全球新兴生物技术竞争态势与管控机制的探索

门洪华,丁 迪

(同济大学 a.中国战略研究院;b.政治与国际关系学院,上海 200092)

生物安全治理是维护公众安全、保证社会经济发展与稳定的重要议题。2020年2月14日,习近平总书记在中央全面深化改革委员会第十二次会议上强调,要“把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力”[1]。现代科技进步已经使得人类能够自由地编辑生物基因,让人类拥有前所未有的改造自然甚至创造自然的能力[2]。但是,新兴生物技术在给人类社会带来福祉的同时,也伴随着生物技术滥用与误用引发的生物安全风险。因此,对新兴生物技术的监管已经成为全球生物安全治理的重要议题。在大国竞争的背景下,激烈的生物技术竞争必然造成严重的生物安全风险,加之国际社会缺乏对基因编辑、合成生物学等前沿生物技术进行有效管控的措施[3],这给全球生物安全治理带来了极大的不确定性因素。如何管控生物技术竞争并将其纳入全球生物安全治理体系,已经成为重要的国际安全治理议题。

一、全球新兴生物技术竞争态势

新兴生物技术的高速发展是一把双刃剑,既能为人类社会发展与生物安全治理提供解决方案与技术手段,也可能因无序发展而恶化全球生物安全形势。近年来,新兴生物技术在疾病治疗、遗传育种、生物工程等方面取得了一系列突破性进展和重大应用成果,使过去无法治愈的疾病有了治愈的可能,但也为新型生物武器的开发打开了大门。新冠疫情向人类描绘了全球性流行病的严重危害,更让世界各国领略了生物安全对国际格局的颠覆性影响力。因此,无论是出于生物防御还是提升综合国力的目的,新兴生物技术都已成为当前及未来很长一段时间内大国竞争的焦点。

1.技术制高点竞争趋向白热化

现代生物工程师已经可以利用高正确率、高可靠性以及低成本的方法将不同基因长度的片段拼接成更大的片段,DNA从头合成已经成为现实[4]。人类已经能够借助生物3D打印技术、自动化技术和大数据分析技术,通过设计和构建新的生物分子组件、网络和通路,“合成”新的生物组织[5]367-379。美国战略与国际研究中心(CSIS)认为,新兴生物技术的发展对未来安全环境的塑造和国防决策都将产生深远的影响[6]。美国发布的《合成生物学时代的生物防御》建议“美国政府应该密切关注合成生物学这一高速发展的领域,就像冷战时期对化学和物理学的密切关注一样”[7]2。可见,以合成生物学、基因编辑为代表的新兴生物技术已经成为当代科技领域的制高点,竞争日趋白热化,各国在战略和政策布局上都给予极大的政策支持。

第一,高度重视顶层设计。美国国防部将合成生物学列为21世纪优先发展的六大颠覆性技术之一,英国商业创新技能部将合成生物技术列为未来的八大技术之一。中国在《“十三五”科技创新战略规划》中已将合成生物技术列为战略性前瞻性重点发展方向[8],中国科学院发布的《创新2050:科学技术与中国的未来》认为合成生物学是可能出现革命性突破的四个基本科学问题之一[9]92-95。俄罗斯发布的《2019—2027年俄罗斯联邦基因技术发展规划》提出,加速发展基因编辑技术,为医学、农业和工业建立相关科技储备[10]。

第二,大量投入研发资金。生物技术研发投入强度高于其他产业,整体产业以全球GDP平均增长率近2倍的速度增长[11]。各国在该领域的投资更是不遗余力,美国为维持绝对领先的地位,对生物技术的研发投入远超其他国家,占全球生物技术投资总额的近一半[12]。2019年10月召开的首届美国生物经济峰会会议纪要显示,美国将致力于保持世界生物经济领导地位,确保基础设施、产业队伍、数据在内的生物经济体系的研发投入,并把生物经济作为美国科技创新的优先事项[13]。中国颁布的《“十四五”生物经济发展规划》也指出,“创新财政资金使用方式,提高资金使用效率,统筹利用各级各类相关财政资金支持生物经济发展……发挥国家新兴产业创业投资引导基金、战略性新兴产业基金等作用,鼓励社会资本集聚,全方位保障中国生物经济发展”[14]。

第三,严格保护核心技术。随着现代生物技术的发展,生物领域已被美国学术界和战略界视为关系美国未来霸权的重要支点[15],美国政府对新兴技术的治理始终追求在核心领域维系绝对竞争优势和垄断地位[16]。在生物技术竞争领域,作为霸权国的美国有着强烈的忧患意识、领先意识和控制意识,CSIS发布的题为《新兴技术与管理向中国技术转移的风险》的研究报告特别指出,包括生物技术在内的“新兴(颠覆性)技术有可能为进口国提供巨大的对美军事优势及情报优势”,因而主张通过技术出口管控来确保美国新兴技术的安全和绝对优势地位[17]178。美国把中国视为最主要的竞争对手,强调双方合作的前提是“确保美国经济利益和知识产权受到充分保护”[18]。即便是面对盟友,美国也明确提出“若多边机构和合作伙伴不予配合,将在必要时采取单方面行动”[19]。由此可见,在新兴生物技术竞争中,美国的主要目标就是谋求建立在技术垄断基础上的排他性相对收益,因此表现出强烈的技术民族主义倾向和特质[20]。

2.生物数据争夺日趋激烈

生物数据特别是生物基因数据对新兴生物技术的发展具有重要意义,甚至有论断指出,“一条基因就可产生一个产业”[21]。英美等发达国家的生物安全战略都对生物数据的管理提出了一系列要求,力图通过大规模采集生物信息、完善生物信息存储基础建设等措施,在全球生物数据领域获得主导地位。当前,生物数据竞争主要集中生物数据的归属权与使用权两个方面。

在生物数据归属权领域,国际上围绕生物信息资源领域的控制和隐形掠夺从未停止,生物信息安全已成为生物安全竞争的全新领域[22]。早在20世纪八九十年代,西方主要国家纷纷推动国家级生物信息中心建设,美国国家生物技术信息中心(NCBI)、欧洲生物信息研究所(EBI)和日本DNA数据库(DDBJ)已经成为国际生物信息数据存储、交换、获取方面的核心机构[21]。这些机构以国家政策为借口,或打着学术规范的旗号,或利用各种行业规则,来操弄生物信息的国际流动,巧取豪夺重要的生物信息和数据资源,谋求生物信息竞争中的优势。例如,美国政府相关政策强制要求生物医学领域中的政府经费课题完成后,必须将详细的研究数据提供给NCBI;而部分顶级学术刊物则配合西方国家政策,要求在提交论文的同时也必须配合提交生物信息数据,而且大都必须将数据递交到NCBI的数据库体系中[23]。此外,科研合作也成为掠夺关键生物信息资源的重要手段,西方国家在与发展中国家科研单位进行合作时,往往打着科学研究旗号,系统采集人体血样与体检、临床数据等[24]。其中涉及的生物体遗传信息以及包含生物实验研究数据、人体药物、临床试验数据、健康管理数据等在内的非生物遗传信息,已经成为非常重要的战略资源。

在生物数据使用权领域,生物数据的开发与使用已经成为大国技术竞争的新焦点。后发国家缺乏生物信息基础设施,无法在短时间内建立自身的生物数据资源储备体系,发展新兴生物技术所需要的各种关键生物数据基本上都掌握在拥有先发优势的少数发达国家手中。例如,世界上权威的代谢通路数据库(KEGG)、人类疾病相关变异数据库(HGMD)、药物基因组变异与药物反应数据库(PGMD)等都掌握在西方国家手中[25]。这些重要的数据库的使用价格非常高,且使用权很有可能成为大国竞争中限制对手的重要工具。生物数据资源的不足必然导致生物数据开发能力薄弱,而薄弱的数据能力将进一步削弱生物技术的研发能力,这种恶性循环最终会导致生物技术竞争中“赢者通吃”的局面。有鉴于此,未来对生物信息的获取、共享与保护体制的竞争将成为生物安全领域的焦点。

3.生物技术影响片面“安全化”

新兴生物技术对大国综合国力的巨大影响直接反映在事关国家安全的生物安全领域。政府引导公众认识生物技术的潜在风险并加强公众的生物安全意识,这本无可厚非,但是过度强调生物技术竞争对国家安全的影响,把原本正常的技术与市场竞争上升为国家安全竞争,将会误导公众的安全认知,并影响相关政策的制定与实施。总之,这种片面的“安全化”操弄将对生物技术发展乃至生物安全环境造成难以估量的负面影响。

为保证在生物技术竞争中获得更多资源,部分国家片面夸大生物技术竞争的激烈程度及对国家安全的影响,而忽略其对社会及公众的福祉。美国《国家生物防御战略》在设定生物安全战略目标时提出,“使用一切适当的手段来评估、理解、预防、准备、应对和恢复生物事件对国家或经济安全的威胁”[19]。这一战略规划反映出美国在管理高风险生物技术时往往只关注其战略安全利益,片面利用“安全化”叙事渲染生物技术领域中大国竞争及技术扩散造成的生物恐怖袭击等威胁,严重忽视了社会个体的安全。

为了打压竞争对手,美国对严肃的科学议题进行政治操弄。例如,在新冠病毒溯源问题上,美国政府罔顾新冠病毒源于自然而非人工合成的基本事实[26],大肆渲染当前生物合成技术对美国的威胁。这种利用“安全化”手段刻意夸大新兴生物技术威胁的做法,将导致公众对新兴生物技术的畸形认知,严重破坏新兴生物技术的研发环境,影响生物技术的健康发展。

二、生物技术无序竞争对生物安全治理构成的挑战

当前,新兴生物技术无序竞争已经对全球生物安全构成严峻挑战。2019年1月美国发布的《世界威胁评估》认为,新兴生物技术的高速发展使得“各国政府在经济、军事、伦理和监管方面越来越难以跟上其步伐”[27]。在全球生物技术竞争日益激烈的背景下,大国为了获取竞争优势而放松监管,或在竞争中采取“零和博弈”策略,或过度“安全化”新兴生物技术,这些行为破坏了各国和国际社会开展生物安全治理的努力。这种无序竞争诱发的风险对生物安全治理外部环境、生物安全治理合作与全球生物军控体系都产生了不利影响。

1.监管松懈恶化生物安全治理外部环境

国际社会已经意识到,新兴生物技术在造福社会的同时也内含了大量潜在风险,亟待国际社会加强监管[28]。但是日趋激烈的生物技术竞争使一些国家更加重视新兴生物技术带来的红利而忽视了其可能引发的风险,从而恶化生物安全治理的外部环境。

美国松懈的生物技术监管政策正是这一趋势的典型代表。美国政府虽然认识到合成生物学滥用可能造成严重后果,但为谋求战略竞争优势而采取暧昧的监管态度,奉行鼓励发展为主、监管为辅的思路[3]。管控与发展间的矛盾是各国面对新兴生物技术竞争压力时面临的普遍困境,但各国更倾向于鼓励技术发展以获得竞争优势。

新兴生物技术引发生物安全威胁的直接原因通常是防控措施的缺失,根本原因则是在内外部环境综合作用下多方主体行为的失控[29]71-86。美国作为生物技术大国,在美国优先思想的驱动下力图谋取全球生物霸权,使得这种“失控”的风险变得越来越现实。美国在《国土生物防御领域科技能力评估》(2016年)中直言不讳地表示,必须通过促进生物技术的发展来增强美国生物防御能力以防范各种生物风险[30],2017年发布的《快速通道行动委员会:生物安全与生物安保》强调,对生物安全风险的评估需要考虑绩效标准,但也必须随着风险的演变强化其灵活性[31]。这种将风险置于绩效之后的治理观念严重影响了新兴生物技术监管制度的完善,给生物技术滥用埋下隐患。其他国家必然紧盯美国制定对策,这必然造成全球范围内生物技术监管的“失控”。

在这种松懈的监管背景下,越来越多的科学研究的安全“禁区”被打破,诱发了大量生物安全新风险,使国家生物安全治理的压力陡增。2018年加拿大病毒学家戴维·埃文斯(David Evans)使用基因编辑工具编辑遗传基因片段,合成与天花病毒非常相似的马痘病毒。其使用的基因编辑工具与病毒基因片段都购买自网络且基本没遇到监管措施的控制[32]。可见,缺乏监管与审查的技术扩散促使不负责任行为的产生,技术滥用使全球生物安全态势充满了不确定性,任何一次意外都可能造成严重的生物安全灾难。当前,全球生物安全治理体系缺乏针对性措施,现存机制与新出现的安全风险脱节,难以有效应对新兴威胁。

2.“零和博弈”破坏生物安全治理合作

新兴生物技术的特点使得国际社会难以识别、定位和追溯生物安全风险源头。在大国竞争背景下,竞争对手往往通过增强自身能力取得竞争优势,但激烈竞争也会导致“零和博弈”,利用技术封锁等手段压制竞争对手。如果生物技术竞争滑向“零和博弈”,必然引发大国间互相猜忌,部分生物安全事件更容易成为大国冲突的隐患。

首先,技术保护主义导致生物技术风险溯源困难。高风险生物技术大多在商业环境中开发,难以完全及时跟踪风险态势。加之生物安全事件的发生需要经过一个复杂的技术转化和自然转变过程,使生物危害的溯源工作难以有效开展,唯有技术开发与使用者及时公开必要的技术细节,才能有效溯源和预警生物技术风险。在生物技术开发过程中,政府如果一味以保护技术为由纵容企业或者研究机构采取过度的技术保护措施,不共享重要生物技术风险信息,那么将使其他国家完全暴露在未知风险中。如果所有的国家都采取同样的政策,那么国际生物安全风险信息共享渠道将被严重堵塞,进而破坏国际合作的基础。

其次,生物技术“两用性”破坏大国安全信任。生物技术具有明显的“两用性”(Dual Use)特征,这种“两用性”集中在有益与有害、和平用途与非和平用途、民用与军用等多个方面[33]。新兴生物技术的扩散与变化迅速,恶意行为(如生物武器研发)往往被包装在正面、有益的科研项目中,难以通过日常核查发现[34]37。在生物技术竞争中,大国利用生物技术“两用性”特性规避安全监管,开发高危生物技术乃至发展生物武器的行为,必然引起国际社会猜疑,进而强化国家间不信任,使生物安全合作难以有效展开。

最后,生物技术垄断妨碍治理合作。生物技术的垄断可能导致技术民族主义泛滥,某些国家以护持技术垄断为优先选项,致使合作治理意愿降低。例如,美国以综合国力为基础,利用自身在生物技术领域的强大技术储备,强化对于国际生物技术资源的垄断,持续巩固其在生物技术领域的领先优势,以限制科技学术交流的方式阻止合理的国际技术流动,严重破坏大国间的合作信任。

生物技术领域的过度竞争将直接打破大国间的安全平衡,技术竞争中的“零和博弈”终将导致国际生物安全治理的“零和”,从而损害国际生物安全治理的合作基础。失去监管的生物技术竞争将削弱大国间的信任,最终破坏国际生物安全合作的政治基础[35]。在缺乏政治信任的条件下,作为实现生物安全治理重要途径的国际生物安全多边治理框架将难以顺利运转,国家间信任缺失的状况将长期持续,从而对国际生物安全治理产生愈加严重的损害。

3.过度“安全化”诱发军备竞赛

利用“安全化”操作将一个普通问题上升为安全议题,从而获取更多资源投入,是一种常见的政治操弄手法。为了占据生物技术的竞争优势,大国过度“安全化”新兴生物技术会导致生物技术领域的“安全困境”,甚至诱发生物军备竞赛。例如,为突出新兴生物技术竞争的重要性,美国政府尤为强调新兴生物技术“安全化”,这种片面的“安全化”集中表现为强调生物技术的军事用途以及竞争对手构成的安全挑战。一方面,生物技术在过度“安全化”后将被打上军用技术标签,使所有新兴生物技术的发展都可能被他国视为威胁。前沿生物技术的“两用性”导致《禁止生物武器公约》各缔约国对其他国家发展生物科技的意图难以判断,所有生物技术领域的进步都将被视为潜在军事能力的提升,从而不断加剧国家间相互猜疑,甚至迫使各缔约国基于潜在对手能力的预判而不断加大自身研发投入,导致生物武器军备竞赛升级[36]151。另一方面,过度“安全化”将向与新兴生物技术有关的其他技术门类外溢,从而推动军备竞赛向其他各技术领域扩散,诱发全方位“安全困境”。新兴生物技术是一门强调多学科交叉的技术门类,融合生物3D打印、人工智能、大数据和自动化等一系列高新技术。过度“安全化”会将所有关联技术变成“影响国家安全的技术”。片面夸大新兴生物技术的军事应用前景与安全风险,必然导致军备竞赛在各领域悄悄展开,并不断突破国际规则和道义底线。

负责任的生物技术开发是全球生物安全治理的重要议题。做好、管好生物技术既可以充分释放潜力和红利,又能够避免其被误用、滥用,因而符合国际社会的共同利益[37],是构建全球生物安全治理体系的基础。然而对生物技术片面“安全化”的做法、以开发生物技术军事用途为主导的政策路径,完全背离了当前全球生物安全治理的目标。将生物技术片面“安全化”,强行将新兴技术与国家安全挂钩,为不负责、不透明的生物技术开发提供了存续条件,使得其他国家被迫采取可能导致军备竞赛的对冲战略(hedging strategy)[38],从而引发全球范围内的生物安全困境,造成生物安全的“零和博弈”,破坏全球安全治理。有鉴于此,国际社会需要构建一套可靠的生物安全治理体系,并将先进的生物技术置于这套生物安全治理体系中,使其发挥积极作用,以应对人类社会面临的风险挑战。

三、如何构建生物技术竞争管控机制

世界经济论坛主席克劳斯·施瓦布(Klaus Schwab)将技术进步描述为革命,因为技术进步具有速度、范围和系统的影响[39]。新兴生物技术竞争虽然面临“失控”风险,但是新兴生物技术发展模式决定了其内部具有强大的合作动力。新兴生物技术不是一个“零和”行业,一项创新不会使一家公司或一个国家长期占据领先地位。要保持生物技术的创新优势,就必须与国际科学网络保持密切联系,并与自己的竞争对手进行广泛接触[40]90-122。生物技术对基础科学和跨国知识网络的高度依赖,意味着生物技术领域的竞争方式与其他高科技产业不同。生物技术的基础研究和关键创新通常发生在公共领域,并建立在全球取得的渐进式进步的基础之上。当技术研究获得突破时,它们就会迅速通过全球科学网络传播,让整个行业获益。生物威胁的全球性意味着所有国家都需要制定和执行共同的规则,共同防止生物安全风险的爆发与输入。这些特性使良性的竞争成为新兴生物技术发展的必然要求,也为管控新兴生物技术竞争奠定了现实基础。

1.改革生物武器国际军控机制,遏制生物技术军备竞赛

生物武器国际军控是防止主权国家将生物技术应用于军事领域的重要机制。作为国际生物军控的基础,1975年生效的《禁止生物武器公约》(以下简称《公约》)、《日内瓦议定书》以及《联合国安理会第1540(2004)号决议》等国际机制共同构成了当前生物军控体系。该体系包括中美英俄等183个缔约国和4个签约国,全球只有10个国家没有签署或批准该公约[41]。

在管控恶性生物技术竞争方面,生物安全军控体系主要采用三条治理路径:一是通过各国及时交流相关活动来提高透明度;二是通过召开“说明公约提出或要求的相关问题”咨询会议,对违反《公约》的行为进行识别;三是向联合国安理会提出其他国家违反《公约》规定的指控。然而,由于《公约》在生物安全相关问题的界定上存在较大漏洞,使得这三条治理路径难以发挥应有的作用。为此,笔者认为应在三方面进行改革,以保障其基本功能发挥。

其一,加强生物技术军控体系的操作化与体制化建设。《公约》对生物技术性质的界定比较模糊,这为具有军事用途的生物技术竞争创造了条件。例如,《公约》第一条对“其他和平用途”的认定,为大国发展军事用途生物技术提供了极大的阐释空间,直接承认了各种生物防御计划的合法性。防御性和进攻性生物研发之间没有清晰的技术边界,特别是在新兴生物技术普遍具有“两用性”特征的背景下,这一问题更加突出。在缺乏具体操作手段的情况下,缔约国更倾向基于潜在对手的能力制定应对战略,从而导致生物安全领域出现更持久、更模糊的具有军事含义的生物技术竞争[42]。为此,国际社会应依托联合国等重要国际组织,建立具有生物技术背景与审查功能的独立委员会,将生物军控制度实体化。其主要任务是推动生物军控体制发展,通过持续更新生物技术发展动态,引导生物军控方向,指导生物军控的监督与核查。该独立委员会可以通过披露生物技术的军事用途信息、制造舆论压力来构建道义威慑,迫使拥有生物武器研发能力的国家积极履约,并通过公开军用生物技术研发信息来“自证清白”。在核生化军控体系中,生物军控是最为薄弱的环节,只有不断完善其运作机制,实现生物军控理念的操作化与体制化,才能有效遏制军事领域中的生物技术恶性竞争,防范新兴生物技术转化为大规模杀伤性武器。

其二,改革传统生物技术防扩散机制,管控军用生物技术流动。传统防扩散理论难以适应军用生物技术的管控,在防扩散领域,生物安全军控体系也存在严重的矛盾性表述。一方面,《公约》第三条要求防止生物武器的扩散,包括出口管制和限制技术转让;另一方面,《公约》第十条则鼓励为促进和平利用生物技术方面的国际合作和技术交流。这种传统的防扩散思维可能在核军控领域内具有一定的成效,但是面对复杂且多样化的生物技术,特别是“两用性”显著的生物技术则显得苍白无力。因此,应该完善具有军事用途生物技术的管控,实现从流动管理到全流程监督,尤其是对某些具有军事用途潜质的生物技术,应实行从研发、转移、使用到更新的全球化监督。将军控思维嵌入全球科技网络,在生物技术的研发伊始就进行军事用途审核并予以分级,确保任何一项生物技术都带有军控标签,时刻防止其走向失控。这种全流程管理不仅能够有效控制生物技术的应用,而且为生物技术竞争增加了审核机制,有利于控制无序竞争。

其三,建设高效的生物技术核查方法与机制。《公约》并未设立核查机制,而一些国家也一直在阻挠核查机制的建立。生物技术的“两用性”模糊了生物进攻与防御的界限,生物技术蕴含的巨大商业价值也使得生物技术核查难以推动。美国就以技术上难以核查、核查可能损害国家安全和商业利益等原因“封杀”了《公约》的核查议定书。因此,必须建设生物技术军控核查机制,在发生严重生物武器风险时借助联合国或者权威的民间组织开展生物技术核查工作,在常态时期则由联合国牵头组织民间机构监测各国生物技术的发展,及时公布违规或高危的行为,通过舆论压力迫使目标国家放弃恶意使用生物技术的企图。

2.完善生物技术共同体自治,防范生物技术竞争失控

在全球化背景下,众多全球性、区域性机构和组织逐渐形成了一个超国家的“跨国管制空间”。生物技术行业自律与自治成为遏制生物技术恶性竞争的重要手段。

在基础技术研究中,自发形成的自律机制对生物技术的无序发展具有一定的遏制作用。2003年2月,英美31位科学家和生物医学知名期刊主编组成的“期刊编辑和作者小组”发表了《关于生物防御和生物安全考虑的声明》,对滥用最新生物技术成果的问题提出了解决方案[43]771。在这一行动的推动下,学术界对新兴生物技术滥用的警惕性逐渐提高,大多数具有良好声誉的学术期刊都建立了咨询或审查机制,严格审核具有潜在风险的技术论文。

在市场领域,重要的生物技术企业也构建了自律机制,对生物技术实施管控。成立于2009年的国际基因合成联合会目前已经覆盖了约80%的国际商业基因合成市场[44]393-420。该联合会构建了针对基因序列潜在滥用问题的筛选程序,对可疑事件进行单独检查,防止技术滥用[45]。

学术界和生物技术企业构成的技术共同体是当前生物技术研发与应用领域的重要主体。在协调生物技术竞争、筛选生物技术滥用的潜在风险等方面,此类非政府共同体发挥了重要作用。2018年贺建奎“基因编辑婴儿事件”发生后,国内外学术共同体采取一致行动,共同抵制这种严重挑战科学伦理的行为,展现了生物技术共同体自治与自律机制的强大作用[46]。但是,生物技术共同体无法代替政府职能,其主要功能是防止生物技术在学术或者商业层面上的有意或者无意滥用,对生物技术进行伦理审查。另一方面,行业自治难以管控国家在生物技术领域的竞争,特别是具有军事潜力的生物技术的发展与无序竞争,因而难以提供长期稳定的全球治理公共产品。

为了提高遏制生物技术无序竞争的能力,生物技术共同体应该不断完善自治机制,扩大自身影响力。一方面,要积极与政府或者由主权国家构成的国际组织合作,在全球生物技术治理体系中发挥自身技术特长,为制定生物技术竞争规则、引导生物技术有序发展提供知识与技术支持。另一方面,要更专注于为国际社会供给公共产品,依托自身特色构建国际通行的生物技术发展伦理与规范,并利用这些规范约束生物技术竞争的方式与方法,从而避免恶性竞争。

3.构建全球生物安全治理机制,保障生物技术有序发展

生物安全是一个全球议题,各利益攸关方必须以人类命运共同体思维审视国际生物安全和国家生物安全,围绕新兴生物技术发展战略主动开展国际竞争与合作,凝聚国际社会的战略共识,坚持系统性思维、复杂性思维、演化性思维,既善于寻求国际社会“大家庭”的最大公约数,也敢于寻求突破方向的最小公约数[47]。

当前,全球生物安全治理呈现出治理主体多元化和国家作用凸显的重要特征。治理主体多元化体现在,全球生物安全治理主体除国家外,还包括各种非政府组织、学术机构、公众等利益相关者,他们可以通过公共宣传、游说、社会运动等方式参与全球生物安全治理、发挥影响力,构成所谓的“复杂私人机制”(complex private regimes),其中生物技术的主要供给者拥有越来越多的话语权。与此同时,国家发挥更为积极的作用。生物安全介于传统安全与非传统安全之间的定位,使得全球生物安全治理体系下国家扮演着双重角色:在传统安全领域,需要国家通过构建政府间双多边协定、国际法律体系来推动制度化建设;在非传统安全领域,国家扮演着监管者的角色。随着全球化过程中诸多生物安全领域的公共议题的出现,国家的作用正日益强化。有鉴于此,针对新兴生物技术竞争的治理,必然形成国家与非国家行为体积极配合、多元共治的局面。

传统军控模式下的国家间生物技术竞争容易陷入安全困境,导致竞争失控,而国际非政府组织特别是由生物安全技术研发者组成的自治团体,则可以利用自身在生物技术领域所掌握的资源协调国家间安全关系,通过行业自律控制高风险生物技术的研发与应用,利用国际技术交流与合作增强生物技术发展的透明度,从而改善国家间在生物技术竞争领域的信任关系。在诸如生物信息、技术规范等全球生物技术基础设施领域,国际非政府组织主导的治理路径也可以获得较高的技术与规则透明度,并将具有重要生物安全治理功能的生物技术及其基础设施转化为全球公共产品,从而打破大国垄断导致的安全困境。

主权国家拥有更多的社会资源,对生物技术研发与应用都具有强大的引导能力。私人部门治理则难以为全球生物技术竞争管控提供必要的“基础设施”,特别是具有强制力的法律和监管体系。这些强制性权力都掌握在主权国家手中,新冠疫情的经验证明,随着经济资源损耗的不断增加,非政府部门自发形成的国内或者跨国治理体系都会走向崩溃。主权国家是国际双边与多边合作机制的主要推动者、国家安全资源的所有者,也是国际社会公共产品的主要提供者。全球生物技术竞争管控离不开主权国家的积极参与和配合。生物技术竞争管控的最终主导力量依然是主权国家,只有形成制度化、体系化、灵活性及兼有可操作性的生物技术竞争管控机制,才是实现生物技术竞争管控的根本保障。

生物技术竞争管控最终将迈向主权国家领导的分层多元共治格局。国际军控体系积极协调生物技术战略竞争;生物技术共同体坚决抵制技术滥用,促进生物技术竞争规范和相应评估机制形成。利用国际组织的影响力,动员全社会共同行动,引导生物技术竞争领域形成有利于管控恶性竞争、促进良性发展的管理机制。

概言之,生物技术变革衍生的安全问题触及人类安全观念的变革,并转变为一场现代文明的内源性危机。生物技术竞争混合治理路径的本质是通过对国际利益与国家利益之间的协调,推动全球生物安全治理,通过在个人、组织、国家和全球多层面的调适回应国际社会对生物技术安全问题的关切,协调技术竞争有限展开,将生物技术变革的巨大能量有序可控地释放。

四、简单的结论

当前,以合成生物学为代表,以多学科技术交叉融合为特征的新兴生物技术变革正广泛影响着人类健康、世界经济发展、国际军事斗争形势,成为国家安全、国际安全的重要影响因素。新冠疫情对世界经济和政治格局产生的巨大影响,刺激了世界主要大国对新兴生物技术研发的热情,推动了国家间生物技术竞争。新兴生物技术的良性竞争能够有效促进这一技术的研发与应用,增强人类改造自然、对抗疾病的能力。但是,失去控制的生物技术竞争放大了新兴生物技术的潜在风险,使当前生物安全治理形势变得更为复杂。

有鉴于此,生物技术研发与应用的监管尤为重要。从国际新兴生物技术竞争的现状分析中不难发现,当前国家间生物技术竞争已经处于“失控”边缘。由于新兴生物技术的颠覆性作用,各国都将其作为未来科技突破的重要战略方向,难以形成有效的建构政策,也无法通过共享技术信息形成有效的国际风险管控合作。更为重要的是,新兴生物技术在大国竞争背景下被过度“安全化”,成为政治操弄的工具,诱发了技术竞争中的“安全困境”。随着新兴生物技术的恶性竞争不断蔓延,生物技术监管体系乃至全球生物安全态势都面临“失控”的风险。为了实现生物安全的有效治理,国际社会必须提出有效的方案遏制生物技术领域的恶性竞争,引导生物技术健康发展。

面对新问题新挑战,传统的技术管控路径都存在一定的缺陷,尤其是生物技术竞争管控中的大国行为难以控制。传统国际军控路径已经无法适应新兴生物技术风险多元化、跨领域与全球化的新特征,导致很多重要的议题和管控机制难以推动。因此,我们应该充分调动国际社会中多元行为体对生物技术竞争治理的积极性,通过多元行为体的共同努力,最大程度上消弭主权国家在生物技术竞争领域的不信任,协同国际社会的行动,形成一套国际生物技术竞争多元治理路径,有效管控新兴生物技术的无序竞争。依托新兴生物技术各利益相关者的优势来联络与协调主权国家的行为,共同监督生物技术的开发与应用。利用国际非政府行为体将经过实践验证的自律性规范与生物技术监管经验引入社会舆论中,提高公众对生物技术的认识,消除过度“安全化”带来的负面影响。在全球生物安全治理框架下,推动生物技术竞争管控机制的体系化、制度化与规范化,将那些被证明有效的规则落实到主权国家的法律体系中,形成国内与国际、政府与非政府之间较为完备的政策制定与执行,实现对国际生物技术竞争的有效管控。

全球生物安全治理已成为国际社会共识,生物技术竞争管控是破解主权国家生物安全治理困境、保障国际生物安全格局、增强国际信任、促进合作的重要途径,也是促进生物技术有序发展,维护人类社会健康稳定发展的基础。