嵌入式监督: 提升村级小微权力监督效能的机制创新——基于浙江省A县的实践考察

刘艳云,叶海涛

(1.浙江生态文明干部学院 教务处,浙江 湖州 313005;2.上海大学 马克思主义学院,上海 200444)

村级小微权力是村级组织和村干部依法依规被赋予的乡村各种资源的管理服务的权力。尽管村干部官小权微,但是却直接关乎群众切身利益,影响党在基层的执政形象和根基。进入新时代,随着乡村社会的发展和乡村振兴的深入实施,村级公共事务日益复杂化和多元化,乡村微腐败和不正之风呈现出了一些新的表征,村级小微权力监督也成为党和国家监察体制向基层延伸的重点和难点,必须引起高度重视。当前,在村级小微权力监督工作中还存在几个方面困境。

一、村级小微权力监督存在的问题

(一)村务监督委员会制度存在原生性的实践困境

村务监督委员会制度作为一项基层民主制度创新,自2004年诞生以来在实践中经过不断调整和完善,在推动乡村自治发展中发挥着重要的作用。但不可否认,随着农村社会的变革和监督环境的变化,当前村务监督委员会制度依然存在一些局限性问题。一方面,监督权责与管理、决策职能定位不清导致村务监督精准度不足。尽管在制度设计上强调村务监督委员会的程序监督和村务管理决策的界限区别,但是目前在实际工作中,村务监督委员会并没有置身于管理和决策活动之外,而是直接参与村务决策管理全过程,绝大多数村务监督委员会在实际运作中成为村两委班子决策和管理力量的延伸和拓展,被统一安排承担着具体的村务管理工作。另一方面,监督和管理主体和对象的 “同体化”现象导致监督效果乏力。按照2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的 《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》和《浙江省村务监督委员会工作规程》,村务监督委员会主任一般由村党组织班子成员或党员担任。然而在实际工作中,村党组班子成员承担着领导、管理和决策参与权的具体工作,这意味着其角色既是运动员又是裁判员,这种管理和监督“同体化”问题必然导致同级监督动力不足,实效不明显[1]。

(二)乡村振兴领域的村级小微权力腐败问题存在新的监督盲区

行政村是我国最基层的建制单位,也是党在农村的执政根基。乡村振兴作为新时代推动农村发展的国家战略部署,国家各项优惠政策和专项资金支持势必更向农村倾斜,农村小微权力主体会掌握各项惠农政策和经手管理大量的资金。农村小微权力的腐败也呈现出一些新的特点,如 “村支书成为乡村腐败的主体”“村两委群体性腐败”等现象频发。能否有效防控农村小微权力腐败直接影响党在基层的执政根基和乡村振兴目标的实现。为此,2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》明确指出,“推行村级小微权力清单制度,加大基层小微权力腐败惩处力度。严厉整治惠农补贴、集体资产管理、土地征收等领域侵害农民利益的不正之风和腐败问题。”[2]这是优化乡村治理,推动乡村振兴的重要突破口和关键点。

(三)“一肩挑”政策的实施影响基层全过程人民民主的发展空间

党的二十大报告指出,全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性。基层民主是实践全过程人民民主的重要场域。要 “健全基层党组织领导的基层群众自治机制,加强基层组织建设,完善基层直接民主制度体系和工作体系,增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效。”[3]因此,如何全面把握基层民主与全过程人民民主的内在逻辑与发展机理,积极探索、创新和丰富农村基层民主实践,充分发挥基层民主制度活力推进乡村自治,这是实现乡村治理现代化的重点。党的十九大以来中央系列文件中提出了村级组织负责人“一肩挑”的政策要求,并且用 “应当” “全面推行”等词眼来规定 “一肩挑”政策的落实。从政策实施来看, “一肩挑”政策是健全基层党组织领导,推进村民自治制度创新的重要改革,也是推进全过程人民民主基层发展的重要环节。然而,“一肩挑”制度意味着村级权力更加集中,村级公共权力和资源集中在身兼数职的村干部手中,而且农村富人通过选举进入村干部队伍已经成为较为普遍的现实,这些人从经济精英转化为权力精英,他们兼具基层权力和家族宗族势力,在村级事务管理和决策中比一般组织的抱团性和控制性更强,村级小微权力运行可能存在新的漏洞和腐败隐患,同时村级权力集中也可能会影响全过程人民民主的乡村场域发展空间,导致基层民主自治失衡。

二、嵌入式监督:优化村级小微权力监督的一种机制创新

自1982年开始,《党章》就明确规定,中央纪委可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。党的十八大以来,党和国家深化推动国家纪检监察体制改革。2014年十八届中央纪委第三次全会明确提出, “纪委派驻监督要对党和国家机关全覆盖”。党的十九大对党和国家监督体系做出了战略性部署,党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公,要求构建 “党统一指挥、全面覆盖和权威高效”的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力[4]。在全面深化纪检监察体制改革的大背景下,需要重新思考基层民主监督的地位、机制、功能和作用。特别是在理念上要形成既要发挥监督防范和惩治的消极功能,更要发挥监督在从业规范和纠偏方面的积极功能;在实践形态上要真正把 “全链条、全方位、全覆盖”落实于小微权力监督中[5]。

在此基础上,各地探索在深化纪检监察机构改革和派驻机构改革中创新体制机制,整体推进了监察制度转化为全面从严治党效能。纪检监察派驻制度的改革创新也带动了理论研究的深入发展。其中,值得关注的一个现象是,随着各地纪检派驻制度的结构性调试,各地开始把 “嵌入性”理论引入和应用到权力监督领域,通过在理念、组织、技术和制度等方面嵌入,系统化构建推动监督模式创新。从监督体制机制改革来看, “嵌入式”监督模式的创新是在全面从严治党新形势新任务下有力回应了党和国家战略部署要求,提升权力监督效能的重大改革创新。其嵌入的主体是纪委监委机关,被嵌入的对象是党组织、党员干部和公职人员的履职用权行为。其本质要求在于,及时发现违纪违法行为和规范履职用权行为,这有效弥补了传统监督的不足,实现了监督的主动性,提升了监督整体合力[6]。当前,构建科学的村级监督体系是村级小微权力规范运行的关键之维,直接关系到乡村治理模式的基本走向,以纪检监察机构为组织基础的 “监督下乡”应成为必然要求。

“嵌入性”理论最早由匈牙利政治经济学家卡尔·波兰尼提出,是新经济社会学的一个研究范式。之后,美国社会学家马克·格拉诺维特进一步发展了该理论,强调关系、文化、宗教等社会关系对经济行为的影响。当前,国内外研究者也从多个维度建构了“嵌入性”理论框架。本文将以嵌入性理论作为分析框架,重点对浙江省A县在村级小微权力监督方面的实践探索的嵌入性要素进行深度分析,进而丰富村级小微权力监督的研究视角和对策思路。

三、案例引入:浙江省A 县村级小微权力监督的实践探索

浙江省A 县是“两山”理念诞生地、中国美丽乡村发源地,在推动乡村振兴和乡村善治方面走在全国前列,特别是全面实施 “一肩挑”政策以来,A 县不断完善村级小微权力监督管理,相关做法也取得了较好实效,具有典型的县域研究价值。本文全面梳理了该县优化村级小微权力监督的做法,主要有三个方面特点。

(一)总体思路一以贯之:以清廉乡村建设强化监督制度供给和执行

A 县是浙江省最早探索建设清廉乡村的县区之一,早在2017年10月就制定出台了 《A 县建设清廉乡村的实施意见》。该意见明确把清廉建设的工作着力点放在村社一级,致力于建设规范有力、监督有效、群众有感、风清气正的乡村,并提出要通过五到十年的努力,构建一整套成熟完善的 “清廉乡村”建设体系的目标。2018年1月印发了 《清廉乡村创建量化考评细则》,并每年根据实际情况修订和完善量化考评细则。A 县清廉乡村建设的核心在于聚焦重点人、事、权,立足防范廉政风险,加强制度供给和监督制度执行。笔者以为该县清廉乡村建设经历了三个发展阶段。1.初探摸索期:主要表现为从构想到机制建立的转化。A 县作为中国美丽乡村的发源地,把优化村级监督、有效推进乡村治理作为深入推进美丽乡村迭代升级的重要内容。2017年10 月印发 《A 县建设清廉乡村的实施意见》,并于2018年1月印发 《清廉乡村创建量化考评细则》,全面开启清廉乡村建设。2018 年7 月,A 县纪委监委联合发文 《关于成立 “村级廉情工作站”加强村级监督工作的通知》,全县209 个村(社区)均建立了 “村级廉情工作站”,并制定了《A 县村级廉情工作站管理办法》,明确其管理体制、组织架构和工作职责方式。村级廉情工作站实际上是推动国家监察职能向基层延伸的载体创新,其目标是推动形成 “横向到边、纵向到底”的监督体系,从而发挥监督的 “探头”和 “前哨”功能。2018年11月,A 县升级版的村级 “三务”公开平台正式运行,为推进清廉乡村建设提供了有效的技术支撑。

2.深化拓展期:主要表现为从监督效能向治理效能转化。2019年开始,A 县重点强化村级三资规范管理,相继制定出台了《村级非生产性开支村级公务卡结算制度》《村务卡管理办法》《规范村级工作餐支出管理制度》《规范村级组织劳务用工管理的实施意见》《规范村组集体资金存放管理意见》等。在推进清廉乡村建设中,A县始终坚持以“清廉正村八项要求”为统领,推动社会治理重心向基层下移,将监督职能嵌入乡村治理事务,推进乡村治理更加有效。2020年4月,出台了《关于深化清廉乡村建设提升基层治理能力的实施意见》,明确了五大主要任务,即:突出协同化,压紧压实主体责任;突出集成化,规范村级权力运行;突出立体化,完善村级监督体系;突出精准化,严查基层违纪违法问题;突出规范化,提升乡镇纪检监察工作效能。通过纵深推进“党委主体责任、纪委监督责任、党委书记第一责任、班子成员一岗双责”,四责协同贯通融合乡镇纪检监察与基层群众监督力量,加强对基层权力运行的监督制约,着力构建基层治理新格局。

3.迭代升级期:主要表现为强化村级 “一把手”监督管理。2020年浙江省全面推行 “一肩挑”制度,A 县聚焦村级权力运行薄弱环节,不断摸索、深化、拓展清廉乡村建设,特别是更加强化村社“一把手”监督管理。在制度建设上主要体现在四个方面:第一,推行 “一把手”“五不直接分管”制度。明确村(社区)党组织书记统筹管理村 (社区)全面事务,一般不直接分管人事、财务、工程项目、物资及服务采购、集体资产资源交易工作,相关工作由其他班子成员具体分管,逐步形成了“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力制衡机制。第二,推行 “一把手”末位表态制度。村(社区)两委班子成员集体讨论决定村级重大事项时,要求村 (社区)党组织书记在其他班子成员广泛讨论并充分发表意见后,方可发表个人意见。第三,推行村事乡审制度。2020 年12 月,A县纪委监委督促指导相关职能部门出台了 《村级重大事项预审制度》,制度规定乡镇 (街道)联村(社区)领导和组长需从提交事项是否合规合法,是否符合村(社)发展实际,是否符合群众意愿这三个维度出发,对村级重大事项进行严格审核,审核内容包括村年度计划、村民自治章程、村级财务预决算、村集体经济项目等村级八大类的重大事项,并在完成审核后反馈答复意见。第四,探索提级监督制度。2021年,A 县出台了《关于新形势下进一步加强村社区主职干部监督管理的实施意见》,探索对部分 “明星村 (社区)”、集体经济发达村、问题突出村(社区)实行日常监督“上提一级”。

(二)村务信息公开透明:以数字技术全过程监督村级小微权力运行

A 县早在美丽乡村建设初期就开始探索利用“美丽乡村信息平台”等形式推行 “三务”公开。2021年A 县积极推进基层监督数字化改革,重点建设小微权力全过程网上运行平台、公开平台、监督一点通平台,实现了村级 “三务”全领域、全方位、全透明公开,推动基层政务公开标准化规范化向农村和社区延伸,规范和约束小微权力,促进村级权力阳光运行。

1.全覆盖推进。制定《A 县村级“三务”公开目录》,按照 “应公开、尽公开”要求,围绕村情概况、村务决策、工程项目、 “三资”管理、财务开支等11个方面,列明村级工程发包、低保救助、非生产性开支、村务卡结算、工作餐支出等公开内容,并对公开时限和形式作了明确要求。此外,还将村级“三务”公开信息平台建设范围从188个行政村延伸到21 个社区,实现了所有村 (社区)全覆盖,并利用县级主流媒体,以及镇村微信公众号、村务公开栏等平台,大力宣传村级 “三务”公开目录、平台操作流程等内容,坚持 “公开是常态、不公开是例外”原则,主动把群众关注度最高、利益关系最密切的信息彻底公开。

2.全方位公开。推动公开平台“指尖”化,依托手机APP,开发村级“三务”公开子平台,在保持上传方式和内容不变的情况下,将电视端数据信息转换至手机APP 上,达到一次上传、两端利用的效果。建立“村务清”信息平台,增设微信扫码功能,在所有村(社区)实现 “三务” “码上”公开全覆盖。为确保群众看得懂、能监督、易参与,还针对不同的公开事项,综合运用文字、表格、图片、视频等形式进行公开,同时创新专题公开模式,将主题党日、工程项目、扶贫民生等内容单设模块,实行专项公开。在公开时限方面,始终坚持固定内容长期公开、常规性工作定期公开、阶段性工作逐步公开、临时性工作随时公开,确保公开的时效性、规范性。对时间跨度长、群众关注度高的重大事项,严格落实事前公示计划、事中公示进展、事后公示结果,确保全过程动态公开。

3.全闭环管理。建立健全公开流程体系,制定村级“三务”公开信息平台信息员管理办法和操作手册,组建县乡村三级信息员队伍,明确相应的职责和权限,细化信息上传、审核、发布操作流程,建立公开信息分类采集、逐级审核机制,确保村级“三务”公开严密规范、及时有效。在 “村务清”信息平台上增设民情反映、政策咨询、点题公开等模块推行“民情分诊”,对村民提出的意见建议和民生诉求事项实行分类管理,由村级组织落实人员限期办理并向村民回复,确保小事不出村、矛盾不上交。对于村民提问事项由专人负责查收、登记、交办、回复。一般事项2个工作日内办理并回复,特别紧急或复杂的事项可缩短或延长办理时限。需延长办理的,村 (社区)管理员需在2个工作日内提前告知提问人,延长时间一般不超过10个工作日。开通满意度评价功能,对不满意件由乡镇 (街道)纪委、监察办跟进督查。

4.全天候监测。研发后台实时监测系统,对各乡镇(街道)、村 (社区)的信息发布量、群众关注度、问题回复及时率等情况进行实时监督,定期发布村级“三务”公开分析报告,配套建立工作通报、督查整改、考核评价等机制,确保平台长效运行。打破信息壁垒,向组织、民政、农业农村等部门开放后台登录权限,推行职能部门常态化监管,在线实现对所有村 (社区) “三务”公开监管。特别是重点围绕低保救助、工程招标、非生产性开支等微腐败易发高发领域,通过定期检查、随机抽查、专项督查等方式,在平台上开展线上常态化监管,及时发现问题,督促整改落实。建立乡镇 (街道)纪委督查制度,通过信息公开平台,随时查看各村(社区) “三务”公开和问题反映情况,全面及时掌握面上整体情况和苗头性、倾向性问题,精准发现村级管理方面的问题和短板,进一步延伸监督触角、拓展问题线索来源。

(三)乡村主体动力全面激发:以基层监督项目化管理破解监督难题

2021年2月,A 县开始探索清廉乡村建设创新工作项目化管理,围绕村级权力运行中的关键环节和突出问题,推出了基层政治生态评价体系建设、村级小微权力清单落实机制、村级议事协商机制建设、村级“三资”监管体系建设、村级工程全程监管模式、“三务”公开升级版打造、“一肩挑”背景下村社干部有效监督、农村基层公权力监督体系构建、村级监察工作联络站作用发挥等15 个创新项目内容,并采用问题销号、难题攻关、点题创新“三题”工作法,通过项目牵引来压实责任、细化任务、统筹资源,依托项目驱动破解难点,推动形成一批管用的经验、可学的典型,取得了较好成效。2022年3月,A 县持续深化推行基层监督创新工作项目化管理,激发了各乡镇 (街道),特别是村(社区)主体的创建动力,推动了清廉项目在A县遍地开花,如高禹村的 “五个所有”村级事务运行规则、黄杜村的 “三清四白”监督机制、报福镇的“民情分诊台”机制、双一村的 “五事共治”村务管理机制等创新探索,有效提升了基层民主监督质效。基层监督项目化创新有效激发了农村监督主体的积极性和主动性,在县内形成了 “一乡一品、一村一韵”的清廉乡村特色品牌,也有效推动基层纪检监察工作更好地融入乡村治理。

四、案例分析:浙江省A 县优化村级小微权力监督的嵌入性要素

在大力推进乡村振兴战略的背景下,优化村级小微权力监督既要注重权力的规范性建设,又要避免秩序规范限制了乡村发展活力。如何实现两者的协调统一? 从浙江省A 县的样本研究分析,笔者认为,其实践的行动表现是基于实现全过程民主监督的远景,通过国家权力嵌入乡村社会,以外生性力量的注入来激发乡村内生性活力,以制度机制的创新来动员群众参与,以数字技术的运用来实现民主监督公开透明,从而挖掘、培育和规范乡村治理的内生秩序推动乡村治理更加有效。具体来说,其嵌入性要素主要体现在理念、制度、组织和技术几个方面:

1.理念嵌入:以联结性纽带凝聚全过程监督共识。传统的村级小微权力监督存在自身局限,导致长期以来村级小微权力的监督主体和责任主体的思想认识不统一、责任意识不清晰和反腐倡廉精神缺位,监督的效能难以彰显。这也是嵌入式监督模式创新的内在动力。因此,在实践中,首先需要进行观念整合,特别是要突出发挥巡察监督纽带作用,强化巡察监督与纪律监督、监察监督、派驻监督的联系协调、业务协作、成果共用,推进 “四项监督”贯通融合,从而提高监督主体和责任主体的认同度和参与度。A 县在具体实践中树立系统集成理念,于2019年出台了 《关于推进 “六个贯通”健全基层公权力监督体系的实施意见》。 “六个贯通”的主要举措是: “强化主体责任和监督责任的有效贯通;强化纪检监察与基层巡察的有效贯通;强化区块监督和条线监督的有效贯通;强化专责监督和群众监督的有效贯通;强化执纪和执法的有效贯通;强化网上监督和网下监督的有效贯通。”这“六个贯通”旨在打通纪检监察监督与基层群众监督双向融合的通道,实现各种监督力量贯通融合、同向发力,从而形成监督网络密、发现问题早、督促整改实、推动治理好的监督闭环。

2.制度嵌入:以系统化的制度体系形塑全方位监督保障。制度是影响人的思想行为的重要变量。系统化、精细化的监督制度体系是嵌入式监督取得实效的重要保障。党的十八大以来,一系列重大会议制定的战略部署、方针政策为派驻监督体制机制创新提供了政治指引和制度保障,这是嵌入式监督得以开展的根本前提。A 县基层实践中把清廉乡村建设作为规范村级小微权力运行和监督的基本制度载体,突出法规党规村规家规 “四规协同”,构建自治、法治、德治 “三治融合”的乡村治理体系,为开展嵌入式监督提供了基本规范和框架。同时,发挥“清廉乡村创建办”协调职能,抓住美丽乡村精品示范村建设、全国文明城市创建等契机,将有关职能部门重点工作、重点建设、创新载体等融入清廉乡村建设中来。加强与有关部门、镇村的对接,组建专家顾问团,形成协同推进机制,确保了各个环节都以不同方式、遵循特定程序全链条行使监督权力。这个过程中,制度的嵌入性得以充分体现:一种是外在化的影响,即通过制度刚性约束人的思想与行为的过程。 《A 县 “清廉乡村”创建量化考评细则》 《关于推行 “小微权力”清单制度的实施意见》等一系列规范性制度的推行和落实进一步规范了村干部履职用权行为,特别是明晰了 “可为”与“不可为”的行为边界,为加强村级 “小微权力”监督提供了制度基础和保障。另一种是内在化的影响,即通过学习教育把外在制度转化为内在自觉的过程。A 县始终把教育监督作为重要的前置环节,编制了《清廉正村八项要求实务操作手册》等一系列丛书作为教育基层党员干部的警示录,通过教育、管理、监督并重,有效推进了党风政风民风家风联动建设。近年来,村级违纪案件明显呈现下降趋势,2021年违纪案件只有4例,下降比达到了69.23%,村干部干事重规矩、办事不求人蔚然成风。

3.组织嵌入:以层级化的组织载体构建全覆盖监督格局。A 县在探索村级小微权力监督工作中构建了党内监督、国家监督和社会监督全方位的监督网,各个监督主体形成了全方位监督的复合体系,发挥了合力效应[7]。