技术-制度互构视角下基层智治的调适路径分析

林晶晶

(中共福州市委党校,福建福州 350014)

随着大数据、物联网、人工智能等现代化技术和应用领域的发展更新,技术应用在国家治理体系中逐步从国家层面延伸到基层实践,成为实现基层智治的重要基础和工具。基层智治是提升基层治理能力的现实要求,也是形塑基层治理体系和治理能力现代化的制度逻辑。基层治理如何适应技术时代的要求,将技术优势转化为治理优势并发挥技术在基层治理实践中的应用效能,已经成为推进基层治理体系和治理能力现代化的一个重要考量。

一、文献综述

西方国家认为技术是推进各项事业的工具。十九世纪以来,西方学者对技术及其应用的认识在不断深化。海德格尔把技术定义为是一种工具手段和一种人类行为,包含着技术为之效力的各种需要和目的,认为人的行为是影响技术设置和利用的重要因素。哈贝马斯提出技术的工具性和普遍性被运用到社会治理领域,技术在实现自我推进的过程中使治理行为受到效率准则的支配而得到控制[1]。随着技术发展及其在治理层面的运用,西方学者逐步认识到如果技术的运用和发展缺乏社会规则和制度约束,那么技术就容易陷入“技术作恶”的困境。因此,技术、技术执行与组织、制度之间的相互联系与调适开始得到重视。在研究技术与制度作用关系中,美国学者简·芳汀提出了“执行-技术”的分析框架,指出制度对于技术具有调适能力,技术的升级离不开完善的制度做支撑,[2]为研究制度、技术、治理三者之间的相互作用提供了分析框架。西方国家对于技术与制度的研究更多地集中在理论层面,探讨技术与制度二者何为第一性,以及二者在交互过程中的作用优先性等相关问题,而对技术嵌入低维行政层级治理的应用研究较少。

国内对技术应用的研究更多集中在实践层面。近年来,中央层面陆续出台的“互联网+”行动计划、大数据行动发展纲要、网络强国、智慧城市等战略部署和相关政策文件,为基层智治提供了宏观性、整体性的规范准则和坚实的制度框架,其中“社会治理数字化智能化”“加强基层智慧治理能力建设”等相关提法也体现着基层智治发展的必然逻辑,基层智治得以在中国治理语境下快速发展,并在决策管理应用、治理流程闭环集成、城乡现代社区建设等场景应用方面取得良好成效。基层智治在全国范围内迅速铺开的同时在实践层面也呈现出一系列问题,如推进手段单一、模式僵化、盲目跟风、建设趋同、丧失区域特色、远离基层实际等。近年来,学界对这些问题进行深入的研究与反思,形成了三种解释路径。一是“技术决定论”。部分学者侧重关注基层智治中技术的研发、更新,乐观地认为技术能够提高基层公共服务水平和治理的质量从而弥补基层治理中的短板[3]。有学者认为我国的信息技术发展尚难言成熟,在提升基层整体水平方面能力有限,所以在研究中将基层智治发展不充分的现状归咎于技术原因。但也有学者指出我国基层所需技术的现状并非绝对匮乏,而是在地区之间、城市之间、社区类型之间的结构性差异和不均衡[4]。二是“制度滞后论”。部分学者关注到除了国家顶层设计层面系统规划和整体安排不够完善外,地方政府各部门之间、政府部门与企业组织之间缺乏相互配合与统一平台,或参与不足,或各行其是,或业务分割,或管理重叠等问题[5],制约了基层的治理水平和运行效率。三是“社会脱节论”。即部分学者提出的基层所提供的技术支持和公共服务具有供给错位、与需求不匹配的倾向[6]。从当前实践研究现状来看,对以上三种解释路径,国内学者普遍倾向在复杂的治理背景下,要通过不同程度协调技术和制度从而充分发挥技术治理的优势。

国内外相关的研究为技术嵌入基层治理提供了理论和实践层面的支持和思考。值得注意的是,虽然中央层面鼓励引导基层积极探索大数据、物联网等技术与基层治理有益结合,但是基层治理生态的特殊性决定了技术嵌入基层治理必然存在不同的优势和劣势。基层在推进智治过程中应该如何实现技术与制度的结合从而发挥其实践效能,需要结合具体基层治理实践及其发展阶段来做出判断和反应。

二、基层智治中的制度与技术互构分析

技术的开发和使用需要在一定社会环境中才能实现,而基层低维复杂的治理生态决定了基层智治推进的先天不适性。基层智治中,制度是技术运行的重要社会环境和现实基础,技术的嵌入、运用及其发展受到制度制约;而技术在运用和发展过程中也在不断推动制度变迁,使之更好地适应技术的发展。技术与制度二者相辅相成、互相关联,在相互构建、相互影响中实现动态发展。

(一)制度对技术产生影响

1.制度是实现技术嵌入的前提和基础,为技术运用开辟道路。制度的更新和完善推动了技术的更替,从而对基层治理发展出因时因地因需的技术要求。技术本身的价值是中立的,不存在有用性或威胁性,只有在制度环境下技术才能为某种特定的制度形式服务,出现与制度的性质相对应的理性发展特征。不同于其它行政层级的治理生态,基层智治前期技术嵌入往往是制度吸纳的结果。受基层治理资源、制度障碍和治理理念局限,基层智治推进过程中,技术的引入和应用存在门槛,技术嵌入的主观能动和意愿也较低。而制度建设与制度供给所具有整合性、导向性和激励性功能,为实现基层智治增加了推进动力和执行压力。同时,合理的制度安排能够破解基层智治推进过程中的梗阻问题。技术嵌入基层治理过程中可能遭遇的制度性顽疾和体制机制阻碍,都需要通过制度更新和完善实现技术嵌入全过程的制度规范、治理体系、管理准则和流程适应基层治理实际[7]。

2.制度对技术具有调适作用,影响着技术运用和发展的本质及方向。基层智治推进初期,技术往往是在既定的制度框架内进行,随着治理实践的不断深入,“制度以认知上、文化上、规范上以及社会结构上的内嵌等形式进入技术执行框架”[8],成为技术运用主体行为规范和秩序塑造的关键——技术平台搭建、技术应用挖掘处理等的全过程,无一不需要以制度化建构与制度安排。同时,制度的规范性和秩序性功能为技术应用提供了支撑性和助推性的保障。基层智治中技术效能发挥所需要的知识存量、人才积累、领域协同等要素的实现依赖于制度的保证和安排。连续的制度安排构成了基层智治中技术调试升级的重要内容,为基层智治的规范准则和前进方向构建前瞻性和合理性的演进逻辑[9]。技术的良性发展也需要制度的规范和引领,制度如果落后于技术升级的步伐,技术应用成效就非常有限,通过技术升级实现基层治理能力和服务水平提升的目标则难以实现。因此,基层智治中需要通过制度变革实现基层治理过程和流程的优化,形成有机协同、高效运转的基层智治体系,从而推动技术资源的整合与应用升级。

(二)技术对制度产生的反作用

1.技术嵌入的过程是制度趋于合理化的过程。基层智治发展的先决条件是技术嵌入的实现,基层智治的推进是一个持续不断地运用技术完善基层治理模式和公共服务范式的动态过程,其本质是基层治理制度的革新。技术在“组织强化”嵌入基层治理过程中,通过大数据、物联网、区块链、云计算、人工智能等信息手段的应用,对基层治理主体的职定位能、治理模式与业务流程进行智能化改造和优化,发挥其制度性的效用,从而实现基层治理的信息资源、组织结构和治理要素高度融合,最终实现治理绩效的最优。同时,技术在长期规范建构的实践过程中,也在逐渐契合基层治理体系并形成可供推广的制度经验,反哺基层治理。

2.技术倒逼制度的创新和变迁,促使治理制度做出相应调整。制度本身虽然具有追求秩序与稳定的倾向,但技术作为重要变量,在应用和升级过程中不断对传统的治理理念、主体结构、治理流程、运行机制产生冲击与挑战,以客观存在的物质形态对制度产生制约和反作用,推动着制度的更新和完善。正如简·芳汀所认为,“技术发展的内在逻辑会导致理想的制度变迁”[10],技术变迁总是连续进行的,推进基层智治过程中,当治理技术发展到一定的规模和水平,必然会遇到由于基层相关制度的滞后所带来的不适应甚至制约,而此时技术就会通过引发基层组织行为的变化倒逼制度创新和变迁,推动制度实现适应性变革。而基层基于大数据、区块链等现代化信息、智能技术的应用不仅在整合资源、优化流程、提高效能等方面发挥着显著的作用,在提高基层制度变革的潜在收益、降低制度变革的相对成本等方面也在便利着制度的变革,为制度变革提供了动力。

三、基层智治的技术偏好与技术应用的实践脱域

在中央层面的制度吸纳和地方因地制宜的双重逻辑下,近年来,基层智治在规范与激励中得到有益探索,涌现了不少地方范例和经验。福建省福州市作为“数字中国”的重要实践地和发源地,在推进“互联网+”“平安中国”“社会治理智能化”等建设过程中也在积极推动基层智治。与多数地区基层智治实践探索一样,福州市在基层治理中对技术运用表现出一定的逻辑偏好。同时,在当前复杂多变的基层治理情境下,基层智治中技术应用在实践层面也呈现出一系列问题。

(一)基层智治的技术偏好

1.以技术为依托探索治理模式创新。福州市在推进基层智治过程中,探索将技术嵌入基层治理结构,实现基层治理的信息整合、流程优化和组织再造。福州市通过整合“12345政务服务”便民热线、数字城管网格化平台和基层政府门户网站等信息资源,打造城市大脑,形成高效协同、智慧管理的城市指挥综合调度体系,在维持原有的行政体制和组织机构不变的情况下组建县区、乡镇、街道与相关责任部门多轨并行的指挥分中心和运行管理体系,削弱信息壁垒和职能冲突,推进条条之间、条块之间信息与数据的开放、共享和融合,强化基层条块、条条的联动和协同,降低治理成本。同时,福州市充分发挥技术在增强基层治理的回应性、协同性和联动性等方面的作用,如开发社区幸福通APP,依托技术平台联接城市智脑,畅通居民、社区、街道和区直部门互联互通的信息渠道;设置居民“随手拍”“立即传”等形式,调动居民随时随地将问题上传至城市智脑云平台;运用“一线处置”机制呼叫上级部门共同会商解决街道社区无法解决的问题等,激发基层治理主体治理参与的活力。

2.以技术为手段增强基层治理韧性。技术扎根基层治理过程中,福州市积极探索智能化监测、分析和预测,掌握基层治理风险数据信息,把握基层社会运行规律、感知社会发展态势、跟踪诉求变化、研判社会风险,推动基层治理主体从“经验”管理向“智慧”治理转型,实现精确预警、精准识别和精确管理。福州市抓住物联网、大数据、人工智能、区块链等新兴技术嵌入社区、乡镇的契机,逐步完善技术设施并充分调动现代技术在基层治理中的信息收集和分析作用,如运用5G、AI、物联网、人工智能等技术探索人、物、事、组织、环境等要素的三维导入,实现对基层可视化、网络化管理;借助人工智能、数据挖掘、深度学习等技术,获取、分析和干预不同群体和个体的行为模式;运用自助报警灯杆、智能探头、智能门禁系统、云音柱等泛在感知和物联网技术,辅助基层的社区管理和网格化管理等,来强化对基层风险的预判和预警,增强基层治理韧性,提升基层治理的风险应对能力。

3.以技术为助力推进服务品质优化。福州市在推进基层智治过程中,借助现代化信息和智能技术,全面、系统、及时地了解公众的利益诉求与价值偏好,建设完善面向居民服务的技术系统平台,汇聚各个领域公共服务资源,辅之以一号申请、一表登记、一书授权、一门受理、一网通办等技术平台,不断提升线上网上办事大厅“一趟不用跑”事项办理占比,推动基层线上线下服务融合,建立线下社区办事厅实现就近服务,为企业、居民提供更加智能化、便捷化公共服务。同时,福州市以生活服务、社区管理和公共服务、智能小区为重点,积极创新智能产品和技术治理场景应用,通过开发智能治理产品,如APP平台、社区大脑、智慧居家养老等智能化产品,为居民提供社会保障、智慧医疗、智能交通、气象信息、智慧市政、智慧建设、智能安防等服务,实现服务集成化、管理智能化。

(二)基层智治中技术应用的实践脱域

1.技术取向导致的技术应用偏差。理想状态下的基层智治旨在依托大数据、物联网、人工智能、云计算、区块链等新兴信息技术载体,通过数字化和智能化处理形成解决基层治理问题的方案和路径。基层智治实践中,技术应用往往受到组织操作的影响而偏离基层智治的初衷。这种技术应用偏差在当前基层智治实践中主要以两种形式呈现。一种是背离了技术运用的“价值理性”和“公共理性”的效率初衷,形成的技术形式主义偏差。即在基层治理中出现将技术应用演化成秩序、稳定与政绩,将技术运用和平台建设作为回应上级部门的“项目”或者“任务”。在福州市基层智治的具体应用中表现为一些乡镇、街道将基层智治单纯地理解为传统治理模式与信息技术的简单相加,或是传统治理模式中工作流程的平台迁移,用信息技术去模仿传统基层治理模式,而忽略了技术对基层传统管理方式和服务提供方式的再造。从实际运行状况来看,政府各职能部门热衷各类信息基础设施建设和端口开发,基层治理主体在整合部门资源方面能力不足,产生诸如同一地区范围内技术平台多头建设、重复投资等碎片化问题;一些街道、社区错把技术这一治理工具当成治理指标和治理目标,重建设而轻应用,忽视基层智治效能的开发。另一种是过度依赖技术或者过分夸大技术的作用造成治理脱离基层实际的现状被加强。在福州市基层治理实践中表现为部分社区将技术所反映的数据、指标等同为真实的社区治理实践,过分地看重数据和以数据为评判事物的标准,将基层原本复杂、动态的治理情境简单化,从而使技术应用偏离实际问题、现实需求与公众感受,形成“技术至上”“只见技术不见人”等技术应用的异化[11]。

2.制度滞后下的技术失灵。实体法律规范的缺失、制度失准同样会导致基层智治中技术应用的实践脱域。当前,由于我国技术与治理融合尚处于探索阶段,对基层智治的推进更多的是行政层面的规划,技术运用缺乏有力的制度支撑,现行的基层治理相关的法规和条例,绝大多数缺乏技术治理理念和要求的融合。从技术应用本身发展规律来看,技术应用、升级投入的成本较高,在当前基层智治相关基础设施与系统建设加速推进的情境下,制度更新往往影响到现有技术基础设施建设和系统的使用。因此为了保证技术系统应用状况良好,技术升级和制度保障发展之间通常是不平衡的[12],表现为基层治理制度、治理机制与治理水平往往落后于技术发展与应用的步伐,出现了因侧重技术应用、忽视制度保障而形成的技术应用失灵问题。基层智治推进初期,技术嵌入基层治理实践可以凭着对新生事物的好奇和些许政绩观的促使得以落实,但随着热情的减退,在没有制度体系支撑的情况下,基层智治的发展就容易陷入瓶颈。随着福州市基层智治实践的不断深入,诸如区域技术共享程度低、资源整合能力差等一些问题开始逐步凸显,基层工作人员缺乏专业学习培训的机会和渠道、技术运用专业技能和工作能力有所欠缺等人力资源层面的问题也开始限制基层治理中技术的运用与功能的发挥。此外,技术应用的相关制度法规也尚未随着现实的需要而完善,技术应用的标准与评价体系不完善,技术应用在提升治理效能的同时也附带着诸如信息安全、隐私保护、数据鸿沟等威胁和挑战。

四、技术与制度互构视角下基层智治的调适策略

技术和制度共同影响到基层智治的效能产出。基层智治的推进必须建立在技术和制度同步变革、相互增效的协同状态之上,把握基层治理过程中制度和技术的关系张力,兼顾技术与制度的双重调适作用,更好运用大数据、物联网、云计算等现代信息技术,从而探索构建稳定、高效的基层智治体制。

(一)技术嵌入:提高技术应用能力,推进基层智治水平提升

技术在基层治理中的更新、应用潜能的发挥前提是技术运用而不是技术设施的装备。同样,基层智治水平的衡量是技术运用效能而不是技术设施的装备程度。基层在推进智治过程中,必须加强技术应用与基层治理目标之间的协同,推进技术嵌入不断满足甚至超越治理的目标需求。围绕基层治理主体职责和办事权限,结合基层现实治理需求与资源禀赋,找准技术应用在基层智治中的定位,聚焦基层治理的重点领域,挖掘技术在基层治理中的应用价值。首先,技术应用服务是基层智治水平的直观展现。基层治理中的技术应用应通过创新应用模式、优化服务方式,将基层治理中所需的技术平台和技术能力,主动、及时、精确地输送到基层治理的各个环节,推动基层治理手段、治理模式、治理理念创新,让技术最大程度体现价值,发挥效益。提升已有的技术平台系统应用效能,依托上级一体化智能化技术平台,融合各类已建智能平台,构建和完善基层智治技术设施,搭建与基层治理目标、治理制度相符的技术平台,补齐基层智治系统短板。其次,基层治理的最终目标是服务于人,技术在基层治理中的应用应在以民为本、人民至上理念指导下实现对传统治理模式的流程再造,以便更好地为人民群众服务。以供给侧结构性改革为主线,整合技术与人在基层治理中的优势特征,进一步挖掘技术直接面向基层治理和服务需求的前端应用。建设完善技术相关基础设施与操作系统,以网格化管理、信息化建设、社区化服务为抓手,积极探索开发技术资源在基层治理层面的应用,推动技术应用向基层、社区、个体的延伸。发挥技术的基础资源和创新引擎作用,挖掘现代智能信息技术和应用在文化教育、就业创业、社会保障、医疗卫生、社会稳定、公共安全、公共服务、应急处置、风险防控等领域应用价值,实现技术在基层治理的深度嵌入、功能拓展与效能优化。

(二)制度赋能:加强技术运行机制,推动基层智治技术应用升级

在推进基层智治的过程中,除技术嵌入外,更需要相应的制度匹配,即合理的技术运行机制。从基层智治开展实践看,技术嵌入更多是对办事流程的再造,而流程的优化需要相关制度的支持。基层治理主体可以依据特定的行动边界及能力,通过制度安排、制度替代调整技术嵌入的过程。技术在基层治理中发挥作用在于对技术的应用,在于制度对技术的赋能。合理的制度是破解基层智治中技术应用发展困局的关键,为推进基层智治提供规范性建设、方向性指导与合法性保障。为更好发挥技术在治理过程中的作用,基层智治中需要以制度建设为基准,进一步完善基层智治在顶层设计、技术基础设施建设、技术指导和评价指标等方面的制度建设。首先,基层智治的研究和实践探索中,应重视治理制度、体系与政策的系统性创新,推进制度与技术进行有效的结合。加强对基层治理中技术应用的制度性约束和指导,引导构建基层智治的统一标准和平台,在保持技术应用设计灵活性的基础上,推进不同地区、不同部门和不同领域之间的技术融合与数据共享,提升基层智治技术应用的包容性、公平性和适配性。完善基层智治的标准与评价体系,结合基层治理实际需求和特点,明确基层智治的技术标准和应用标准。其次,地方政府和基层治理组织在梳理地方实际治理情境、发展规律态势的基础上,要确保技术的发展路线与基层治理的进程相契合。构建技术嵌入基层治理的整体性制度,形成制度化和规范化的智治规则、流程与秩序,推动技术在基层治理中的复制和推广。依据基层治理现代化的价值指引构建相应的制度,重构行动者理念和行为,将以人为本的价值取向以制度形式融于技术运用准则之中,通过制度介入与人本导向调和当前基层智治中的技术性偏差,构建技术应用开发主体与实际操作应用主体之间良性反馈系统。正视技术更迭对基层智治主客体技术素养的要求,建立基层智治相关人才支撑的相关制度和政策,组建、培养满足基层技术开发、管理和应用的复合型人才,提升公众信息素质与技术应用技能。

(三)技术驱动:以技术应用发展为契机,优化基层智治协同环境

现代化信息技术打通了基层治理主体间的信息壁垒,畅通政府与企事业单位、社会组织等其他社会治理主体之间的技术资源整合渠道,有效推动基层治理结构与运作流程等相关制度的完善与机制创新。推进基层智治过程中,以技术应用发展为契机,借助现代化智能技术打破传统社会治理领域界限,通过技术驱动多元治理主体的整合,构建以技术为支撑的信息沟通、反馈和综合协同机制。推进县区、街道、社区、乡镇等不同层级技术嵌入的统一部署,加强政府、社会组织、市场主体等多元主体在专业领域、分析能力和技术开发等方面密切配合。探索技术资源共享的利益协调保障机制,通过规范数据采集标准、限制开放公共数据、建立技术资源交易机制等方式,推动技术资源在基层治理与服务领域的互联互通、共建共享。同时,以技术为基础的各类应用实现对不同社会群体赋权,减少多元主体治理参与运作成本,为公众参与提供有效形式和途径。在实现技术资源开放共享的基础上,进一步加强多元主体实现基层治理参与的程序、形式和路径,推动构建多元共治的协同机制和制度设置,如借助现代化信息技术形成的主体沟通协调平台,实现以更低成本为制度变革提供更全面客观的民意反馈等。鼓励多元主体加快技术治理的认知和技术结构的更新,通过准入机制、信用机制、激励机制、信息保护、退出机制等强化基层主体技术应用的规范性监管,引导多主体依法有序参与技术在基层治理与服务的开发利用,实现多元共治、多方协同。

(四)制度保障:建构整体性保障机制,实现技术效能最大化

效能最大化是基层智治中技术运用和发展的目标,也是技术价值的体现。重视并回归制度供给的规范和建设,依托能够提供基层智治结构性基础和保障性约束的制度供给,才能为技术效能最大化提供可靠的理性基础。推进基层治理技术嵌入的同时,应加强对技术应用的宏观和微观管理,从制度维度建构整体性保障机制。推进现行法律法规的延伸适用,进一步制定和完善基层智治相关法律、法规及政策,探索法律法规、制约监管和风险防控等综合手段的应用。一方面,通过法律明确基层治理平台的职能和性质,为技术嵌入提供风险与安全管理良好和规范的法制环境。推动制度保障的端口前移,建立基层智治中技术应用安全准则,完善技术安全监管、风险防控、告知承诺、责任追究和隐私保护等制度安排,确保技术资源在共享过程中合理、合规和安全。构建科学的技术嵌入治理效能评估体系,建立技术滥用的责任追究机制。另一方面,通过各项法规制度和标准化规范来有效防范和规制基层智治过程中的技术风险,进而推进技术与基层实际治理情境的衔接。健立基层智治的全流程技术管理制度体系,构建与基层治理体系相适应的监管职责和监督机制。加强对数据隐私、网络安全、技术伦理、资源归属等问题的研究,对基层治理全流程、多环节可能出现的数据安全以及数据权利问题予以清晰约束和界定,及时把控基层治理中技术应用可能出现的风险与安全问题。

五、结语

推进基层智治是实现治理精细化和高效化的重要途径,也是应对当前基层治理环境日益复杂化的现实需要。“技术-制度”互构视角为推进基层智治提供了有益的研究和思考的视角。技术和制度之间的互构效果不是直接的、结果性的,而是复杂的、高度依赖的。制度为技术运用创造良好的运行空间与适用环境,技术的应用也在驱动制度更新。基层智治的发展既要有足够的空间,积极探索创新治理机制,通过有效技术平台,构建治理主体、治理要素、治理领域的有效协调模式;又要充分考虑更深远的制度建设与保障,以基层治理的流程优化、制度创新等改革为前提,互相激发出基层治理的更多可能性与可行性,助推基层治理的深层变革。