均等化视角下深圳基础教育资源可及性评价

杨 家 文,林 伊 婷,黄 玖 菊,2

(1.北京大学深圳研究生院城市规划与设计学院，广东 深圳 518055;2.深圳市规划国土发展研究中心，广东 深圳 518034)

0 引言

公共服务均等化一直是社会关注热点和国家重要议题，其核心在于保障机会均等和一定标准之上的底线均等[1]，旨在推动全体社会成员公平可及地获得服务。党的十九大报告明确指出“公共服务均等化与可及性”的重要性，强调普惠性、基础性、兜底性的民生建设。大国重器，教育先行，政府在保障公办基础教育供给方面承担托底责任，尤其在小学和初中阶段[2]。而如今我国大城市普遍存在教育资源总量不足和配置不均问题，现行的入学政策将教育机会与家庭住房、户籍等信息捆绑，引发社会不平等、空间剥夺等影响城市空间正义的现象[3,4]。大城市复杂的人口结构和贫富差距进一步凸显出差异化的教育诉求，高收入群体追求优质教育和学区房，低收入群体的基本诉求则为获得免费的公办教育机会。在此背景下分析教育资源在空间和社会群体间的配置差异，有助于决策者准确把握供需现状，为促进教育均等化和精准施策提供参考。

现有教育相关研究主要涉及平等、正义、公正、公平、均衡等原则，其内涵各有侧重，平等强调受教育权利，正义强调分配层面和人权[5]，公正关注法理或社会价值[6]，公平关乎合理性、涉及不同利益关系和价值判断[7]。当前我国的教育政策主要指向均衡发展和均等化，包括区域、校际、群体间的均衡以及机会、过程、结果均等[8]。其中，机会均等作为教育起点公平的基础，是目前唯一可能实现的均等[9]，它并非简单的平等或绝对的平均，而是在承认差异的基础上，提倡通过制度补偿将公共服务福利向弱势地区和群体倾斜，以达到空间资源配置中的社会公平和公正[10]。现有关于教育均等化的测度研究多从财政、管理等学科出发，基于人均绝对指标或基尼系数、泰尔指数等相对指标展开分析[11,12]，采用的统计数据虽能从宏观尺度上揭示供给侧的总体情况，却掩盖了内部差异和空间分布情况，忽视了中微观尺度的需求侧和供需匹配环节[13]，通过可及性的测度框架则有助于解决这一问题。可及性(access)英文词源义指接近的机会、进入的途径、使用权等，有学者将可及性界定为供给与需求间的适配程度[14]。国内的公共服务可及性文献集中在卫生服务领域[15]，其他领域的可及性测度理论方法尚滞后于当前国家政策的实践需要。而空间可达性(accessibility)作为可及性的一个方面，常采用供需比例法、机会累积模型、引力模型等反映供需匹配特征[16,17]，学者们通过综合供需规模、竞争关系、空间距离衰减等因素不断改进评价指标，各类公共服务设施的可达性研究范式已较成熟[18,19]。针对教育这一复杂领域交通可达性的探讨较多[20,21,22]，多聚焦于区域、城乡间的空间差异[23,24]，较少兼顾社会空间层面[25,26]、群体差异、教育的可负担性等其他维度[27,28]。受限于家庭社会经济属性、住址、上学路径等数据[29]，少数研究关注贫困家庭、流动儿童等特定群体[30]，但整体上缺乏普适性更强、覆盖面更广的社会群体分类及其教育机会差异分析。目前国内的教育空间可达性研究未充分结合中国语境下的入学政策(如影响可获得性的学区制)，导致分析结果与现实脱节，综合过多因素的改进方法却可能导致计算的实际意义不清晰，影响结果的可参考性。

根据当前社会热议和教育民生痛点，公众需求及普遍关心的话题在于公办学位的“有无”和教育质量的“优劣”，距离的“远近”只是考量因素之一[31]。因此，关于教育的可及性分析不仅要考虑物理空间和到达的难易，还要关注入学政策限制、服务获取门槛、社会经济成本及家庭负担能力等[32]。鉴于此，本文提出基础教育资源可及性的分析新思路，将公共服务可及性测度框架引入基础教育研究领域，从需求端最关注的3个问题出发——是否有学上、上什么样的学校、就学是否便利，对应公共服务设施布局均等化强调的数量、质量、可达性3个目标[33]；将研究尺度精细化到住房小区，并以住房类别划分社会群体，有助于加深理解住房对于教育机会获得的制约作用，同时以学区空间为单元展开测度，可弥补现有教育空间研究方法对制度背景关注的不足，回应了当前政策中均等化与可及性的重要议题，具有一定现实指导和理论意义。

1 数据与研究方法

1.1 研究区概况

深圳市域面积1 997.47 km2，以“二线关”为界划分为原关内(盐田、罗湖、福田、南山4个行政区)和原关外(大鹏、坪山、龙岗、龙华、光明、宝安6个行政区)。深圳是我国基础教育资源供需矛盾突出的典型城市，长期以来人口持续净流入、非户籍比例高，入学政策对随迁子女较开放，学位需求不断增长；此外，深圳市人口结构年轻、育龄人数多，近年来常住人口出生率达15‰，0～14岁人口由2010年的101.88万人(占全市9.84%)升至2020年的265.33万人(占全市15.11%)。学位供给不足和资源配置不均已成为困扰城市高质量发展的重要问题。

1.2 数据来源

(1)基于手机多应用SDK定位的居住人口大数据。传统以行政区、社区居委会为单元的常住人口统计数据获取繁琐，且存在一定误判、时效性不足，本文利用细粒度的手机大数据能及时、准确地获取实际居住人口，具体以152 m×152 m的精细格网为单元，根据用户3个月内的汇报场景和夜间地点提取，得到2019年末深圳居住人口共2 016.74万人(接近深圳的实际管理人口)。

(2)住房分类数据。参照住房阶层理论[34,35]，住房水平一定程度上可表征居民的收入水平和社会经济地位。由深圳主要的住房类别及居住人群可知，商品房价格较高、居民主要为中高收入群体，城中村价格较低、居民主要为低收入群体和流动人口，安居房和公租房主要面向深圳户籍的无房者，人才房主要面向市区重点企事业单位人员。基于此，本文以商品房和人才房居民代表中高收入群体，以安居房和公租房居民代表中低收入群体，以城中村居民代表低收入群体。由于入学政策规定学位资格与住房挂钩，暂忽略居住用地以外的潜在入学需求。根据2020年深圳保障房名录、2018年建筑普查(居住性质建筑)和土地利用数据(城镇住宅用地和农村宅基地)，参考房地产信息网、住宅POI等多源数据，整合得到各类住房小区面数据。通过居住人口格网与住房小区面数据空间相交和面积加权平均，提取位于住房小区的居住人口共1 123.51万人(视作对常住人口的抽样)，分为商品房(423.53万人，占37.70%)、城中村(643.45万人，占57.27%)、人才房(0.70万人，占0.06%)、安居房(8.27万人，占0.74%)、公租房(17.67万人，占1.57%)和其他。该结果与《深圳住房保障发展规划2016-2020》中房屋统计比例接近，与其他网络数据接近，表明结果整体可靠。

(3)适龄人口数据。根据深圳义务教育阶段基本实现适龄人口100%的入学率，研究假定在校生总数(包括公办与民办)与适龄人口总数相等。基于2019年全市在校生人数(小学106.90万人、初中33.99万人)与全市住房人口(1 123.51万人)的比值，得到适龄人口比(小学0.10，初中0.03)。根据住房的空间分布，将全市的小学和初中适龄人数分摊到各住房小区，并以此作为就学需求参与可及性计算，后续基于适龄人数的加权平均法汇总各类住房和各行政区的可及性。

(4)学校属性与学区边界数据。以2019年末为时间节点，通过爬取相关网站(http://edu.chachaba.com/)获得学区边界数据，同时参照区教育局(仅部分区公开)的学区地图在线查询系统、学区地图等，结合居住用地、社区、路网等空间数据进行边界校正。学校属性包括名称、地址、性质、办学规模、升学率、社会声望等，通过政府数据开放网站、各校官方网站、学区房网站、家长论坛等收集整理。现有研究多采用升学率、学生考试成绩等指标表征教育质量[36]，其中升学率可反映学校当前的办学质量，社会声望排名可反映公众对学校质量的评价[37]。本文对公办初中采用2019年中考升学深圳“四大名校”高中(1)深圳市“四大名校”高中：深圳中学、深圳实验学校、深圳外国语学校、深圳高级中学。的录取率排名，对公办小学采用社会声望排名。

1.3 可及性概念界定和测量

可及性指服务使用者能否便捷、及时地获得能负担得起且愿意接受的服务[38]，其内涵既关注供给端服务的均等化水平，又强调需求端的获得感和满意度，评价维度由可获得性(availability)、可负担性(affordability)、空间可达性(accessibility)、可适应性(accommodation)、可接受性(acceptability)等方面构成[39]。本文从教育机会均等视角，将可获得性、可负担性、空间可达性3个客观方面纳入考量。结合需求端最关注的3个问题：入学机会的有无、教育质量的优劣、空间距离的远近，对应入学机会可获得性(学位数量)、优质教育可获得性(学校质量)、空间可达性(就学距离)。对于可负担性的考虑蕴含于入学机会的可获得性中(由于义务教育阶段的公办教育免费、民办教育收费，因此能否获得公办学位影响着家庭的教育成本和可负担性)。

在可达性分析方面，相关研究常用两步移动搜寻法、哈夫模型等，借助阈值搜索半径模拟服务范围，在过去公办择校现象广泛的时期、学区边界模糊的地区适用[40]。但在目前我国城市严格实施学区制的背景下，采用学区单元作为服务范围更贴近实际。根据深圳公办小学和初中实施的“学区制+积分入学”政策，本文通过空间边界体现学区制，通过住房分类体现积分入学；根据公众差异化的教育诉求，不同社会经济能力家庭的教育期望不同，低收入群体或外来人口主要关心能否获得免费的公办教育机会，即“是否有学上”，而中产和高收入群体则关心能否入读名校，即“能否上好学”，而关于“上学是否方便”在我国高密度的大城市并非首要问题。为更清晰地表现不同层面的问题，有必要将教育资源的供需匹配情况解剖为可及性的不同维度(表1)。1)入学机会可获得性，表示获得服务的可能性，同一学区内能否获得入学机会并不受距离影响，不因学区内的空间差异而有区别，适合采用基于学区单元的供需比例法；2)优质教育可获得性，同一学区内获得的教育质量服务水平相同，但受制于能否获得入学机会；3)空间可达性，表示地理距离和就学便利性，根据小学和初中以步行就学为主，本文基于学区边界范围限制，调用高德地图API测算各住房到学区内学校的步行时间。

表1 基于学区单元的基础教育资源可及性分析方法及测算指标Table 1 Analysis methods and measurement indexes of access to basic education resources based on school district

2 结果分析

2.1 空间可及性

由表2可知，可及性的3个维度在各行政区间尤其在原关内外差距明显，具有“中心—边缘”的分异特征，这与历史背景、区政府财政能力、城市发展战略等密切相关。发展较早的原关内地区的可及性总体较好，其中盐田的学位充裕、空间可达性良好，但教育质量一般，罗湖、福田、南山的教育质量较优、空间可达性良好、学位供需较平衡，公共服务建设配套成熟。相比之下，原关外的可及性总体较差，表现为学位紧张、优质教育少、空间可达性差，其中宝安、龙华的学位矛盾最突出，龙岗和光明次之。这些地区作为城市新区，近年来社会经济快速发展、人口持续流入，但长期以来公共服务配套滞后，难以适应当前快速变化的就学需求。

表2 各行政区的基础教育资源可及性Table 2 Access to basic education resources in each district

(1)入学机会可获得性。如图1所示，深圳公办小学和初中学位均十分短缺，供需平衡地区仅占少数。原关内4个行政区的入学机会可获得性较高(值接近1)，供需发展总体协调，但也存在局部失衡地区；原关外6个行政区的入学机会可获得性较低，尤其是小学，除坪山稍好外，其余各区的学位严重供不应求，特别是人口基数较大的宝安、龙华、龙岗，除靠近片区中心的成熟地段外，其余边缘地区均呈现出不同程度的学位缺口。原关外区域受政策、财政等影响，学校历史债务多、规划建设滞后，近年来人口的快速增加激化了供需矛盾，学位紧张地区多位于居住人口密集地，以城中村、旧村、农民房为主；另一类学位缺口主要源于居住人口的流入增长，如新开发建设的居住区、用地功能调整较大的工业居住混合地区存在学位配套滞后现象。

图1 基于学区单元的入学机会可获得性空间分布Fig.1 Spatial distribution of enrollment opportunities based on school district

(2)优质教育可获得性。如图2所示，深圳优质公办小学和初中布局具有明显的“中心—边缘”分异特征，老城区的学校优于新城区、地区中心的学校优于边缘地区，这主要源于历史上实施的重点学校制度和财政投入的区域差异。目前名校高度集聚在原关内，尤其是福田、罗湖、南山的优质教育可获得性较高(值接近2)，而原关外地区大部分学校的教育质量一般(值接近1)，仅片区中心、区政府所在地周边、靠近原关内地段的教育质量较好。在学区制下，学区边界两侧的教育质量差距可能较大。由于优质教育资源的稀缺性和有限性，学区划分调整、学生分流调剂等状况常引发教育不公争议，社会对优质教育资源的争夺激烈。

图2 基于学区单元的优质教育可获得性空间分布Fig.2 Spatial distribution of availability of high-quality education based on school district

(3)空间可达性。如图3所示，在学区范围内，从住房步行到公办小学的全市平均时间为21 min，公办初中为29 min，超出基础教育设施规划中10 min和15 min步行生活圈的配置标准，显示出就近入学不达标问题。就学时间达标的地区集中在原关内，就学时间过长的地区主要为原关外的边缘地带，由于学校布局较分散导致学区服务范围过大[41]、空间可达性差，这与适龄人口密度、用地功能、居住区分布等有关，反映出原关外公办学校供给不足。

图3 基于学区范围内的住房小区步行至公办学校的空间可达性分布Fig.3 Spatial distribution of walking time from residential communities to public schools within the school district

2.2 社会群体可及性

从各社会群体的教育资源可及性测算结果(表3)看，商品房和人才房居民代表的中高收入群体更易获得优质、便捷可达的教育机会，其次是公租房和安居房居民代表的中等收入群体，但对优质教育的可获得性较低，城中村居民代表的低收入群体在基本的入学机会获得上仍较困难。

表3 各类住房的基础教育资源可及性Table 3 Access to basic education resources for different types of housing

(1)入学机会可获得性。教育资源供给在不同住房间存在差异化配置，城中村周边的学位供需最紧张，集中在宝安、龙华、龙岗、光明等地，城中村的入学机会可获得性明显低于其他住房类型，缘于过去的教育设施规划配套标准偏低；其次，人才房所在学区的学位较紧张，公租房和安居房稍好。相关资料显示，部分市级和跨区的保障房项目由于学位建设职责不明，并未配建或足额配建学校，加之积分入学政策中保障房的积分较低，致使其入学机会可获得性一般，常被分流到其他学区公办或民办学校。总体上，各类住房对小学和初中的入学机会可获得性由高到低为“商品房>安居房或公租房>人才房>城中村”，与积分入学政策对住房类型的优先次序相似。可见深圳基础教育在政策制度和实际空间供给上均表现出对特定群体的倾斜或排斥，对弱势群体的政策门槛和空间制约共同影响教育机会均等。

(2)优质教育可获得性。由高到低可概括为“商品房>人才房>城中村>公租房或安居房”，商品房居民对优质教育的可获得性远远领先(值近16)，其次为人才房，公租房和安居房由于地段偏僻、多位于原关外，所在学区的优质学校较少，城中村由于空间分布较广，大部分位于边缘地区且主要为普通学校，少部分位于原关内或中心地段的城中村周边优质学校，然而受制于入学机会可获得性、积分入学政策等，其优质教育可获得性较低。

(3)空间可达性。由高到低可概括为“人才房>商品房>公租房或安居房>城中村”，人才房和商品房由于区位较好，周边公办学校集中、学区服务范围小，对小学和初中的可达性均较好(15～24 min)，而安居房对小学、城中村对初中的空间可达性最差(超过30 min)，尤其在原关外由于公办学校不足、学区范围过大，导致其就学便利性差。

结合空间和住房看，中心地区的商品房周边教育资源明显较好，边缘地区的城中村周边教育资源短缺现象突出。以图4两个典型地区为例综合体现城市区位、住房类型、学区覆盖范围、校际差距等。图4a位于南山区华侨城，作为深圳典型的高端住宅区，以商品房、别墅为主的小区聚居着高收入群体。区域内的香山里小学是近年来以高标准定位开办的新学校，学区服务面积仅0.25 km2，且周边居住密度小，故入学机会和优质教育可获得性高。与之形成鲜明对比的是位于城市西北部边缘的宝安区沙井街道(图4b)，作为深圳典型的城中村、大规模旧居住区的聚集地，周边居住人口密集、学位竞争激烈。以沙井中学和荣根学校初中为例，两校均集中在街道中心区，共享学区范围约39.51 km2，由于南部和西部缺乏公办学校，片区学位紧张是两校间共享学区的原因之一。荣根学校虽教育质量一般，但庞大的就学需求推高了学校的积分录取分数线，导致“一位难求”，尤其是城中村的入学机会可获得性低。

图4 典型学区案例Fig.4 Typical cases of school districts

长期以来，深圳城中村的公共服务配套欠缺，与城中村的发展历史、区位、居住模式等有关。尽管从现状看，城中村聚居的年轻人较多、适龄儿童比例较低，但这并不等同于潜在需求，实际上是学位供需现状、现有规划、入学政策等共同产生的结果。在城中村居住的大量工作人口由于住房、生活、教育成本高昂等原因，难以解决随迁子女就学问题，或选择让子女返乡就学，或搬迁到其他易解决就学的小区，从而产生城中村居民就学需求少的假象。然而在供给过程中潜在默认“城中村不需要那么多学位”，过去的规划编制对城中村的就学需求系数和人均学位配置标准偏低，存在政府责任缺位的问题。根据教育机会的底线均等原则，原关外以城中村周边为代表的学位缺口地区亟需关注。

3 结论与讨论

本文以深圳市公办小学和初中为例，通过学校、土地利用、建筑普查、居住人口等空间大数据，对入学机会的可获得性(学位数量)、优质教育的可获得性(学校质量)、空间可达性(就学距离)进行分析，结论如下：1)深圳基础教育资源在入学机会和优质教育可获得性、空间可达性方面均存在空间和社会不均等现象，学位短缺是现阶段深圳基础教育的核心矛盾；3个可及性指标均呈现沿城市“中心—边缘”递减规律，名校高度集中在城市中心，主要面向中高收入群体，而中低收入群体在基本的入学机会获得方面仍较困难，弱势群体的教育资源可及性存在空间边缘化现象[42]。2)各类住房的教育资源可及性由高到低为“商品房>保障房>城中村”，与积分入学政策对住房类型的优先倾斜次序相似。与已有研究结论相似，城中村和保障房周边的教育设施欠配现象在我国城市普遍存在[43]。国外相关研究同样显示，公共服务资源的空间分布不均会扩大不同人群获得机会的成本差异[44]，教育机会的供给不足可能造成对弱势群体的空间剥夺，影响城市空间正义并加剧社会不公[45]。3)在深圳目前实施的学区制和积分入学政策下，入学机会和优质教育的可获得性受住房状况约束。在实际的空间供给上，可及性分布在空间和住房群体间差距较大，政策限制和空间制约的共同作用导致对特定群体的倾斜或排斥。一方面从供给端看，城市通过入学政策设置教育准入标准，根据家庭的户籍、住房等划分就学人群，选择性地吸纳外来人口以调节学位供需，从城市和人口管理角度看具有一定合理性，但同时也损害了城市空间公正。大城市的高额房价本身限定了不同群体的住房空间选择，而教育与住房的捆绑导致家庭社会经济情况直接影响子女的教育机会，住房可支付性一定程度上约束着教育资源可及性。另一方面从需求端看，不同群体对教育的获得感和对教育均等化的期望也不尽相同。低收入群体期望入学机会均等，社会中产及以上群体期望教育质量均等，然而城市公共资源有限、优质教育资源更是稀缺产品，“均等化”的内涵本身包含着差异原则，要达到多大程度的相对均等、实现什么样的供需匹配，还涉及不同主体的利益和价值判断[46]。

过去深圳注重经济增长，一定时期内忽视了公办基础教育供给，导致学校历史债务多，未来需要更好地平衡教育均等和经济增长间的关系。本文着眼于教育机会均等层面，呼吁从基本的入学保障和弱势群体的利益角度出发，通过加大供给总量、缩小可及性差距以实现高水平的均等化。具体政策启示如下：1)针对城中村学位配套不足问题，建议在规划编制中制定更合理的需求系数、调整学位配置标准，将常住外来人口子女的入学需求逐步纳入考虑，推动教育资源按实际人口规模配置，加强对教育薄弱地区、弱势群体的政策扶持。2)针对保障房的教育设施配建不到位问题，需明确学位建设及入学保障职责，加强保障房规划建设与学位建设间的挂钩及同步配套。3)针对由居住人口增长导致的学位缺口，建议加强对新增居住功能地区的管控。综合大数据技术，对居住用地、人口结构、学位利用率等信息进行整合和动态更新，建立学位预警熔断机制，避免配套设施未建、周边人口先入住的情况。4)由于大城市人口流动频繁和政府各部门间的信息统筹协调不足[47]，适龄儿童分布及就学需求量的准确数据难以掌握。建议相关部门间协作完善人口信息的集成和共享机制，健全对城市实际管理人口及年龄结构的动态监测，搭建基于学区系统的空间技术管理平台，以辅助精细化的教育设施规划布局，提升学位配套的前瞻预见性和及时响应性。

本文仍存在一定不足：1)受限于数据可得性，未考虑不同区域的学位需求差异、家庭的户籍和住房租购等状况，未来可结合社会经济属性、住房产权等展开；2)本文为静态评价，长时序的动态分析有助于分析基础教育资源的供需演变历程和动态协调机制，后续研究可通过多源大数据，结合人口流动状况进行需求预测和趋势分析；3)可基于过程、结果均等视角，关注可及性内涵中的获得感和满意度，结合需求端的诉求差异和主观感受进行综合评价。