设区的市立法“城区”化现象成因及规制探析

李雨维（湖南省湘潭市司法局）

现行立法体制下，未见国家层面出台的立法效力范围限于某省、省级层面立法效力范围限于某几个设区的市或者国家和省级层面主要就行政区域内城区特定事项进行规定的立法项目，设区的市级层面却出现了效力范围主要限于“城区”的立法项目且该现象普遍存在，具体成因值得进一步探究。本文基于北大法宝平台地方立法栏目以“城区”为关键词检索，以立法标题涉及“城区”的41件地方性法规和34件地方政府规章为样本进行分析，结合地方立法实践得出设区的市立法效力范围主要限于“城区”，系基于地方区域发展不平衡的现实困境，提出立法调研应注重听取基层意见，严格把控相关立法项目的出台以及重点解决区域协调发展问题的规制建议。

一、问题的引出

立法标题通常由效力范围、规范事项和立法体例组成。在效力范围方面，根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，基于不同的立法主体，法律明确规定的效力范围包括“本行政区域”“经济特区范围”“民族自治地方”，仅协同立法的实施范围涉及“在本行政区域或者有关区域”。但是在具体实践中，部分地方立法将法律规定的“本行政区域”范围进一步限缩为“城区”，此现象在设区的市地方立法中尤为突出。因“城区”概念仅在相关文件中有所规定并未上升到法律法规层面，现行法律、行政法规对“城区”并无明确规定，《中华人民共和国城乡规划法》也仅规定“规划区”。因此，设区的市立法效力范围主要限定在“城区”，虽然可能基于实际情况需要将效力范围从全市行政区域进行限缩或者仅规定城区的具体事项，但由于现行法律、行政法规并未对“城区”进行明确规定，各地立法对于“城区”的定义存在不同的表现形式，概念上难以准确界定，容易造成执行上的困惑与偏差。

二、“城区”概念界定及设区的市立法情况

以“城区”为关键词，在北大法宝法律法规栏目进行标题检索，中央法规层面并无相关规定；选定地方法规，经检索，2015年之后现行有效的立法名称涉及“城区”的地方性法规41件、地方政府规章34件，检索时间截至2023年8月5日。以下，以该41件地方性法规和34件地方政府规章为样本对“城区”立法情况进行进一步分析。

（一）“城区”的概念界定

长期以来，关于城区边界的定义、划定方法在法理和技术上未形成统一标准，不同城市间划定的活跃城区边界差异显著。①参见刘春、伍江：《国土空间规划体系中的〈城区（边界）范围确定标准〉》，《城市规划学刊》，2020年第4期。国家层面关于“城区”的定义在部分文件中有所体现，主要应用于统计领域，有关部门统计通知中对该概念有所引用。《国务院关于统计上划分城乡规定的批复》（国函〔2008〕60号）以及《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》（国发〔2014〕51号）中规定：“城区是指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。”2021年6月18日，自然资源部发布《城区范围确定规程》（TD/T 1064-2021）行业标准，适用于全国设市城市中城区实体地域范围及其对应的城区范围的确定，其对“城区”范围的定义相较于国务院有关规范性文件中的定义增加了“一般是指实际已开发建设、市政公用设施和公共服务设施基本具备的建成区域范围”。目前，根据《自然资源部办公厅关于商请组织完成县级以上城市城区范围确定工作的函》《城区范围确定规程（TDT1064-2021）》要求，各县级以上城市的城区范围需要通过规划部门进一步确定。而在现行法律、行政法规或省级立法方面，未见关于“城区”的明确定义及相关引用，在当前立法的实施过程中“城区”的法定范围存在不清晰的问题。

（二）设区的市“城区”立法情况

1.立法层级和区域分布

在立法制定机关的层级分布方面，立法标题将效力范围明确限于“城区”的全国范围适用的法律、行政法规并无相关规定，省级层面（直辖市除外）也未见出台此类规定，故立法标题明确规定“城区”的立法层级集中分布在设区的市，也即“城区”立法为设区的市立法特有的现象。在区域分布方面，地方性法规批准机关所在，四川省、湖北省、吉林省涉及“城区”的地方性法规数量较多，分别为7件、6件、4件，其中资阳市、吉林市、宜昌市为此类地方性法规制定机关数量居于前三的设区的市；湖北省、广东省、黑龙江省、湖南省、吉林省、四川省设区的市规章名称涉及“城区”的数量较多，湖北省6件，广东省4件；数量前三的政府规章制定机关所在设区的市为潮州市、齐齐哈尔市、宜昌市。其中，湖北省宜昌市的地方性法规和政府规章效力范围限于“城区”的数量均居于全国前列，共出台2件地方性法规和3件政府规章，分别为《宜昌市城区建筑物外立面管理条例》《宜昌市城区重点绿地保护条例》及《宜昌城区城市桥梁隧道安全管理办法》《宜昌市城区养犬管理办法》《宜昌市城区建筑垃圾管理办法》。

2.立法领域分布

2023年《立法法》修改后，设区的市立法规定事项法律明确规定的立法范围有所扩大，涉及城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项。整体而言，立法标题效力范围明确规定“城区”的主要涉及城乡建设与管理领域，地方政府规章尤甚。所分析的34件政府规章中，28件涉及城乡建设与管理、4件涉及生态文明建设、2件涉及历史文化保护领域；41件地方性法规中，20件涉及城乡建设与管理、19件涉及生态文明建设、2件涉及历史文化保护领域。相关立法所涉领域和规定事项相对集中，城乡建设与管理领域所规定的事项涉及城区养犬、农贸市场管理、机动车停车、户外广告和招牌设置等；生态文明建设的事项涉及中心城区绿化、山体保护、河道管理、禁止燃放烟花爆竹等；历史文化保护方面的事项涉及老城区保护、古城区历史建筑保护等，如《拉萨市老城区保护条例》《潮州市古城区历史建筑保护管理办法》。

3.立法表现形式

在所涉分析样本中，相关“城区”立法在立法标题的表现上区分为“城区”“中心城区”“古城区”“老城区”四类且数量依次递减。其中，设区的市立法标题明确规定“中心城区”的立法数量不在少数，占样本整体数量比重的35%。在具体条文规定中，关于“城区”定义的规定通常在第二条适用范围进行明确，有的也在附则中对“城区”进行定义或者以参照条款形式进一步规定。在具体的条文规定中，主要分为明确区域四至和所辖面积、具体的行政区域（主要是市辖区）、由市人民政府划定、通过国土空间规划确定以及通过规划概念如“建成区”“城镇开发边界”等确定。

一是明确四至和所辖面积。如关于“古城区”“老城区”的规定，此类规定通常涉及历史文化保护领域的立法项目，立法条文对“古城区”或“老城区”进行了明确的区域界定。如《潮州市古城区消防安全管理办法》第三条规定，本办法所称潮州古城区，是指东起韩江西岸，西至葫芦山北侧，南起环城南路，北至环城北路的潮州老城区域，面积约为2.33平方公里。《拉萨市老城区保护条例》第二条规定，本条例所称老城区是指拉萨市市区林廓东路以西、江苏路以北、朵森格路以东、林廓北路以南，总面积为1.33平方公里。

二是明确具体行政区域。此类主要是对设区的市主要推行相关行政措施的市辖区进行明确，同时在总则适用范围或者附则中规定其他县（市、区）参照执行的参照条款。例如，《双鸭山市中心城区山体绿线保护管理条例》第二条第二款规定，中心城区是指尖山区、岭东区、四方台区、宝山区区政府所在地。《齐齐哈尔市中心城区停车场管理办法》第二条规定，本办法适用于龙沙区、建华区、铁锋区。其他县（市）、区可参照执行。

三是由人民政府划定。此处通常未明确规定具体的施行范围，通过“城市建成区”“城市主导功能的集中承载地区”“实行城市化管理的区域”等概念，明确具体范围由人民政府依法划定。如《南昌市中心城区农贸市场管理条例》第二条第二款规定，本条例所称中心城区，是指城市主导功能的集中承载地区，其具体范围由市、县人民政府划定。《资阳市中心城区市容和环境卫生管理条例》第二条第二款规定，本条例所称中心城区，是指市人民政府所在地的城市建成区和其他实行城市化管理的区域，具体范围由市人民政府依法划定、公布。

四是由国土空间规划确定。即直接明确相关“城区”范围在市国土空间规划中确定。例如，《丽江市人民代表大会常务委员会关于加强丽江市中心城区建筑风貌管控的决定》第二条规定，本决定所称中心城区范围包括主城片区、新团片区、西山片区、玉龙县城片区等，具体范围在市国土空间总体规划中确定。《本溪市中心城区山体保护条例》第二条第二款规定，本条例所称中心城区，是指城市开发边界范围内明山区、平山区、溪湖区的主城区，具体范围由市国土空间规划确定。《钦州市中心城区绿化条例》第二条第二款规定，本条例所称中心城区，是指《钦州市城市总体规划修改（2012-2030）》确定的中心城区规划用地范围，即带状滨海地带，钦防铁路和钦北铁路以南、六景高速公路以西至茅尾海，以及金窝水库以南至钦州湾，总面积约550平方公里。在钦州市国土空间规划批复实施后，以钦州市国土空间规划所确定的中心城区规划用地范围为准。

五是通过规划概念确定。部分立法文本对涉及“城区”定义的条款明确规定了相关规划概念，如“建成区”“城镇开发边界”等。其中，分析样本中涉及“建成区”的立法项目为17件，占整体数量的23%。《城市规划基本术语标准》（GB/T 50280-98）对城市规划区和城市建成区有所定义，“城市规划区是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内其他因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。”“城市建成区是指城市行政区内实际已成片开发建设、市政公用设施和公共设施基本具备的地区”。“城镇开发边界”在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》中规定，是指“在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等”。上述概念相对抽象，在设区的市立法实践中，具体规定如《吉林市城区养犬管理条例》第二条规定，本市城市建成区内饲养犬只及相关管理活动适用本条例；第二十二条第一款规定，本条例所称城市建成区是指城区范围内实际开发建设起来的集中连片的、市政公用设施和公共设施基本具备的地区。《遂宁市城区农贸市场管理条例》第二条规定，本市城市建成区农贸市场的规划建设、经营规范及其监督管理等活动，适用本条例。《梧州市中心城区绿化条例》第二条第一款规定，本条例适用于本市中心城区城镇开发边界（市本级）范围内城市绿化的规划、建设、保护和管理活动；第四十八条规定，本市城区中不纳入中心城区城镇开发边界（市本级）范围的区域和各县（市）的建制镇规划区范围内城市绿化管理可以参照本条例行。

三、设区的市“城区”立法特点及成因分析

（一）设区的市“城区”立法特点

基于前述情况分析，设区的市关于“城区”的立法具有两方面特点。一是立法领域和立法事项相对集中。设区的市立法主要限于“城区”的立法项目相对集中在城乡建设与管理领域，由于城乡建设与城乡管理所涉领域较为宽泛，既包括市政基础设施建设、公共设施建设，也包括对市容、市政等事项的管理以及对城乡人员、组织的服务和管理和对行政管理事项的规范等②参见李适时：《全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的小结（摘要）》，http://www.npc.gov.cn/npc/c221/201509/ddd94851ccde4ea49be0c386f37d496b.shtml，最后访问时间：2023年8月10日。，是目前设区的市立法所涉及的主要领域，占分析样本比例的64%。在立法规范事项方面，主要涉及城区养犬、农贸市场管理、机动车停车、户外广告和招牌设置、禁止燃放烟花爆竹等，规范事项范围相对集中。二是立法表现形式不统一。设区的市关于“城区”的立法定义存在不同的表现形式，虽然立法标题明确规定“城区”，但是在第二条适用范围对于“城区”的定义存在多种表现形式，有的规定本身就存在尚未清晰界定的问题。如明确规定区域四至和所辖面积、明确具体的行政区域（主要是市辖区）、由市人民政府划定或者通过国土空间规划确定，再者还有直接通过规划概念如“建成区”“城镇开发边界”确定等形式。

（二）设区的市“城区”立法成因分析

就设区的市立法效力范围主要规定在“城区”的成因，主要为以下两方面。一是立法调研所辖县（市、区）级意见得到充分反映。设区的市立法位于国家立法体系的基层环节，各市立法机关对本市行政区域内情况熟悉，立法团队在立项、起草、论证、审议等不同阶段多次到所辖县（市、区）、乡镇调研，充分听取和反映各方意见。各地基于不同实际情况将立法规范事项主要适用范围限缩在“城区”，具有一定的现实意义，也符合客观需求和地方实际。二是基于地方难以施行的现状。各地区域发展不平衡、不统一，行政管理措施所规范的行为在“城区”相对普遍，立法规范事项在“城区”范围相对集中，部分立法条款规定的措施难以在区域经济相对落后地区施行。基于地方财政等现实状况，强行施行反而会桎梏当地发展或者变成“僵尸条款”。如海绵城市建设立法，由于部分县市财政紧张，基于地方实际难以按照海绵城市建设标准全面铺开，但是基于国家海绵城市建设的要求，部分地市将该立法项目主要规定在“城区”施行，在附则中规定参照适用条款，各县（市、区）结合地方实际参照适用。

四、设区的市“城区”立法的规制建议

（一）相关立法项目的出台要严格把控

设区的市立法效力范围主要限于“城区”的立法项目要严格把控。一是选题立项时把好入口关。选题立项时，就主要规范事项限于“城区”的立法项目，要加强调查研究、科学论证以及立法前评估。二是在立法草案的审议批准等阶段把好出口关。对于立法标题效力范围限定在“城区”以及在适用范围规定为“城区”或者存在参照执行条款的立法项目，在立法草案审议或者批准等阶段，应结合区域实际对相关区域限制性条款从严把控。具体举例而言，按照《立法法》规定，省人大常委会对设区的市地方性法规的批准虽然只审查合法性，但一方面设区的市立法项目将效力范围规定在“城区”，与《立法法》所规定的设区的市的“本行政区域”③参见《中华人民共和国立法法》第八十二条第一款第一项、第九十三条第二款第二项。有所不同；另一方面，经省人大常委会批准的设区的市地方性法规其法律效力同省地方性法规④参见全国人大常委会法制工作委员会国家法室编，《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第233页。，而同级省人大常委会直接出台的立法项目并未见立法效力范围主要限于“城区”。因此，除上位法明确规定设区的市“行政区域”外，同一机关出台的立法项目效力范围也应尽量趋于统一，这也是维护社会主义法治统一的客观需要。同一立法制定机关在不同行政区域存在不同的管理规定也不利于行政管理的规范统一，此事项一旦扩大，设区的市立法容易产生泛“城区”化现象。具体而言，结合地方实际，如经调研、评估，认为此事项不宜在全市范围内推广、适用且相关问题不一定需要通过立法解决，不搞宣示性、应景式立法，可以出台规范性文件的形式进行规定，以节约立法资源。如若相关问题必须通过立法解决，而结合地方实际立法效力范围又不宜在城区以外施行，在上位法有关规定未对“城区”范围进行明确界定的情况下，地方立法文本中应对“城区”范围进行严格清晰地界定，以便于操作。如《钦州市中心城区绿化条例》在立法文本中对中心城区的范围进行了清楚界定，明确了合围区域及面积，并在文本末尾以红线图形式标明了中心城市范围示范区。⑤参见《钦州市中心城区绿化条例》第三十六条。

（二）立法调研要注重听取基层意见

《立法法》要求根据实际需要建立基层立法联系点，深入听取基层群众和有关方面的意见。⑥参见《中华人民共和国立法法》第九十条。重点在立法调研中应当注重听取基层意见，尤其是国家和省级立法的部分关键条款对于基层的适用上。国家大量的事务都是由基层去执行、去实施，如果不注重听取基层意见，一是难以了解实际情况，二是可能导致立法条款难以落地，从而导致从立法制定到实施的“最后一公里”难以打通，不易于实际操作。加强基层立法联系点的建设能发挥积极作用，但更重要的是具体立法草案的起草者（起草团队）、制定者在起草制定过程中要加强对于基层的广泛调研工作，增强“亲历性”，将大量时间用于情况研究，把情况了解清楚，充分发挥调查研究的基础作用，收集利益相关者的第一手真实意见，充分了解地方实际情况，明确问题所在以精准施策。

（三）关键要解决区域协调发展的问题

相较于市辖区，部分县（市、区）地方财政困难导致部分条款难以有效施行。“城区”立法的主因在于区域发展的不协调、不平衡，但是从国家层面看各省、从省级层面看各市，各地区域发展也必然存在不协调、不平衡的现象。但是除经济特区立法外，未见国家和省级层面的立法效力范围仅限于某些省或某些市适用的情形。因此，问题的根源虽然在于区域发展的不协调、不平衡，各地经济发展情况不一，但是并不必然导致设区的市立法效力范围主要限于“城区”，如此大范围以非法定形式缩小设区的市立法适用范围会造成地方立法权威性的下降、从市级立法变成“城区”立法等不利后果，也不符合2015年《立法法》修改将地方立法权从较大的市扩大到设区的市的初衷。

五、结语

设区的市立法效力范围主要规定在“城区”目前存在普遍性，但是现行法律、行政法规对“城区”并无明确定义。在设区的市立法实践方面，对于“城区”的规定主要涉及明确区域四至和所辖面积、具体的行政区域（主要是市辖区）、由市人民政府划定、通过国土空间规划确定以及通过规划概念如“建成区”“城镇开发边界”等确定。基于设区的市立法对于“城区”概念界定的表现形式不一，设区的市立法涉及行政区域应为本市行政区域范围而非仅限在城区，而关键成因在于区域协调发展的不平衡。虽然地方区域发展存在差距，但从《立法法》赋予设区的市立法权的立法本意看，对于立法事项的规范不宜重点限于设区的市立法泛“城区”化现象。因此，在地方立法实践方面，一是要注重听取基层意见，了解各区域实际情况；二是对相关立法项目的出台严加把控，加强立项、起草、批准等环节关于立法重点事项的研究论证与协商；三是重点解决区域协调发展的问题。若必须将立法效力范围规定于“城区”，则应对“城区”范围进行严格清晰地界定，以便于厘清行政执法和执行的边界。