以特色农业引领乡村振兴——以宁夏葡萄酒产业为例

刘蓝予,张闫龙

(北京大学 a.习近平新时代中国特色社会主义思想研究院;b.光华管理学院,北京 100871)

引 言

习近平总书记指出,实施乡村振兴战略,“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕是总要求”。其中,产业兴旺是实现乡村振兴的生产力基础,是实施乡村振兴战略的首要要求。进入新时代以来,习近平总书记在地方调研时多次强调“发展特色产业”“以特色产业培育优质企业”“因地制宜培育壮大优势特色产业”“把生态治理和发展特色产业有机结合起来”,高度重视地方特色产业在区域经济高质量发展、拉动居民就业、鼓励创新创业、提高居民收入和推动乡村振兴中的作用。我国很多地区都有特色知名的农产品,具有在其基础上发展特色富民产业的条件,但自然条件的优势不会自动转化为产业的成功。各级地方政府都出台过多种多样的从第一产业优势出发的特色产业政策,既涌现出潜江小龙虾、洛川苹果等一批成功案例,但也不乏盲目上马、草草收场的失败教训。

政府对优势产业的选择与培育,是经济学界长期以来所关注的话题。“二战”之后,随着日本经济奇迹的出现与“亚洲四小龙”的崛起,政府在识别比较优势、因势利导地制定贸易政策的基础上,进一步通过财政倾斜、金融扶持、科研规划、产业布局和制度建设来培育相关产业的竞争优势的行为愈发受到学者的关注。Johnson(1982)提出了影响深远的“发展型国家”理论(Developmental State),战略性产业的发展规划、与之相适应的政策支持体系、科学有序的政府部门设置以及专业化的技术官僚队伍、绩效导向的价值倾向以及依此灵活调整的扶持名单,是政府主导实现战略性产业跨越式发展并实现经济赶超的四项基本条件[1]。同时,经济学家也注意到,同一历史时期存在着出台了类似政策而未能实现良好经济绩效的案例。拉丁美洲国家的关税保护和进口替代政策在利益集团的合谋与腐败中走向失败,陷入“政府失灵”的困境(Robinson, 2009)。针对日韩与拉美之间产业政策的效果差异,Evans(1995)指出,政府与社会群体的密切互动、政府在政策意志的实施中具有不被社会群体俘获从而自主实现政策目标的能力,是克服“政府失灵”、实现产业政策成功的双重前提[2]。Andreoni 和 Chang(2019)提出产业政策的“政治经济学”,对产业政策所依赖的政治制度及社会环境进行了更加细致的分析[3]。在产业政策理论的基本框架下,对产业政策经济效能的实证研究也积累了丰富的研究成果。Chang(2002)和Mazzucato(2011)发现,产业政策并非仅对发展中国家实现经济赶超意义重大,对发达国家保持、巩固、创造竞争优势同样具有不可忽视的重要意义[4]。聚焦中国现实,Aghion等(2015)、Du等(2017)、Liu(2019)分别通过不同方法实证检验并发现了中国产业政策对全要素生产率、产业规模和整体经济增长的积极影响。

上述经典理论对于理解我国特色农业推动乡村振兴,特别是在分析地方政府在实现特色第一产业崛起中如何发挥引领作用中具有适用性。一方面,政府与市场的关系是经济学自诞生以来备受关注的议题,上述经典理论对政府的行为边界、资源约束以及助力特色产业发展的政策方向提供了指导。另一方面,地方政府及其内部的主政官员承担着地方经济发展的任务,财政激励与政治激励促使地方政府深度参与到特色产业的识别、培育与深度发展过程中(周黎安,2017)[5],因此也呈现出具有中国特色的“经营性地方政府”发展模式(周飞舟和谭明智,2014)[6],地方政府的“厂商化”特征(Walder,1995)也进一步增强了竞争优势等理论对该问题的解释力。但是,在分析本文要展示的核心问题“地方政府在实现特色第一产业崛起中如何发挥引领作用”的需求下,上述经典理论也存在着适应性与分析力的明显局限。第一,以“发展型国家”为代表的产业政策理论的分析对象为主权国家的中央政府,地方政府在推动当地特色第一产业发展过程中不具备经典产业政策理论中所讨论的关税、货币、贸易等政策工具。第二,在“产业政策的政治经济学”中政府是外生于企业与产业的发展绩效的,扮演着置身事外的“仁慈之手”的角色,这或多或少都存在着与中国现实脱节的情况。

围绕着我国特色产业发展,国内学界积累了相当丰富的研究成果,但尚未形成成熟的理论分析框架,相关研究形成了三支主要文献:一是对地方特色产业的概念内涵、基本特征、经济意义和发展重点的讨论。胥留德(2002)提出了特色产业选择的三点原则:超前原则、开放原则和可持续原则。范卿泽和王小明(2007)基于对行业区位商的核算,提出了地方特色产业比较优势的评估方法[7]。辜胜阻等(2010)指出,发展市场竞争力强的县域特色产业,要以新型工业化为主导,以产业转移为契机[8]。林毅夫(2021)强调,发展地方特色产业比较优势是基础,有为政府和有效市场的同时作用是保障,产业链延伸是重点,区域协同是关键[9]。二是对地方特色产业的特定发展环节的研究。范建华和邓子璇(2021)对乡村特色文化产业的优势基础、现实价值和发展路径进行了分析[10]。韩广富和叶光宇(2021)讨论了乡村特色产业发展过程中可能产生的现实梗阻,并提出了针对性的行动策略[11]。三是对具体地区特色产业发展的研究。马楠(2016)指出,发展民族地区特色中药产业有助于实现精准扶贫[12]。郭景福和蓝广荣(2021)指出,发展特色产业是民族地区“兴边富民”的重要举措,农村土地市场化配置机制、生态发展机制、东西部帮扶协作机制和高水平对外开放机制是民族地区特色产业的四类发展模式[13]。

一、宁夏葡萄酒产业的发展历程

宁夏贺兰山东麓的狭长地带在过去很长一段时间是荒芜和贫困的代名词。20世纪80年代农业专家经过调研,发现贺兰山东麓地区具有非常适合葡萄种植的风土条件,有成为“葡萄酒未来之乡”的发展潜质,贺兰山东麓葡萄酒产业开始发展起来。然而,在产业政策引导不足的20余年中,宁夏葡萄酒产业并未取得良好的发展成效,甚至一度面临着被市场淘汰的严峻局面。2007年在地方政府的强势推动下,宁夏贺兰山东麓葡萄酒产业在总结20余年来自身教训和比较分析国内外葡萄酒主要产区成功经验的基础上,启动了“小酒庄—大产区”的产业战略。在此后的十余年间,贺兰山东麓地区迅速发展成为中国最大的优质葡萄酒种植加工基地,成为中国真正意义上与国际标准接轨、以全产业链理念建设的酒庄酒产区。截至2020年,宁夏葡萄酒产业综合产值达到261亿元,为宁夏农村地区提供了超过13万个非农就业岗位,葡萄酒产业对农民纯收入的贡献超过1/3。2020年6月,习近平总书记在视察宁夏时指出,“随着人民生活水平不断提高,葡萄酒产业大有前景。宁夏要把发展葡萄酒产业同加强黄河滩区治理、加强生态恢复结合起来,提高技术水平,增加文化内涵,加强宣传推介,打造自己的知名品牌,提高附加值和综合效益”。

1.找到方向:“小酒庄—大产区”

宁夏葡萄酒产业发端于1980年代初。1983年农垦玉泉营农场大规模引进酿酒葡萄品种,1984年农垦玉泉营葡萄酒厂开工建设并投产。随后几年,产区得到了国内专家的认可,贺兰山东麓也成为专家心目中生产高端葡萄酒的最有竞争力的潜在地区。20世纪90年代中期,国内外大型酒厂纷纷抢滩贺兰山东麓这块宝地,一时间形成了以西夏王、广夏两个上市公司为龙头的宁夏葡萄酒产业第一梯队。然而,这一时期大多数种植者对于当地风土和气候的认知不足,种植技术也很不规范。2002年,产区遭遇大规模的严重冬季冻害,龙头企业也因管理问题轰然倒下,宁夏葡萄酒产业跌入谷底。

盲目的扩张和霜冻的打击,让宁夏葡萄酒产业伤筋动骨,同时也给产区和企业家一个反思的机会。面对进口葡萄酒以及国内老牌酒厂的双重竞争压力,在对比国内外葡萄酒产业发展经验的基础上,地方政府决定抛弃之前的工厂酒政策,发挥独特的风土优势,发展特色酒庄。基于对独特风土的尊重、肯定和追求,宁夏提出了“小酒庄、大产区”的新发展模式。这一模式能够让每个地块、每个酒庄充分发掘自己的风土特色和文化特色,差异化地满足市场需求。宁夏土地、水力、人力资源有限,开发葡萄酒产业的资源受到制约,这种情况决定了贺兰山东麓要走生产高端葡萄酒的道路。同时,小酒庄并不是“效益低、贡献小”的代名词,而是“小而精”,这样才能把贺兰山东麓产区的风土价值最大化地发挥出来,最终形成富民特色产业。

2.强势推动:产业起步中的有为政府

经历了世纪之交的扩张和衰落,产区的农户对于葡萄酒产业的发展心存疑虑。如何动员农户建设大规模的酿酒葡萄种植基地是产区能否再次启动的关键。如果单纯地依靠市场,通过要素自由流动的方式来发掘独特风土的经济价值和形成产业,需要很久的时间慢慢摸索。同时,产业前期建立过程中需要大量的投资和基础设施建设,因而在产业发展初期,政府的培育必不可少。

从种下葡萄藤到收获需要很长时间,再从藤蔓成熟开始挂果到果实可以酿酒,要经过五年无产出的等待阶段。五年的等待中,民生兜底、技术保障以及产业战略的持续性都是地方政府的压力。“十一五”到“十二五”期间可以说是宁夏葡萄酒产业发展最快的十年,现在为数众多的酒庄、可观的种植面积都是这十年间打下的基础。国内外酿酒专家普遍认为,地方政府在产业发展初期的大力推动,对于产区的崛起至关重要。例如,英国专家杰西斯-罗宾逊指出,“除了有很好的风土等天然优势以外,政府的支持我认为是宁夏发展比较快的一个重要原因。”

3.品牌赋能:“大产区”战略的制度整合

产业政策的制定过程是政府和企业一起摸索产业发展规律、互相学习的过程。今天所呈现出来的宁夏葡萄酒产业政策体系正是在不断的实践探索中,以及与国内外其他产区的学习交流中建立起来的。2003年,产区通过了国家质监总局的审查,入选国家原产地域产品保护名录,并制定了《宁夏贺兰山东麓葡萄酒原产地域产品保护标准》。在成功申请和建立了贺兰山东麓葡萄酒国家地理标志产品保护体系后,2012年,宁夏回族自治区人大通过立法的形式建立了贺兰山东麓葡萄酒产区保护的地方条例。2013年,为了保持宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区葡萄酒的卓越品质,宁夏颁布了国内首个葡萄酒庄列级管理制度——《宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区列级酒庄评定管理(暂行)办法》。2014年,宁夏产区制定了《宁夏贺兰山东麓葡萄文化长廊总体发展规划》,指出了产区以后的产业聚集形态,将产区定位为中国最大的酒庄集群、中国高端葡萄酒之都和亚洲最大的葡萄庄园酒产地。同年,宁夏产区制定了《关于加强贺兰山东麓葡萄酒质量监管品牌保护市场规范的指导意见》,从产品质量的监管、品牌保护、规范市场管理三个维度加强了对产区的管理。在制定监督政策的同时,自治区还协调各部门进行了跨部门的联合执法,以规范产区种植和生产者的行为,共同保护“贺兰山东麓葡萄酒产区”这个金字招牌。

4.深度发展:产业政策的动态调适

成功的产业政策需要根据环境变化以及市场发育的程度进行适时的调整。在这个调整过程中,政府的职能定位至关重要。政府除了早期通过强硬措施推动葡萄种植以外,还需要在很多事务上恪守非强制的政府设计、企业合作的原则。在产业起步到成长再到逐渐成熟的过程中,政府需要不断地调整定位,以激发和鼓励市场主体的内生动力。在市场力量不断壮大的过程中,政府要有意识地逐渐退出对种植和酒庄建设的直接干预,继而转向准入管理、公共服务完善以及产区品牌建设。政府干预的逐渐减弱无疑会给产区企业更多的自由空间,然而能否真正发挥企业的独特优势,同时又保持产区的协调有序,取决于产区能否形成有效的非政府治理机制。

近年来,贺兰山东麓的酒庄开始自发自主地邀请国内外的葡萄酒专家、市场营销专家来做讲座和推介活动,一大批企业已意识到,宁夏葡萄酒产业的发展已经进入了“断奶期”,地方政府不再是特色产业发展的“哺乳者”,政府已经从先前的注重种苗选择、技术辅导和服务等方面的直接注入资源,向品牌塑造和市场推广等方面的间接支持过渡。2017年,宁夏回族自治区党委政府提出了“创新发展、融合发展、品牌发展”的指导方略。2019年,银川市率先实施了葡萄酒产业数字化交易平台项目。宁夏围绕着“葡萄酒+”的发展思路,利用平台模式带动产业集群发展,实现了种植、生产再到销售的全链条数字化。

5.战略升级:作为国家战略的宁夏葡萄酒产业

2020年6月,习近平总书记赴宁夏考察时,深入产区一线,对宁夏葡萄酒产业发展给予了殷切寄托。2021年5月,由农业农村部、工业和信息化部、宁夏回族自治区人民政府共同牵头制定的《宁夏国家葡萄及葡萄酒产业开放发展综合试验区建设总体方案》得到国务院批准,这标志着宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区的建设正式上升为国家战略。根据这一总体方案设立的宁夏国家葡萄及葡萄酒产业开放发展综合试验区规划面积502.2平方公里,覆盖银川市和吴忠市的6个县区,将重点实施引种引技、产权融资、人才培养等政策,创新示范标准对接、国际营销、生态保护、产业融合等模式。辐射区规划面积394.2平方公里,在开放合作、产业融合、综合改革、绿色发展等方面与核心区配套联动,扩大示范效应。同时,方案为产业的发展设定了宏伟目标:到2025年,贺兰山东麓酿酒葡萄基地总规模力争达到100万亩,年产葡萄酒3亿瓶以上,实现综合产值1000亿元左右;到2035年,贺兰山东麓酿酒葡萄基地总规模力争突破150万亩,年产葡萄酒6亿瓶以上,实现综合产值2000亿元左右。

二、宁夏葡萄酒产业崛起中有为政府与有效市场的良性互动

产业政策是政府推动经济发展、提高居民收入的重要手段,产业政策的制定和执行深深嵌入于具体的政治、经济、文化环境当中。这些制度要素构成了产业政策实施过程中政府主体和市场主体的激励与约束条件,从而影响了二者之间的互动模式以及最终的政策结果。宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区的崛起为我们提供了一个研究地方政府产业政策演化的生动案例。这一案例揭示出产业政策的制定和执行是一个政府与市场、官员与企业家、情怀与利益之间的复杂互动和平衡过程。产业政策的成功与否,取决于政府和企业能否以资源禀赋为基础,开发和发挥比较优势,鼓励和支持企业的成长和行业的发展;取决于政府能否正确地认知和转换角色,在合适的时机以合适的方式从行业发展的倡导者角色退出,变成市场秩序的维护者和监督者;取决于在政府不断退出的过程中,行业的自组织能力和治理能力能否获得发展,是否能够进行有效的自我规范和自我约束。此外,与其他的地方层面的产业政策不同,贺兰山东麓葡萄酒产业的发展已经上升为国家层面的战略,因此为我们研究顶层制度设计与地方制度创新,国家战略支撑与地方产业规划之间的互动提供了难得的场景。

中国政府自1949年以来的施政目标就包括了解放和发展生产力,改革开放后各级政府领导经济建设的职能更加被突出强调,地方政府承担着特色富民产业的选择、培育、赋能的责任。能否很好地担负起这个责任,并且把地方特色的禀赋优势最大程度地转化为经济增长、居民收入、民生改善、社会面貌和地区声誉上的发展绩效,是每一个主政官员要考虑并回答的问题。回顾宁夏贺兰山东麓葡萄酒产业的发展历程,成功的背后是以下几个典型环节中有为政府和有效市场所实现的良性互动。

1.战略选择:政府向市场学习的答卷

在地域性特色富民产业的培育过程中,找准市场方向的战略选择是产业成功的第一步。“小酒庄、大产业”的战略出台,是宁夏葡萄酒产业崛起过程中“有为政府”与“有效市场”良性互动的第一个代表性行为。在近20年的国内葡萄酒市场发展变革过程中,地方政府对葡萄酒市场有了深入的了解。这种认识包括贺兰山东麓风土条件的优势、葡萄酒产业的效益前景,也包括“工厂酒”模式的局限。宁夏葡萄酒产业的核心竞争优势是不可替代、不可复制的风土条件,地方政府恰恰是从这一点出发,开始了产业战略的重新思考。把风土条件转化为葡萄酒产品的竞争优势需要两个步骤:一是把有特点的风土条件转化为有特点的酿酒葡萄,二是把有特点的葡萄酿成有特点的酒,把禀赋优势转化为市场竞争力。在这个阶段,地方政府“向市场学习”起到了至关重要的积极作用。

与此同时,在特色富民产业最初的方向确立阶段,单纯依靠市场力量很难实现正确的战略选择。一方面,“富民”要求能创造更多经济收益,把土地、劳动所能创造出的市场价值最大化;另一方面,“富民”要求特色产业的惠及面大、带动致富人口多、参与门槛低。这就决定了特色富民产业发展战略既要有高的信息站位、广的市场视野,又要有普惠性的发展收益。单纯由市场主体,比如知名企业、能人大户所发展的优势产业,或许满足经济效益的要求,但普惠属性不会被关注。由千千万万小企业和农户自发发展起来的产业,往往又缺乏资源注入,难以快速培育起来。地方政府恰恰同时具备了熟悉当地优势、掌握大量资源、具备较宽视野、关注多数群体、容易克服短视的属性。因此,识别特色富民产业的发展方向,在大部分情境下需要由地方政府来完成决策。

2.破局起步:政府强势推动下的市场孕育

宁夏贺兰山东麓地区把葡萄酒作为发展主导产业的第一步,是从农垦开始破局的。农垦是一种独具中国特色的经济主体,其前身是生产建设兵团,由离开战场的整建制的解放军部队改制组成。在产业战略确定后,宁夏农垦率先将13.2万亩土地,即整个产区面积的44%建设成葡萄种植园(经过之后的发展,贺兰山东麓葡萄种植基地共30万亩),农垦下属的“工厂酒”时代的龙头企业西夏王率先按照“小酒庄”的发展思路改革,建成了玉泉营国际酒庄,成为宁夏葡萄酒产业逆势启航的先锋。

农垦破局是宁夏葡萄酒产业发展进程中具有鲜明的当代中国制度特色的战略动作,也被证明是成功的一步棋。首先,农垦的生产决策权掌握在农场,而非一家一户的零散决策,农户的身份是农场“职工”,而不是“农民”。部队传统和生产建设兵团的管理习惯,则进一步加强了农垦生产的组织性。在酿酒葡萄种植积极性普遍低下的环境中,农垦是提高产量、奠定规模基础的关键。其次,宁夏垦区拥有规模可观的适合种植酿酒葡萄的土地,垦区的种植面积足以支撑相当一批酒庄的运转,从而能够吸引外地投资者,并占有一定市场份额,逐渐积累声誉资源。此外,由于农垦的农业生产集约化、机械化、组织化程度高,长期以来是周边县市的标杆。农场职工身份深受周边地区的农户羡慕,农垦大规模种植酿酒葡萄也对其他地区产生了带动作用。

3. 招商引资:政府对市场主体的精准识别

在农垦破局、财政补贴和推广普及的作用下,贺兰山东麓建起了规模可观、管理先进的葡萄园,将独特风土条件转化为酿酒原料的过程在地方政府的强势推动下快速完成,接下来推动产业的地方官员面对的则是一个更大的难题:优质的葡萄如何酿造出受市场欢迎的酒。要形成充满活力、具有市场竞争力的产业生态,单单依靠政府投资、补贴建设一两家国有龙头企业只能是杯水车薪。酒庄模式的投资额和技术门槛都比较高,产品的生产周期较长,形成良好的品牌声誉和市场影响力需要长期持续的投入。宁夏葡萄酒产业的管理者们认识到了这一特点,进行了富有创造性的精准招商,将注意力集中到“三板人才”。(1)“三板人才”,即煤老板、油老板、房老板。

“三板人才”在改革开放后的建设热潮和能源需求中迅速积累了财富,一度也被认为是“暴发户”,乍一看起来似乎与高端洋气的葡萄酒庄很难联系到一起,但这一群体恰恰是发展精品酒庄模式的最合适的投资人。第一,“三板人才”资金充裕,且传统板块可以提供良好的现金流,以供酒庄长期的建设、维护和升级。第二,“三板人才”实际上是一个在市场经济发展初期经过大浪淘沙并最终胜出的群体,具有丰富的商业经验和百折不挠的创业意志。第三,煤炭、石油和房地产都属于强周期性行业,“三板人才”普遍有着很强的多元化转型意愿,而酒庄对于“三板人才”而言恰恰是投资规模、风险敞口和技术门槛都相对可控的投资方向。“小酒庄、大产业”的战略构想和“三板人才”在地方政府有方向的招商引资中一拍即合了。

4.专业化的管理机构:政府行政资源向市场竞争力的赋能

聚焦于推动地方特色产业发展的专业管理部门,近年来几乎成为各地的“标配”,高度聚焦、整合资源、高位管理的模式在特色产业的快速崛起与深度发展中取得了良好的收效,洛川“苹果局”、潜江“小龙虾办”等都是典型案例。在宁夏葡萄酒产业成功的背后,同样有专业化管理机构的支撑。早期宁夏葡萄酒产业发展的管理工作由自治区发改委牵头,作为经济管理、政策制定职能最集中的部门,发改委综合协调了农业、林草、土地、财政和商务等部门,在葡萄酒产业的推动中有效地协同起来。2015年宁夏贺兰山东麓葡萄产业园区委员会办公室(自治区葡萄产业发展局)挂牌成立,成为全国第一家正厅级建制的地方葡萄酒产业专业管理机构。专业管理机构的级别建制不仅仅是地方政府对特色产业重视程度的体现,同时也提升了地方政府对特色产业发展的推动能力。

专业化的管理机构设置,还要同时具备专业化的管理人员来实现机构的良好运转和政策的持续发力。特色产业的培育需要一定的时间,培育政策的稳定性是产业成功的又一必要条件。与全国大多数地区历届领导持续专注的模式略有不同,宁夏对葡萄酒产业发展的推动采取了关键人物“离岗不离责,提拔退休继续管”的模式。亲手培育起“小酒庄、大产业”行业生态的郝林海,最初是在银川市市长的岗位上注意到葡萄酒产业的潜力并开始主导其发展,后来历任自治区政府主席助理、发改委主任、副主席,始终分管“葡萄办”的工作。出生于1953年的郝林海,在2013年到龄退休后,被自治区政府聘为“政府特邀顾问”,继续领导葡萄酒产业,同时还罕见地“超龄服役”兼任了自治区政府党组副书记这一通常仅由常务副主席兼任的党内职务。这位宁夏葡萄酒产业的主要建设者,已然成为一张代表产业形象的“名片”。

5.立法引领:政府对市场环境的守护

地方特色产业发展的起步,依靠地方政府的大力推动和市场主体的锐意开拓,从而把自然禀赋的优势转化为产品的市场竞争优势。自2012年宁夏回族自治区人大颁布了《宁夏贺兰山东麓葡萄酒产区保护条例》(后文简称“《条例》”)之后,自治区人大、政府及政府部门相继出台了一系列聚焦葡萄酒产业发展的政策法规。出台引导特色产业发展的政策文件,是地方政府推动特色产业健康发展的常见手段。但宁夏回族自治区以省级政策法规的高度对特色产业,特别是对于葡萄酒这样一个主要属于果类种植业和食品工业的产业来说,是罕见甚至绝无仅有的。首先,通过立法,宁夏葡萄酒产业“小酒庄、大产业”的政策思路得以在法律层面上固定下来并进一步系统完善,形成了完整的发展思路。其次,立法引领形成了制度层面上的高位推动,这与“副省级主管”的政治权威型高位推动有机结合,形成了更完善的高位推动模式。《条例》中对产区建设的规定,涉及自然资源、水利、能源、交通、生态环境、市场监管、财政等多个部门,在“副省级主管”高位推动的基础上,宁夏通过立法引领的方式有效破解了横向协同难题。

6.品牌战略:多元灵活的“政府—市场”合作

葡萄酒的生产门槛并不高,但产品附加值的拓展空间巨大。品牌建设的最初阶段,主要的经验是向市场学习。国际葡萄酒市场规模大、发展历史长、产品分类细、经营模式成熟,突出特色、强调品质、规模适度的精品酒庄模式,在全球葡萄酒市场都获得了极大成功,法国波尔多、法国勃艮第、美国纳帕山谷等世界知名葡萄酒产区都以这种模式为主。宁夏对这种模式的学习,在当时我国葡萄酒市场的求“大”环境中无疑是具有超前眼光的,小酒庄模式的引入赋予了宁夏贺兰山东麓葡萄酒在我国市场中独特的产品标识。

品牌建设的第二个阶段,最突出的经验是通过酒庄列级评定所开展的市场建设。在生产端的角度,宁夏通过列级酒庄评定制度有效引导了产区酒庄聚焦品质、良性竞争,把产业战略的目标通过当地一家家生产企业规范、高效、创新的生产活动来实现。在消费者的角度,科学可信的列级评定既是消费指南,又是消费的定心丸。宁夏酒庄列级评定制度在参照了这些国际经验的同时,形成了一种更适合引导地方产业“又好又快”发展的评级模式:第一,列级评定采用“非固定评级模式”,每十年进行一次重新评定,这对当地酒庄既形成了规范约束,也提供了有效激励。第二,列级评定兼顾了品种及纯度、产量、商标等9个维度,在兼顾当下生产水平的同时,也关注到影响酒庄长期发展的诸多因素,列级评定标准突出了“发展型”导向。第三,列级评定由自治区政府主导,相比法国的历史评定、美国的杂志评定,具有更强的权威性与可信度。

品牌建设的第三个阶段,宁夏葡萄酒已经建立起一定的规模、品质、影响力基础,地方政府在赋能品牌价值的过程中采取了多元灵活的策略。第一,走向国际:贺兰山东麓产区2012年成为中国首个国际葡萄与葡萄酒政府间组织(OIV)省级观察员,先后成为国际侍酒师协会会员、国际葡萄酒教育家协会会员。以产区为单位多年连续参加Decanter等国际知名葡萄酒赛事,并获得了大量奖项。葡萄酒是一个舶来品,在国际赛事中的获奖,既是对品质的最好证明与最强宣传,也是开拓国际市场、让宁夏葡萄酒“走出去”的专业认证基础。第二,深度拓展:地方政府通过“葡萄酒+”的产业链拓展政策,以横向的领域延伸,推动品牌影响力的纵向提升。地方政府围绕着葡萄酒产业相继完成了葡萄酒教育学院、葡萄酒博物馆、碳汇葡萄园等项目建设,定期举办葡萄酒旅游文化博览会、国际葡萄酒大赛、酿酒师大赛等节会活动,将葡萄酒产业在教育、文旅、生态等领域的潜在价值最大限度发挥出来。

三、“官场+市场”理论视角下的宁夏葡萄酒崛起

从“官场+市场”理论的视角来回顾本文,在战略选择阶段,地方政府及其内部官员在经济发展任务和政治晋升激励的双重压力下,需要从地区资源禀赋出发选择主导产业。而特色农业毫无疑问是一种普惠范围更大、符合国家“三农”政策思路、有助于推动共同富裕和乡村振兴的方向。但是,仅仅停留于种植采摘与粗加工的特色农业无法创造更多的经济附加值,在拉动当地居民收入上作用有限。因此,立足于地区自然资源的禀赋优势,选择具有产业链延伸拓展潜力的特色农业,就成为地方政府需要解决的第一个问题。在这一阶段,当地产业发展的历史、国内外产业发展现状为决策者提供着参考标尺,政府向市场学习,在历史上的试错中整理发展思路,在国内外产业发展模式、盈利空间和市场格局中寻找方向。

在之后的破局起步、招商引资、规范管理、市场建设和品牌赋能几个环节,有为政府与有效市场展开了更加丰富的互动。总的来说,在各个环节,有为政府要做到为产业注入发展所需的资源,有效市场则是这种资源注入合理性、高效性的检验者与加速器。政府在向特色产业发展注入必要资源的同时受到政府职能边界和掌握资源水平的约束,因此无法也不应该做到对一个产业予取予求的资源注入,而是通过直接或间接的方式来起到“四两拨千斤”的效果,比如一部分财政补贴吸引大量外来投资、国有企业率先示范带动其他市场主体、通过节会活动激活全产业链、一些政策引导构建起良好的市场环境,等等。市场在特色产业发展的最初,扮演着“工具书”的角色,为发展战略的选择提供着丰富的全球案例。在特色产业发展的起步阶段,千千万万的市场主体既是特色产业政策的“跟随者”,也是政策绩效的“裁判员”,官员在市场中游泳,市场主体在政策环境中寻找策略、创造绩效。在特色产业发展取得一定成绩的深度拓展阶段,市场和政府形成了良性互动的循环机制,越来越多的市场资源投入到发展前景光明的产业中,政府也在经济绩效、政绩成果、民生意义等方面的正向激励下进一步为产业提供更多的支持,形成一种彼此约束、相互成就、共同发展的格局。

在本文有为政府和有效市场的互动中,“官场+市场”理论所强调的“官场”概念体现出清晰明确的解释力。“官场”概念包含“政府”但不局限于“政府”,“官场”在立法规定的政府组织结构、职能设置和运行规范之外,还关注到非正式政治因素的作用。例如,破局起步时期为整个地区产业作出表率的农垦集团,作为省属国有企业并不是政府的一个部门,但控股权属关系和农垦系统的“准地方政府”(2)在农垦系统所管辖的垦区,由相当于县一级的“局”和相当于乡镇一级的“农场”负责一部分的政府公共服务职能,如经济发展、基础建设、民生服务等。性质,确保了农垦集团执行自治区产业政策的行为意愿与落实力度。农垦的“政府背景”也在推广酿酒葡萄种植、引导社会资本建设酒庄中发挥着示范作用。再比如,已经达到退休年龄的郝林海,因领导特色产业发展过程中的政绩以及积累起的威望得以在自治区政府特别顾问的特设岗位上继续工作,之后以兼任自治区政府党组副书记的方式获得正式职务的晋升。这是对领导者个人工作及其所领导的工作团队的政治认可,为特色产业接下来的深度发展注入信心与干劲。特色产业领导者职务的不断升迁,也为产业发展提供了更强的信息沟通、资源争取与部门协调能力,形成了助力特色产业发展的独特“官场”资源。

从结构更简单的“钻石模型”理论(Porter,1990)来看,地方政府准确研判了国内葡萄酒消费升级的市场机遇;通过“小酒庄、大产业”的模式顺应了需求环境;通过制度法规建设有效促进了当地酒庄之间的有效竞争;起步初期的强势推动和“产区+酒庄”的品牌策略在较短时间内形成了集群效应;在不同发展阶段对当地特色产业注入所需的生产要素,因此实现了特色产业的快速崛起。

从关注发展历程的“动态能力”理论(Teece,1997;Ahmed,2007)来看,如果把政府看作特色农业的一个经营主体,在宁夏葡萄酒产业20年的发展中,地方政府首先准确识别了中国葡萄酒产业的市场方向,提出了正确的发展战略;其次通过把握果农和酒庄主两类当地市场主体投身特色产业的意愿,以及市场行情、赛事奖项和专家建议等外部信息,有效地抓取市场信号,并且依据市场信号调节对特色产业管理引导的方式与深度,优化向特色产业注入资源的模式与类型,以地方政府的“动态能力”支撑起特色农业的发展。

在分析本文所展现的具体情景中,相比在当代中国经济发展背景下所提出的“官场+市场”理论,“钻石模型”理论主要适用于短时战略分析,对本文中特色产业发展历程的演进图谱展示不足。“动态能力”理论在检视宁夏葡萄酒产业的发展历程的过程中,对于地方政府“动态能力”建构逻辑和表达形式很难进行清晰的分析,作为核心解释变量的“动态能力”呈现出一种颇为神秘且模糊的面貌。在理解改革开放以来“中国增长奇迹”各地实践的过程中,特别是关于乡村振兴这类议题下,密切关联农民、土地、企业家、企业、官员、政府等多元参与主体的公共管理案例的内在逻辑与作用机理,西方经济学、管理学经典理论中概念内涵的准确性以及分析框架的适用性,是一个重要的考量维度。祖国大地上的丰富实践,吸引着研究者创造更加扎实、丰富的中国特色哲学社会科学成果。

结 语

党的二十大报告指出,“我们要构建高水平社会主义市场经济体制……全面推进乡村振兴,坚持农业农村优先发展,巩固拓展脱贫攻坚成果,加快建设农业强国,扎实推动乡村产业、人才、文化、生态、组织振兴”。2023年“中央一号文件”指出,“培育乡村新产业新业态。继续支持创建农业产业强镇、现代农业产业园、优势特色产业集群”“培育壮大县域富民产业。完善县乡村产业空间布局,提升县城产业承载和配套服务功能,增强重点镇集聚功能。实施‘一县一业’强县富民工程”。当前我国有4.98亿乡村人口,(3)数据来源:国家统计局-国家数据https://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01。1.71亿第一产业就业人员。第一产业具有惠及面广、产业融合潜力大、生态价值高等特点。实践证明,从第一产业优势出发的特色富民产业是实施乡村振兴战略的可行路径,对提高农民收入、创造就业岗位、丰富乡村业态、建设和美乡村具有重要意义。

产业兴旺是乡村振兴战略总要求的首要内容,发挥区域优势,将自然条件的优势转化为经济发展动能,有赖于地方政府和市场主体对特色富民产业的培育。像宁夏贺兰山东麓地区一样,具有某种作物良好种植环境的地区不在少数。宁夏葡萄酒产业的案例,生动体现了有为政府与有效市场之间良性互动对特色富民产业发展的决定性作用。宁夏葡萄酒产业的发展道路为通过特色产业推动乡村振兴提供了富有参考意义的经验:第一,在产业发展的不同阶段,政府要基于对市场经验的总结、市场环境的分析和市场趋势的研判,选择正确的产业方向。第二,政府要利用受众有限的资源,有效调动农户、企业和外部资金聚焦到特色产业中来,起到“四两拨千斤”的效果,在较短时间内形成一定产业规模。第三,政府要通过制度为产业创造良好的市场环境,这既需要通过管理规范、服务高效、政策连贯来避免政府失灵,也需要通过市场检验、规则科学、竞争充分来避免市场失灵。第四,在产业发展具有一定基础的阶段,市场主体缺乏意愿与能力去跳出传统领域、挖掘深度价值,政府要引领产业链条的拓展,实现区域品牌价值的不断提升。