关于不动产调查类工作数据成果共享的分析与思考——以桐庐县房屋图属问题调查为例

□桐庐县规划和自然资源局 胡欢欢 盛星环 应致远

近年来，为了满足各业务部门的房屋定向管理需求，根据上级工作部署，桐庐县规划和自然资源局、桐庐县住房和城乡建设局、桐庐县农业农村局等多部门分别针对农房不动产确权发证、房屋建筑自然灾害综合风险普查、全县房屋图属等开展了多种项目调查。这些调查往往是在房屋图属基础要素调查基础上进行的特定属性的专项调查，方便各业务主管部门归纳整理研究分析，解决和预测各自行业问题。虽然各业务部门的数据有特异性，但在工作中存在一定的关联。本次数据分析本着“一次采集、多重利用”的原则，通过梳理不同项目间的关联性和差异性，分析业务部门间的数据共享方式，为构建多方协同、多源融合、更具价值的调查成果提供初步解决方案。

一、房屋调查相关项目介绍

近年来，桐庐县相继开展了农房不动产确权登记、浙江省农村房屋信息系统建设、房屋建筑自然灾害综合风险普查、农村宅基地资格权调查、桐庐县农村居住空间现状及需求调查、浙江省城镇房屋安全信息系统建设及城市国土空间监测等项目。这些项目虽然由不同部门组织开展，通过对这些调查项目的比对分析，这些项目都跟房屋调查相关联，都是基于房屋的基础测绘来展开，但侧重点又各有不同。有的项目开展是基于另一个项目的基础，如农房不动产确权登记项目主要工作内容是农村房屋（含生产用房）测绘及权属调查，而浙江省农村房屋信息系统建设调查项目及农村宅基地资格权调查项目是基于农房不动产确权登记的项目数据成果和户籍信息而开展调查，如果没有农房不动产确权登记项目的调查开展，浙江省农村房屋信息系统建设及农村宅基地资格权调查就是空谈，而前者的数据质量和完整性直接影响后者的调查进度和质量；有的项目形成的成果是完成其他工作的前提，如农房不动产确权登记项目中调查是为确权服务，农村宅基地资格权调查项目是为深化宅基地“三权分置”改革做准备；有的项目形成的成果是直接录入系统平台，调查数据独立存在可以直接引用，如浙江省农村房屋信息系统调查项目及浙江省城镇房屋安全信息系统调查项目。通过对这些调查数据的分析，我们不难发现这些调查数据既有关联又各具特色，从目前数据的格式、精度、项目实施范围等方面来看既难以分离又无法融合，需要通过查清家底、理清关系，为今后推动数据成果共享应用、减少重复作业筑牢数据共享融合实践基础。

二、各调查类项目间的关联性和差异性分析

本次调查数据分析主要从调查项目的总体要求和采集信息内容两方面来对上述各类房屋图属调查项目的关联和差异进行分析归纳。

（一）调查总体要求分析

1.数据精度对比。除了农房不动产需要直接测量使用解析法测量精度最高（宗地界址点精度要求10厘米以内，房屋界址间距超过50 米的界址间距误差不超过±0.20 米）之外，其余含矢量数据项目均使用图解法或者直接套用原始图形数据。

2.属性颗粒度对比。除了全县农村居住空间现状及需求调查项目是采集房屋院落面，不同于其它类房屋信息调查单体建筑，采集的单元更大。

3.调查方式对比。农房不动产确权登记项目、浙江省农村房屋信息系统建设、房屋建筑自然灾害普查等三个项目都需要外业拍照举证，只是农房项目多了实地测绘工作；其余项目都是内业采集，内业权属核实上图。

（二）采集数据字段信息分析

通过对各项目调查字段的对比分析，发现由于项目的调查侧重点不同，有一些工作进行了重复调查，另一部分虽然权属信息不同，但可在某一个项目中同时调查，可有效减少外业工作，降低成本。由于各项目调查具有临时性，其工作时间要求、部门往往无法确定统一，很难在同一时间同一部门或者不同部门之间实现有效融合和贯通。

1.数据字段的关联性。如农房不动产确权登记项目调查测绘的房屋主体投影面及房屋权属信息（建筑面积、登记户主信息）可广泛利用于后续各类宅基地定位及权属信息补录；灾普调查中城镇房屋建筑调查成果涵盖了城市国土空间监测项目中所需的城镇单体建筑信息，且能够被浙江省城镇房屋安全信息系统直接利用。

2.数据字段的差异性。全县农村居住空间现状及需求调查项目采集的是农村房屋院落面，区别于农房不动产的房屋主体投影面，故以往调查没有院落面积字段；各项目多是在房屋的基础属性上进行扩展补充，如全县农村居住空间现状及需求调查项目相较于房屋灾害普查项目，在采集房屋使用现状的基础上，仍需补充采集房屋闲置原因等信息。

三、房屋调查类工作数据共享建议

各类房屋图属信息调查项目分别由不同的部门组织牵头，立项时没有基于其他部门现有成果进行融合、补充或更新，在未统筹兼顾多方需求的情况下进行调查会产生重复作业。以往受技术条件限制，政府部门虽然积累了大量的数据，但是缺乏对数据的充分利用，往往造成部门数据的单一使用管理，不能纵向横向多方位联动。时代发展和技术进步为数据共享创建了支撑，数据共享的必要性越发明显。实现数据资源统筹采集与共享，既能高效可持续地利用数据资源，又能为地方财政负担减轻压力，大力提高财政资金绩效水平。如何实现各部门数据共享，笔者将从以下三方面提出思路与建议。

（一）建立跨部门调查工作协同体系

1.建立业务调查数据共享组织体系。政府作为政务数据最大的生产者和拥有者，谋划开展调查类项目时要建立共享工作组，按照“先谋事，再立项”的理念，科学合理谋划，数据共享工作组部门成员在项目实施立项前可联合召开共享合用论证会，做好数据分析，确定项目数据共享的可行性。

2.建立调查项目立项业务协同机制。在调查类项目立项前，应建立跨部门业务协同机制，多处调研需求，多与其它部门沟通，在新的调查项目立项前通过对已开展项目的实施方案、技术设计、技术总结研判，融合汇总已有项目成果，避免项目从零开始，在满足项目需求的前提下完善立项内容，合理利用县级资源，提高部门效率，减少不必要的财政支出。

（二）统一数据存储标准与融合应用

目前，浙江省农村房屋信息系统和浙江省城镇房屋安全信息系统支持直接在平台上作业，但成果数据无法下载；农房不动产和灾普数据分别存在不动产系统和全省灾普系统平台，区别在于农房不动产可以按要求导出相应的矢量和属性数据，格式为mdb；而灾普成果数据目前只供于平台查看，无法下载所需数据；农村宅基地资格权为信息台账，数据成果格式为word、excel格式，可以根据户主信息和坐落与其它数据关联；农村居住空间现状调查数据成果格式为shp、excel格式，通过院落BSM 实现图属一致，可以根据坐落、户主信息、矢量位置等字段与其它数据关联；城市空间监测数据成果格式为gdb 格式，可以通过位置与其它数据关联。为今后数据成果能实现共享，建议从两方面着手。一是强化数据融合技术。从各项目的设计方案可以看出在农村地区调查信息相对是比较全面的，且浙江省农村房屋信息系统已建设完成，在可以提取数据的前提下实现实时化更新，建立相关字段关联农村宅基地资格权实现各属性字段融合，建立融合数据库。二是建立目标数据的自动抽取（分离）功能。在上述融合数据库中，根据后续房屋信息调查类项目的侧重点提取相关属性形成满足业务需求的目标成果库，不用再去重新立项。

（三）完善共享规范和安全保障机制

由于各类数据由不同部门组织开展调查获取，并在各自的自建业务应用系统上予以体现，往往存在部门和平台壁垒。部分项目成果数据存储在系统平台上或者本身就在系统平台上采集完成，无法下载和批量导出，增加了数据融合使用的难度；项目成果分属于不同的业务部门，部分数据存在保密要求，成果资料的融通存在一定的壁垒。为充分融合数据，实现共享，建议从两方面着手一是部门之间要形成“大政府”的理念，构建政府数据开放共享机制，摒除理念、体制上的障碍，制定数据共享的统一标准，改变目前权力部门化和信息孤岛的困局。二是从安全和法律两个层面对政府数据共享提供保障，构建保障机制优化保障措施，消除政府数据共享提供方的责任顾虑，将政府数据共享中的“以不共享为例外”的原则落到实处，真正为调查数据的共享提供可供选择的路径。

综上，加强对政府各部门同类数据的整合利用，建立数据共享、上下互动、左右协同的调查工作协同与数据共享机制，打造“资源集约、数据集中、业务集成”调查数据共享体系，是破解“分散采集、重复调查、标准不一”等问题的关键手段，同时也能形成调查数据开放共享的高效运行机制，规范和加强调查事项全过程管理，提高财政资金绩效水平，整体助力提升政府治理体系与治理能力现代化。