精准扶贫方略形成的实践基础

潘 沁

完成脱贫攻坚、全面建成小康社会的历史任务,是新时代经历的对党和人民事业具有重大现实意义和深远历史意义的三件大事之一。在党的二十大报告中,习近平总书记指出:“我们坚持精准扶贫、尽锐出战,打赢了人类历史上规模最大的脱贫攻坚战”,干成这件大事,精准扶贫方略发挥了关键性作用,这一重要方略的形成,又深深根植于长时期的地方施政实践。在农村切身识贫的基础上,习近平对扶贫脱贫问题从感性认知、战略认知上升到理性认知,在闽东探索扶贫手段的实践中提出了摆脱贫困的命题,在浙江创新扶贫机制的实践中提出了消除贫困的命题,再到新时代大扶贫格局的实践展开和深化中,精准扶贫成熟定型为中国特色反贫困理论的重要命题,成为中国特色减贫道路的基本方略。

一、知青岁月:切身识贫,脱贫致富在情感和实践层面的双重起点

美国库恩基金会主席劳伦斯·库恩博士说: “很多外国人都感到惊讶,中国国家领导人习近平把扶贫当作了国家最重要的工作来抓。”(1)《中国减贫学》,新华社国家高端智库报告,2021年,第35页。理解习近平总书记的扶贫情结,必须追溯到黄土高原上的农村生活,在这里真识贫、识真贫,为后来扶真贫、真扶贫,播下了经验和情感的种子。他后来回忆说:“那时候,我和乡亲们都住在土窑里、睡在土炕上,乡亲们生活十分贫困,经常是几个月吃不到一块肉。我了解乡亲们最需要什么!”(2)《习近平谈治国理政》第2卷,北京:外文出版社,2017年,第29页。习近平担任梁家河村党支部书记不久,周恩来总理陪同越南党政代表团参访延安,面对缺粮缺钱饿肚子的贫困状况,向地委提出“延安三年变面貌,五年粮食翻一番”的要求。为改变靠天吃饭的状况,梁家河大队党支部书记习近平带领全体村民打淤地坝、挖大口井、修梯田,晚上打着马灯夜战,光脚站在冰上干活,把旱田改造成水浇地。习近平还根据延安地区耕地气候条件引进新的蔬菜品种,带领大家通过科学种田增产60%。同时,集资购置脱粒机、拖拉机、面粉机,让小山村实现了半机械化,建成陕北地区第一口沼气池,实现了全村沼气化。担任支部书记前,习近平作为壮劳力,出工一天拿10个工分,只值八九分钱;到1974年梁家河一个工日分红七毛二,人均粮食产量达到689斤,“粮食翻一番”的目标提前四年兑现。

习近平后来回忆说:“那时,中国农村的贫困状况给我留下了刻骨铭心的记忆。”(3)《习近平扶贫论述摘编》,北京:中共中央党校出版社,2018年,第8页。在他的首部个人专著《摆脱贫困》中,习近平写“滴水穿石的启示”,就源自插队时耳闻目睹、叹为观止的自然景观,感悟梁家河村民与贫穷做斗争的坚忍不拔,生活得到改善的“乡亲们那种喜悦的笑容至今宛然在目”(4)习近平:《摆脱贫困》,福州:福建人民出版社,1992年,第139页。。长达七年的农民经历激发了习近平带领群众脱贫致富的志愿,树立起扶贫攻坚的信念,而且一直是带着浓厚的感情做这项工作。

二、第二故乡:利城富乡,高产穷县迈向高产富县

1981年秋天,胡耀邦同志视察河北时指出:单算粮食生产不行,要搞多种经营,算全面账,让农民尽快富起来。这个指导意见对正定切中要害。20世纪70年代,正定是我国北方第一个粮食亩产过800斤的高产县,但由此被“逼上粮山”,十年来不顾成本地追求粮食高产,踩棉花、挤油料、压瓜果、砍副业,30万亩粮田,总产2.4亿斤,完成征购任务7600万斤,剩下1亿6400万斤分配,每人不到400斤,温饱问题还没解决,习近平直截了当地说:“依我看,咱们正定县实际是个‘高产穷县’。”(5)《习近平在正定》,北京:中共中央党校出版社,2019年,第6页。习近平对比江南的无锡县和华北的正定县,当时面积、人口相差无几,但正定的工农业总产值仅有无锡的十分之一多。1982年国家开始有规划地扶贫,担任县委书记后,习近平吹响了“振兴正定”的口号,心中蕴蓄了明确的工作目标:一抓农民的“致富”,解决农村的贫困落后;二抓农民的“智力”,再不能让黎民百姓把“穷”和“白”传给子孙后代了。(6)习近平:《知之深 爱之切》,石家庄:河北人民出版社,2015年版,第245页。习近平走遍了全县200多个村子,带领全县调整“唯粮是农”的单一经济结构,通过产业政策振兴“高产穷县”,从1982年到1984年,全县工农业总产值翻了一番,农民人均收入翻了一番半。这个典型的高产穷县保持了“高产”,摘掉了“穷县”的帽子,习近平的做法得到胡耀邦总书记和中组部的关注,认为他有“战略眼光”,是“栋梁之材”。(7)《习近平在正定》,第115页。正定从高产穷县到高产富县的蜕变,成为改革开放初期我国农村贫困状况得到快速缓解的一个缩影。

第一,农林牧副渔全面发展,农工商综合经营,发展“半城郊型”经济。什么是正定高产而贫穷的症结?习近平指出,必须先弄清经济结构、布局和重点。要摆脱高产穷县的窘困,就必须准确把握正定发展商品生产的优势,调整产业政策和经济结构。习近平分析说,正定人多地少这一点,用单一粮食经营的观点看待它,它就是个劣势,而用农工商综合经营的观点看待它,它又是个优势。人多,可以向生产的广度和深度进军,具有发展商品生产的优势。习近平认为,在社会主义大农业条件下,全县20万劳力,有5至10万从事农业种植业足矣,其余可搞多种经营,搞工业、商业,把工副业和农业三七开的比例颠倒过来,让工副业、旅游业发展到70%的比重。加上毗邻城市、交通发达的优势,“人家靠山吃山,靠水吃水,我们要靠城市吃城市。”由此,习近平提出:“不丢城,不误乡,利城富乡。”(8)习近平:《知之深 爱之切》,第43页、第123页。发展商品生产对接城市需求,投其所好,供其所需,取其所长,补其所短,应其所变,搞配套、补缺口、钻空挡、抓冷门。在稳定粮食的基础上,大量种植适应城市需要的经济作物,发展禽畜养殖业,为城市提供副食品;大力发展农村工业,既为城市大工业提供来料加工,为城市生活提供加工服务,又对农产品进行深加工,实现多次增值;还要打进城市,发展建筑、劳务、运输、饮食等服务业。习近平要求干部群众树立“不抓农业不稳,不抓工业不富,不抓商业不活”的指导思想,把县域的农业经济结构逐步调整成“半城郊型”农业经济结构。习近平深刻地看到,从发展趋势看,乡村工业和商业将在农村经济孕育中迅速发展起来,使农资供应—农业生产—农产品加工、储藏、运输、销售联成一体,形成中国式的农工商一体化。习近平对这个产业发展趋势的思考是深远的,一直到厦门工作期间,他还提出这种发展趋势,要以农业集约化为前提,农业集约化“是农民脱贫增收的必由之路”,没有集约化就摆脱不了土地的桎梏,就不能发展工副业,就建不成半城郊化。(9)《习近平在厦门》,北京:中共中央党校出版社,2020年,第197页。

第二,培养“致富群”,发挥致富样板作用。从单一种植业的小农业,到农林牧副渔全面发展的立体化大农业,这是认识上的一个飞跃,也是一个突破性的战略转变。为了引导农民尽快完成这个转变,通过商品生产勤劳致富,习近平鼓励一些乡镇发展半城郊型经济,利城富乡率先致富,每个乡还要有一批率先致富村,每个村要有一批率先致富户,用本乡本土的致富样板教会各家各户搞多种经营,带动千家万户走向小康之家。为了充分发挥“致富群”的辐射带动作用,他明确要求每个大队至少上一个工副业项目,彻底消灭没有工副业的“白点”大队,特别是通过社队企业对农副产品深加工,“彻底改变出卖原料的做法,通过多层次的深加工增值,使农民富裕起来。”(10)习近平:《知之深 爱之切》,第114页。他要求县办工业和社队企业通过联营方式,每个县直企业带起一个农村企业,实现同步起飞。习近平从战略上总结正定从高产穷县成为高产富县的经验:要分析这个名称变化背后的原因,搞清楚正定当初为什么“穷”,把这个“根”找到。(11)《习近平在正定》,第198页。在农户家庭经营的基础上,依托双层经营统分结合的广阔空间,找准穷根,针对穷根,“一切有利于促进人民勤劳致富的措施、经验、办法,都要敢于探索、敢于实验,成功的必须积极推广。”(12)习近平:《知之深 爱之切》,第151页。在振兴高产穷县实践中形成的这种开拓性认识,为在更广泛的范围内探索扶贫手段,创新扶贫机制,打开了宽广眼界,积蓄了政治勇气。

三、闽东之光:弱鸟先飞,带领连片特困地区摆脱贫困

即使在沿海经济特区厦门,习近平依然毫不忘记贫困群众,他强调扶贫工作要因地制宜,靠山吃山,靠海吃海,靠岛吃岛。(13)《习近平在厦门》,第192页。从1986年起,国家把扶贫重点瞄准贫困县,1988年夏习近平到宁德任职,9个县区中有6个贫困县,51个乡镇被划为贫困乡镇,贫困人口有70多万,中国扶贫第一村赤溪村就在这里。经过一个月全面调研,习近平得出结论:帮助群众摆脱贫困是第一要务。宁德既是革命老区,又是少数民族聚集地,具有“老、少、边、岛、穷”的鲜明特征,习近平带领干部群众积极探索“比较明确的扶贫手段”,(14)习近平:《摆脱贫困》,第8页、第21页、第23页。在脱贫致富实践中涌现出丰富的扶贫典型和脱贫样本,是精准扶贫重要命题形成的重要策源地和实训场。1990年元月习近平写下《闽东之光》,扶贫致富的战略眼光带有愈益深刻的理性认知,文中说:在讲“贫穷”的同时,不要忘记讲闽东的光彩。闽东人民抓紧机遇,脱贫致富,就是一个闪光点。(15)习近平:《摆脱贫困》,第8页、第21页、第23页。闽东扶贫实践折射出来的光辉,辐射和影响到了全国。

习近平认为:“闽东地区经济的落后是多种原因造成的,其中重要的原因就是贫困地区的产业结构不尽合理。”因此,扶贫手段首先是产业扶持,使广大农民通过发展现代大农业脱贫致富,进行基本的积累,逐步发展适合当地条件的生产体系。习近平指出,闽东穷在“农”上,也只能富在“农”上,“大农业是闽东坚定不渝的方向,是农民脱贫致富的根本所在。”通过产业政策和扶贫资金流向,稳住粮食,山海田一起抓,农林牧副渔全面发展,推动农业内部结构从单一向多元发展,发展社会主义商品经济。习近平引导各县根据本地资源和生产力状况制定相应的主导产业,实行投资政策倾斜,使之超前发展,并通过主导产业上下游联系带动相关产业发展,形成县域特色产业群体,也就是依托“一县一品”,准确地释放结构生产力。大农业的思路是离不开以工补农和以工促农的,习近平引导以种、养、加工起步大力发展乡镇企业,进行农副产品深度加工,延伸农村产业链和价值链。他把集体经济视为农民共同致富的根基,“在扶贫中,要注意增强乡村两级集体经济实力,否则,整个扶贫工作将缺少基本的保障和失去强大的动力。”集体经济健康发展了,可以发挥调节作用,防止两极分化,特别是当部分农民靠诚实劳动无力脱贫时,可以凭借集体经济实力对其实行物质上的帮扶,增强脱贫后劲。“小平同志多次指出,要把农村一半以上的劳动力转移出来搞二、三产业,才能使农村走向小康。”这句话,习近平牢记在心,他分析说,农村劳动力的富余,是相对现有耕地而言的,如果针对大农业而言,并不是绝对富余。因此,他重视贫困地区富余劳动力的就业扶持和创业扶持。他要求:“劳动密集型企业,应以集体办为主,以吸收大量的富余劳动力,调整好农村产业结构,使更多农民走上致富道路。”(16)习近平:《摆脱贫困》,第127页、第78页、第191页、第170-171页、第7页。在习近平的鼓励和指导下,石后乡引进香港的针织厂,飞鸾等乡镇利用华侨优势“三来一补”,建成玩具制作聚集区,带动农民的就业和增收。习近平指示劳动部门主动与省内外一些用工单位联系,搜集各种就业信息,及时向想外出的农民发布。还要求进行就业前的针对性培训,把富余劳动力培训成为具有一定技术知识的合格劳动者。习近平认为,当时创办的经济实体,集体与个体联营型,集体与个体股份型,个体股份型、联营型等,都属于集体经济的初级组织形式,他鼓励乡、村、联户、个体“四个轮子一起转”,支持集资、入股、联营等多种方式,创办村办企业与家庭工业。他鼓励农民到海南岛种植食用菌,兴办综合性农场,5000多闽东人在此就业创业。同时,组织富余劳动力进入流通领域,要求国营商业、供销社与农村“上挂下联”,扶持贫困乡村以合作组织或股份组织的形式,创办农工商公司或多种经营服务合作社。

1989年12月,习近平提出“要提倡科技扶贫”“以科技扶贫加速脱贫的进程”“科学技术是脱贫致富的关键。”(17)习近平:《摆脱贫困》,第120页、第149页、第155页。他要求有关部门要为农民脱贫致富提供科技服务,科技工作面向农村,科技人员投入商品生产的主战场。习近平非常重视和支持农民兴办实用技术研究机构,种植食用菌为县域特色产业脱贫的古田县,食用菌民间研究机构就有30多家,全世界的白木耳基本都是这里生产的,国内外许多地方慕名而来学习技术。习近平关心农民技术能手的成长,支持他们把实用技术无偿提供给广大农户,鼓励他们让山区农民摆脱贫困,带动农民脱贫致富。在习近平的支持引导下,宁德突破了大黄鱼人工养殖技术,探索出了一套工厂化栽培食用菌的生产技术,形成了一个个专业村。习近平把教育兴农视为科技兴农的基础,重视通过教育扶持,引领贫困地区超越马太效应,防止越穷的地方越难办教育,但越穷的地方越需要办教育,越不办教育就越穷。他要求以在乡知识青年为主要对象进行职业技术教育,挤出资金轮训农村的实用技术队伍,通过农业院校培养中专文凭的农民技术员,为农村培养“留得住、用得上”的农技骨干,同时还要把扫盲教育同学习实用技术、帮助农民脱贫致富密切结合起来。习近平认为,由于家庭经营是农村的主要生产方式,农民迫切需要各种能够尽快脱贫致富的实用技术,而不是常规的专业理论,所以贫困地区教育的目标是培养更多的能脱贫致富的知识型劳动者,特别是职业技术教育要同农民脱贫致富的需要紧密结合起来,交给学生实际本领,使他们有可能成为生产能手。

闽东山林资源优越,但由于当时温饱问题尚未彻底解决,人们的生态意识还不强,山上多是幼林、小林、稀林。习近平深刻地指出:“森林是水库、钱库、粮库”,“发展林业是闽东脱贫致富的主要途径。”他从生态扶持角度提出:“什么时候闽东的山都绿了,什么时候闽东就富裕了。”他推广群众搞“绿色工程”的经验,依托荒山、荒地、荒滩,发展开发性立体种植业,实行集约经营,专业合作。他引导农民把经济效益、社会效益和生态效益统一起来,针对食用菌快速发展面临的“林菇矛盾”,他倡导林菌挂钩,他通过造林造竹为近千年的老字号虎贝蒸笼供应原料,实现民俗文化遗产的规模化生产。针对处于大山之中的特困乡洪口乡,他指出不仅要造林,而且要建水库,既发电,又建成一个旅游景点。宁德地区经济之所以不发达,缺电和交通落后也是重要原因,习近平大力推动电力扶持和交通扶持。他指出,水电既是基础产业,又是效益好的产业,所以先有钱,先办电,首先集资办小型电站,再寻求外资办中型电站,逐步形成以闽东水电为主,又与省电网联网调峰相结合的电力工业体系。他带领干部群众搞好现有公路路面改造,修通县际断头路,开发乡村公路,同时推进贫困乡村的邮电建设。乘着对外开放的大潮,习近平抓住闽东临海朝洋的区位优势,努力引进外资台资扶贫,尽管硬件比不上发达地区,但他认为:“软功夫是贫困地区这只‘弱鸟’借以飞洋过海的高超艺术。”(18)习近平:《摆脱贫困》,第110页、第94页、第5页、第43页、第13页、第58页、第216页。他推动相关部门从一开始就推出一套全新办法,简化手续、降低费用、改善服务,同时制定地方性法规、条例,切实保护外商合法权益。外商台商有不辞舟车劳顿跑上数百里陡峭山路来到贫困地区的,有拿出钱来在贫困地区作了大小投资的,有兴业贫困地区作了安营扎寨打算的,贫困地区吸引外资的软功夫奏了相当功效。

那时,连家船民是福建最危困的一个群体,在闽东有13000多人,常年在船上蜗居漂泊,另外还有20多万畲族群众散居在闽东山区的茅草房里。在宁德工作时,习近平就开始提倡搬迁安置扶贫,针对一方水土养不活一方人的地方,把群众迁出来,集中到水电等基础条件比较好的地方。1997年任分管农村工作的省委副书记期间,他推动把“连家船民搬迁上岸”“茅草房改造搬迁”纳入为民办实事项目,制定了支持闽东开展移民搬迁安置工作的实施方案。把贫困户住了几代人的茅草屋改造成砖房,2000多户茅草房易地搬迁,10000多连家船民上岸定居。习近平设身处地出台保障措施:明确政府划出土地作为船民上岸定居的住房用地,不准买卖;连家船民和茅草房畲族村搬迁之后,不仅要帮助解决他们的生活问题,还要长远考虑他们的生产问题、子女读书和就业问题,制定配套政策和措施。

总体上看,习近平带领闽东人民越过温饱线,在产业扶持、就业扶持、创业扶持、科技扶持、教育扶持、生态扶持、电力扶持、交通扶持、外资扶持、搬迁扶持以及精神扶持,许多方面开展了生动实践,创造和采用了多种扶贫手段,形成了脱贫致富的宁德模式。宁德的扶贫实践成效,以四下基层、察其疾苦、找准穷根为前提,又反过来提升了对扶贫对象、扶贫手段、扶贫责任、扶贫标准等精细性和准确性的理性认识。习近平引用列宁的话说:“我们如果愿意仍然成为社会主义者,就应该到更下层和更低层中间即到真正群众中间去。”他首倡“四下基层”,走遍了全宁德123个乡镇,对群众生活、贫困状况有客观的把握,为明确一乡一镇、一村一户的扶贫责任,确定扶贫手段,巩固脱贫成绩建立制度保障。通过“四下基层”,习近平把握住“弱鸟可望先飞,至贫可能先富”的辩证法,瞄准贫困地区具备独特优势的地方搞超常发展,在特定领域“先飞”,借助外力扶持把内在优势一步一步全面激发出来。习近平深知,这是一个滴水穿石的发展变化过程,“贫困地区独特的地理位置和经济发展的具体条件,决定了它的发展变化只能是渐进的过程。”“只能是渐进的,由量变到质变的,滴水穿石般的变化。”(19)习近平:《摆脱贫困》,第110页、第94页、第5页、第43页、第13页、第58页、第216页。滴水穿石,就不能大水漫灌,扶贫对象、责任、手段、资金、标准、进度,必须在量上力求精细,在质上把握准确。他吸取过去扶贫采取的“穷队无偿贷款”“千军万马扶持千家万户”见效不大的教训,明确要求干部一定要真脱贫,不要数字脱贫,做到真扶贫,扶真贫。习近平说:“亿万千百十,皆起于一”(20)习近平:《摆脱贫困》,第110页、第94页、第5页、第43页、第13页、第58页、第216页。,要以一村一户为对象,身子扎下去想路子,而不是粗糙地、笼统地说达到什么水平了,平均多少了。从当年摆脱贫困延续至今天的精准扶贫,到2020年跨年之际,宁德完成了70多万人的扶贫任务,全市建档立卡贫困户全部精准脱贫、贫困村全面精准退出。

四、主政浙江:山海协作,对欠发达地区帮扶致富

2002年底,浙江省城镇居民人均可支配收入、农村居民人均纯收入连续居全国省区第一,人均GDP抵近3000美元,经济社会发展水平走在前列。在全国人均GDP1000—2000美元发展阶段的时候,浙江进入人均GDP3000—5000美元的发展阶段,也就是全国从中低收入迈向中等收入的同时,浙江开始从中等收入向中高收入迈进。时任省委书记习近平认为,浙江经济社会发展兼有人均GDP1000—2000美元和人均GDP3000—5000美元两个阶段的双重特征,必须全面贯彻邓小平“两个大局”的伟大构想,把邓小平的战略思维延伸开来,不仅针对东中西部地区的协调发展,而且延伸到省内区域的协调发展,延伸到先富与后富、农村与城市等重要关系的统筹上来。他说:“浙江是发达地区,但浙江也有欠发达地区,这主要在山区”,“发展不能是城市像欧洲、农村像非洲,或者这一部分像欧洲,那一部分像非洲,而是要城乡协调、地区协调。”(21)习近平:《干在实处 走在前列》,北京:中共中央党校出版社,2006年,第198页、第23页、第207页、第215页、第203页。从2001年起国家取消了对浙江等东部沿海六省的扶贫政策安排,并开始实行以贫困村为重点对象的扶贫开发,浙江的扶贫工作由本省负责。习近平带领干部群众创新扶贫机制,丰富决策思路和工作载体,不仅实现了省内沿海地区对山区从县到乡到村的帮扶致富,而且推进了浙江作为沿海发达省份对中西部欠发达地区的对口帮扶。

第一,结对帮扶,先富带后富。习近平指出:“全面建设小康社会、提前基本实现现代化,难点在欠发达地区,特别是欠发达乡镇。”加大对山区、老区、少数民族地区和困难海岛等欠发达地区的扶持力度,除了加大财政转移支付力度,探索建立生态补偿机制,在扶贫机制上组织党政机关、企事业单位和经济发达的市、县、乡、村同贫困的县、乡、村结对挂钩,实行发达地区干部、教师和医务工作者到欠发达地区任职工作或轮换下派制度,采取科技特派员制度等多种形式结对帮扶。构建以省内知名会展活动、各市县节庆活动为载体的对口协作平台体系,组织开展项目推介会、投资洽谈会、产品展示会和劳务招聘会。习近平带领全省大力实施山海协作、百亿帮扶致富和欠发达乡镇奔小康工程等“三大工程”,组织实施一批扶贫帮困的重大项目,极大地丰富了扶贫工作载体。依托这些协作帮扶工程,扶持和培育扶贫龙头企业和专业合作社,引导发达地区龙头企业到欠发达地区建立农产品生产和加工基地,发展以城带乡的来料加工,把符合环保要求、增收作用明显的劳动密集型产品或配件加工扩散到欠发达地区,从而实现农业产业化扶贫和跨区域下山脱贫。习近平要求:“积极探索跨区域农业产业化经营和下山移民的途径,扶贫的各项举措都要通过项目的整体带动贫困村、贫困户发展生产、增加收入。”安排合作项目,重点向生态产业和现代服务业倾斜,向基础设施建设领域倾斜,向科教文卫等社会事业倾斜,向劳动有序对外流动项目倾斜,限制高消耗、高排放的工业企业向欠发达地区扩散,防止把夕阳工业、污染项目转移到欠发达地区,“推动欠发达地区因地制宜发展特色产业和生态经济,走人口内聚外迁、自我积累和借力发展相结合的道路”。(22)习近平:《干在实处 走在前列》,北京:中共中央党校出版社,2006年,第198页、第23页、第207页、第215页、第203页。

第二,反哺富村,提高农民生活水平和质量。习近平指出:“只有农业农村稳步致富,工业、服务业的发展才能持续致富。”(23)习近平:《之江新语》,杭州:浙江人民出版社,2007年,第195页。根据工业反哺农业、城市带动乡村的规律和趋向,习近平创新扶贫工作思路,把扶贫工作着力点聚焦到农民增收、生活条件改善和权益保障方面来。在农业生产上,推动效益农业向有强大市场竞争力、能持续致富农民的高效生态农业的跃迁。习近平认为,要努力使农业成为能使农民致富的产业,同时,非农收入已成为农民收入的主要部分,发展壮大县域经济,是开辟农民转移就业和增收的主要途径。以市带县、市帮县战略和“中心镇培育工程”为载体,加快农村富余劳动力就近就地转移就业。大力推进下山脱贫,安排专项用地指标,依托县城、中心镇和各类产业园区,建立下山移民小区,加快高山、深山、库区、地质灾害频发区农民下山和自然村并村搬迁。在农村建设上,从重视农业基础设施建设转到整体推进农民生产生活条件的改善,以 “千村示范、万村整治”为龙头工程,从街面、路灯、饮水、公路、河道、绿化、规划等各个方面,改善农民生产生活条件和农村落后社区状况。积极调整国民收入分配格局,加大公共财政向农村倾斜,加快城市基础设施向农村延伸,加快公共服务向农村覆盖。同时,在农村税费改革上积极探索从根本上减轻农民负担的途径,在欠发达地区率先取消屠宰税、特产税、停征农业税,开启了中国免征农业税的先河,从制度层面做到农业税费零负担。吸取其他国家城市贫民窟的教训,习近平提出一方面放开城市准入条件,一方面不要着急收回进城农民在农村的土地,让农民这边进得来,那边回得去,逐步建立城乡劳动者平等的就业制度和一视同仁的服务制度。

第三,走在前列,对口帮扶欠发达省区。最早走上东部沿海地区省级领导岗位时,习近平就已经开始放眼全国思考扶贫工作,1997年到宁夏调研对口帮扶工作,他被西海固的贫困状况深深震撼,通过部署“移民吊庄”工程,把贫困地区群众整体跨区域搬迁,创造了东西部帮扶致富的新模式。习近平为生态移民点亲自命名“闽宁村”,集力聚资,打造样板村,让移民迁得出、稳得住、致得富。现在,闽宁镇已从8000多人的贫困移民村,发展成为6万多人的“江南小镇”;全镇农村居民人均可支配收入由不足500元,增加到过万元,20年增加20多倍。习近平到浙江工作不久,便安排工作人员给浙江有对口帮扶任务的西藏那曲、新疆和田、贵州的黔东南、黔西南,以及四川广元和南充、重庆涪陵和万州等地写信,协调对口帮扶工作,探索对口支援长效机制。同时,习近平认为,按照经济发展规律,跨区域投资在人均GDP2500美元左右时进入加速阶段,浙江有能力也有需要利用政府推动和市场机制,加大参与西部大开发、中部崛起和东北老工业基地振兴的力度。

随着实践的深化,扶贫工作的出发点和着力点得到更准确更细致的把握。2005年夏天,习近平在欠发达地区发展座谈会上指出:“区域之间的发展差距,特别是以人均GDP衡量的区域发展差距,是长期存在的,在某个发展阶段甚至还有不断扩大的趋势。但是以人均收入衡量的区域发展差距,是可以逐步缩小的。这个问题从本质上看,实际上是个发展观问题。”按照以人为本的发展观,扶贫要以增加贫困人口收入为出发点,贫困地区必须把工作着力点放在人民群众生活水平的提高上,放在生产生活环境的改善上,放在人口素质的提高上。在扶贫机制上,“通过实实在在的项目、技术、管理、资金等全方位、全领域的合作,推动欠发达地区以最小的环境资源代价谋求经济、社会最大限度的发展”,依靠项目、技术、管理、资金等扶贫资源的精细入微,实现帮扶对象最小代价最大发展。党中央对浙江走在前列的发展定位,使在此主政的习近平有责任也有条件从整个国家发展的全局审视扶贫工作。2002年底浙江人均GDP抵近3000美元,达到了2007年全国总体达到的GDP量级和发展阶段,浙江帮扶致富的成功实践,为习近平2007年到中央工作,特别是十八大以后脱贫攻坚和全面建成小康社会,开展了一场实战化的总预演。正是基于习近平主政期间的扶贫工作思路,浙江26个山区县在2015年全部走出“欠发达”队伍,党的十九大召开时,这26个县的发展水平已经超越全国平均水平。

五、时代篇章:精准扶贫、脱贫攻坚,把握精准要义

从1982年我国开始有规划地扶贫,经过三十年努力,到十八大召开特别是“十三五”规划起步时,全国已有七亿多人口成功脱贫,剩余七千万贫困人口,要比世界银行确定的全球消除绝对贫困时间提前十年完成脱贫目标,到2020年平均每年要减贫一千多万人口。以习近平同志为核心的党中央带领全党要攻克的贫困问题,大都处于自然条件差、经济基础弱、贫困程度深的地区,都是致贫原因杂、扶贫成本高、脱贫难度大、返贫风险多的贫中之贫、困中之困。习近平总书记指出:“扶贫开发推进到今天这样的程度,贵在精准,重在精准,成败之举在于精准。”(24)《习近平扶贫论述摘编》,第58页。从最初整体上面向广大农村扶贫,到20世纪80年代中期扶贫工作重点放在贫困县,再到新世纪初把扶贫工作重点聚焦贫困村,直到习近平总书记明确要求因户施策、因人施策,推动扶贫措施、扶贫资源、扶贫力量精确、精细、精心、精干,促使脱贫主体、脱贫类型、脱贫标准看准、瞄准、对准、核准,精准日益成为打赢脱贫攻坚战的首要原则。正如习近平同志三十年前扶贫联系点的干部所说:“今天的‘精准扶贫’‘全面小康’和当年的‘摆脱贫困’,是一脉相承的,当然既是量的变化,更是质的提高。”(25)《习近平在宁德》,北京:中共中央党校出版社,2020年,第324页。人民是出题人,我们是答题人,从知青岁月到第二故乡、到闽东之光、再到主政浙江,直至进入新时代,围绕扶贫脱贫接续成出题、应题、破题、解题和答题的逻辑链条,精准扶贫方略酝酿、形成、成熟和定型,是习近平扶贫工作实践的历史逻辑和理性认知深化的思想逻辑相统一的产物。梁家河切身识贫,让习近平深谙人民群众向党治国理政提出的根本课题。最初走上县级领导岗位,习近平就明确以自己的从政目标应题:“我虽然离开了陕北的父老兄弟,但再也离不开人民。我要为人民做事情,要同人民唱一曲悠扬的‘农家乐’。”(26)习近平:《知之深 爱之切》,第244页。在振兴高产穷县战略思考的基础上,闽东连片特困地区探索扶贫手段的实践样本,又使习近平从切身感受、战略眼光,获得越来越多的理性认知,响亮地喊出了摆脱贫困的命题,扶贫脱贫从理论上初步破题。主政浙江期间创新扶贫机制,反哺富村、帮扶致富,则站在更高起点上、立于更广阔天地间,获得更深刻的理性认知,坚定地提出了消除贫困的命题,针对扶贫脱贫展开解题,走在前列为在全国层面解答扶贫脱贫问题打下了腹稿,为新时代全面打赢脱贫攻坚战进行了实战化总预演。新时代十年,习近平总书记50多次调研扶贫工作,足迹走遍14个集中连片特困地区,2013年11月3日在湖南花垣县十八洞村考察,首次提出精准扶贫的命题,之后接连在减贫与发展高层论坛、党的十八届五中全会、中央扶贫开发工作会议、中央农村工作会议、十八届中央政治局第三十九次集体学习和部分省区市扶贫攻坚与“十三五”时期经济社会发展座谈会、革命老区脱贫致富座谈会、东西部扶贫协作座谈会、深度贫困地区脱贫攻坚座谈会、打好精准脱贫攻坚战座谈会、解决“两不愁三保障”突出问题座谈会、决战决胜脱贫攻坚战座谈会上,对精准扶贫命题进行全面系统阐发。

“事实充分证明,精准扶贫是打赢脱贫攻坚战的制胜法宝”(27)《习近平谈治国理政》第4卷,北京:外文出版社,2022年,第135页。,精准扶贫重要命题从外延上,廓清了“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“怎么退”的问题视阈;在命题内涵上,紧扣精准要义,以扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准等“六个精准”,既是对问题视阈的逐一对答,又统领囊括“两不愁三保障”“四看法”“五个一批”“四个倾斜”“三位一体”“五个一”帮扶行动等具体内容,着眼于在贫困问题客观认知基础上进行靶向性的政策干预。首先,精准扶贫方略以精准识别作为关键的关键,解决好“扶持谁”的问题。多年来,我国贫困人口总数是国家统计局在抽样调查基础上推算出来的,没有落实到人头上,说不准谁是贫困户。靶向瞄准贫困人口是扶贫资源有效传递的前提和保证,习近平总书记强调:“搞准扶贫对象,一定要进村入户,深入调查研究。”(28)《习近平扶贫论述摘编》,第59页、第42页、第43页、第78页、第83页、第104页。全国各地用了近一年时间,到2014年初步识别出贫困人口并建档立卡,基本摸清了我国贫困人口底数。

第二,精准扶贫方略实行扶贫开发工作责任制和省市县乡村五级书记一起抓的联动机制,保证片为重点、工作到村、扶贫入户,解决好“谁来扶”的问题。习近平总书记要求:“根据贫困村的实际需要精准选配第一书记、精准选派驻村工作队”“选派扶贫干部和专业人才,也要突出精准”。(29)《习近平扶贫论述摘编》,第59页、第42页、第43页、第78页、第83页、第104页。按照这个要求,在实践中创造性地形成了“五个一”帮扶行动,每个贫困村安排一个驻村工作队、一个联系领导(县级)、一个第一书记、一个帮扶部门、一个驻村农技员,打造出精准扶贫的一线堡垒。同时,坚持专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量有机结合的大扶贫格局,汇聚强大的扶贫合力。

第三,精准扶贫方略把因人因户因村施策作为根本要求,通过扶贫项目、资金、措施精准帮扶,解决好“怎么扶”的问题。习近平总书记指出:“现在已经不搞大片区扶贫了,不是整个西北、整个东北怎么扶的问题,而是在不同区域里碎片化的情况下怎么抓的问题。”他顶层设计“五个一批”工程,实现精准施策、精准推进、精准落地。其中具体的扶贫措施和脱贫手段包括:发展特色产业脱贫、组织劳务输出脱贫、资产收益脱贫、易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫、医疗保险和医疗救助脱贫、低保兜底脱贫、社会公益脱贫等。精准扶贫强调扶贫措施的有效性,突出产业扶贫和就业扶贫,强调“产业扶贫是稳定脱贫的根本之策”,“一人就业,全家脱贫,增加就业是最有效最直接的脱贫方式。”(30)《习近平扶贫论述摘编》,第59页、第42页、第43页、第78页、第83页、第104页。在扶贫项目安排方面,实行“四个倾斜”保证精准性,即交通建设项目要尽量向进村入户倾斜,水利工程项目要向贫困村和小型农业生产倾斜,生态保护项目要提高贫困人口参与度和收益水平,新型农村合作医疗和大病保险制度要对贫困人口实行政策倾斜。同时,给予贫困县更多扶贫资金整合使用的自主权,以重点扶贫项目为平台,把专项扶贫资金、相关涉农资金、社会帮扶资金捆绑使用,精准提高资金使用效率。

第四,精准扶贫方略把精准脱贫作为最终目的,以严格的摘帽标准验收脱贫成效,解决好“怎么退”的问题。习近平总书记指出:“精准扶贫是为了精准脱贫,目的和手段关系要搞清楚。”(31)《习近平扶贫论述摘编》,第71页。要求明确摘帽标准和程序,严格脱贫验收办法。对建档立卡的贫困户实行动态管理,实行逐户销号,做到政策到户、脱贫到人,保证各级减贫任务和建档立卡数据精准对接,真正让脱贫成效经得起历史和人民检验。