养老服务体系金融支持政策量化研究

梁威，依绍华

（1.商务部国际贸易经济合作研究院，北京 100710；2.中国社会科学院财经战略研究院，北京 100006）

引言

完善养老服务体系是部署老龄工作、积极应对人口老龄化的关键举措，而有力的金融支持是落实这一举措不可绕开的方面。养老服务体系建设长期受到资金不足、融资渠道不畅等制约，在财政资金投入的基础上，以金融支持等方式构建多渠道资金投入机制是健全养老服务体系的关键内容之一[1-4]。发布于2022年2月的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》明确提出要“拓宽金融支持养老服务渠道”，并对“十四五”时期养老服务体系金融支持政策做出部署。当前我国构建养老服务体系的金融支持政策内容不断丰富，政策设计关系到老年人口的幸福感与养老服务体系建设进程，也关系到积极应对人口老龄化国家战略的贯彻落实。基于此，有必要对养老服务体系金融支持政策进行系统分析与评价。

养老服务体系金融支持政策既是养老服务政策的组成部分，也是养老金融政策的组成部分，已有研究分别从两个方向展开。从养老服务政策来看，金融支持政策属于优化养老服务发展环境的细分政策，有助于缓解民办主体的投资成本与经营压力，丰富低成本的养老服务供给，并激励社会部门投资该领域[5-6]。近年来，金融支持政策呈现数量增多、力度加大、与财政等其他政策措施协同度提升等特征[7-9]。居家养老领域金融支持逐渐增多[10]，智慧养老[11]、医养结合[12]等细分领域金融支持政策仍然偏弱。整体来看，金融支持类政策工具仍然占比不高，专业化程度与政策落实细节也有待加强，满足老年人口金融服务需求的政策工具有待增加[13-14]。就养老金融政策而言，服务于老龄化社会新兴需求的养老金融成为细分新领域并起步[15]，养老金融支持政策有利于缓解养老服务融资困境并满足老年人口的金融服务需求[16]。养老金融支持政策中环境型工具超过六成，政策注重市场化导向，以发挥各金融机构主体积极性助力养老服务产业发展[17]。整体来看，养老金融政策支持力度偏弱，政策设计趋于保守，与政策执行相关的细则较少[16,18]。

综上可以看出，养老服务体系金融支持政策研究初具基础，政策工具理论被较多应用于养老服务与养老金融政策分析[6,14,16,19]。但是在养老服务政策与养老金融政策两个领域的已有研究中，金融支持政策仅作为组成部分，鲜有学者对其展开专门地、系统地研究。老龄人口存量与增量“双高”使得我国面临尤为严峻的老龄化挑战，完善金融支持政策是应对该挑战中的关键一环。由此，本文在已有研究的基础上，基于政策工具视角系统研究金融支持政策，立足于完善养老服务体系。结合养老金融的概念界定，本文研究的养老服务体系金融支持政策包括面向老年人口和养老服务机构两种服务对象的金融支持，分别对应养老服务金融和养老产业金融支持政策，前者注重引导养老服务金融供给适配老年人口的多样化养老服务需求，后者旨在缓解养老服务机构的融资困境。养老服务体系的金融支持政策工具类型如何分布？政策工具与具体对象及战略如何衔接？政策工具需要做出何种调整？围绕以上问题，本文采用“工具-对象-战略”框架多维度分析政策内容，基于研究发现提出针对性的建议，为完善养老服务体系金融支持政策提供参考。

一、研究设计

内容分析法是对显性内容按照要素进行规范拆解并统计频次，进而以量化特征表达文献内容本质的研究方法[20]。本文采用此方法，以政策工具为核心要素拆解金融支持政策内容，基于数量特征剖析政策本质。参考刘伟（2014）[21]总结的确定问题、选择样本、确定分析单元、编码及验证、数据分析等步骤，本文按照以下步骤展开研究。首先，基于养老服务体系金融支持政策特征，构建以政策工具理论为基础的分析框架，确立文本内容分析维度。然后，筛选政策文本分析样本，对政策文本内容进行编码并检验，确定文本内容分析基本单元。最后，对文本内容按照关键词和句意进行要素拆解与多维度频次统计，量化政策工具特征。

（一）“工具-对象-战略”三维分析框架构建

养老服务体系金融支持政策是一个复杂、多维、综合的政策体系，政策设计以服务于积极应对人口老龄化的国家战略为导向，围绕“为谁以何种工具提供金融支持”这一核心问题展开。由此，本文构建“工具-对象-战略”的三维分析框架对政策文本进行多维评价，基于政策工具视角研究养老服务体系金融支持政策。

1.工具维度。应用政策工具理论分析养老服务政策的已有文献较多采用环境型、供给型和需求型的政策工具三分法，其中，金融支持类政策被纳入环境型政策。为专门研究金融支持类政策，本文需要选择其他政策工具分类方法。在反复阅读有关政策文件之后，发现政策文本呈现出由低到高的政府参与程度。因此，豪利特等（2006）[22]提出的自愿型、混合型和强制型政策工具分类方法具有可行性与适用性。参考朱春奎（2011）[23]总结的政策工具包，结合养老服务金融支持政策文本，本文构建了包括3类政策工具、10类政策子工具的金融支持政策工具包。其中，自愿型政策工具是指市场机制作用下金融机构以独立或者与社会部门联合等方式为养老服务机构或老年人口提供金融服务，强调政府干预偏弱状态下金融系统的自主支持，包括家庭和社区、自愿型组织和市场化三类子工具。强制型政策工具则是政府直接为养老服务体系建设提供融资支持，或者以标准、规则等方式对该领域的金融支持做出强制规定，包括规制、直接提供、命令与权威三类子工具。混合型工具介于二者之间，强调政府、金融机构与社会部门等多方合力，为养老服务体系建设提供融资等支持，其中金融机构是提供支持的最终决策方，可分为信息与劝诫、补贴、契约和诱因型工具4类。表1对工具含义及示例进行了详细说明。

表1 养老服务体系金融支持政策工具分类

2.对象维度。金融支持围绕养老服务体系建设的金融服务需求展开，以直接服务对象为分类标准，政策内容可分为直接服务于老年人口和养老服务机构两种类型。基于此设置政策工具的对象维度，分析当前引导金融支持养老服务不同对象的政策工具分布。

3.战略维度。金融支持政策通过工具引导养老服务体系建设的资金等资源流向，以服务于积极应对人口老龄化国家战略为最终导向，由此，政策工具与战略的匹配程度是衡量政策设计完善程度的重要方面。战略可被拆分为多个具体政策目标，在十八大以来的政策文本基础上，参考经典文献对养老服务战略与政策目标的总结[6,24]，本文确立了开放养老服务市场、发展社区居家养老服务、提升农村养老服务、推动智慧养老、推动医养结合、完善养老保障、发展养老服务消费7大具体政策目标，构成金融支持政策战略维度。

（二）政策文本选取与编码

十八大提出了事业和产业双线协同供给养老服务的新思路，这一战略部署贯彻至今，成为近10年来我国养老服务体系政策设计的中心思想。2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》一文对养老服务产业发展首次做出战略部署，提出要求金融机构以适老理财产品开发、服务创新等方式支持养老服务产业发展，初步确立了养老服务体系金融支持政策框架，在此基础上政策内容陆续完善。由此，本文以此份文件发布为起点，以中国政府网等政府官网和北大法宝检索平台为政策文本来源，筛选政策文本分析样本。

考虑到养老服务体系相关文件数量较多，其中并非每份文件都与金融支持相关，本文确立了以下几点筛选政策文本的原则，以保证所选取的政策文件具有代表性且不产生遗漏：（1）政策发布单位为中共中央、国务院、国家发展和改革委、民政部、中国人民银行等中央政府部门；（2）选取意见、通知、规划、实施方案等纲领性文件，围绕顶层设计而非具体落实方案展开分析；（3）文件明确提出金融支持养老服务体系建设的举措，过滤掉对其略有提及或举措模糊的文件。基于这三点原则，最终筛选出2013年9月至2022年2月的34份金融支持政策文件。

以34份政策文件为分析样本，进一步确立基本分析单元，对其编码并作为本文的政策文本内容分析条目。为保证编码的科学性，本文采取三轮编码。第一轮编码采用统一编码，纳入所有文本内容。该轮编码发现，金融支持政策在大多数政策文件中篇幅较短，较高比例的政策文本单元与本文主题相关性不高。由此，研究团队分为两组，分别进行第二轮编码，筛选并保留金融支持养老服务体系的政策文本，按照“政策文件编号-文本内容编号”规则进行编码。最后，研究团队对第二轮编码结果进行复核与信度检验，保留一致文本编码，对不一致的部分进行内部讨论与外部征求专家意见，形成第三轮编码结果。最终，本文从34份有关政策文件共计约25万字目标文本中提取养老服务体系金融支持政策的237条分析单元，作为政策文本内容分析基本单元（表2）。

表2 养老服务体系金融支持政策文本编码

二、政策文本量化分析

在政策文本编码基础上，应用“工具-对象-战略”分析框架，按照相同或相似原则，对政策文本内容分析单元进行频次统计，量化现有政策内容中不同工具类型的分布特征及衔接情况。

（一）工具维度分析

按照政策工具类型维度，对237条政策文本内容进行不同工具类型的频次统计（表3）。统计结果显示，金融支持养老服务体系建设的政策工具类型分布由高到低为混合型、强制型和自愿型，所占比例分别为55.7%、26.6%和17.7%。金融支持养老服务体系的混合型工具与自愿型工具之和占比近3/4，这说明政策注重发挥市场机制作用，强调营造良好政策环境以引导金融系统对养老服务体系的自发支持，这与当前构建服务型政府和推动养老服务产业与事业协同发展的两大政策导向均有所匹配，也考虑到了资本逐利性需求。同时，约1/4的强制型政策工具也被纳入政策设计中，这适配于养老服务公益性的本质特征，政府始终在养老服务体系建设中起到主导作用。由此可知，政策设计考虑到养老服务公益性与资本逐利性矛盾并做出平衡，工具类型分布较为合理。

表3 养老服务体系金融支持政策“工具”维度频次与占比分布表

从政策子工具分布来看，“信息与劝诫”是最主要采用的政策子工具类型。自愿型政策子工具以“市场化”为主，主要包括支持市场机制作用下保险公司等投资养老服务、金融机构为具备一定实力的养老服务企业上市融资提供服务等。“信息与劝诫”是最高频的混合型政策子工具，该子工具的频次也远超于其他几类政策子工具，这呈现出政府以有限干预倡导和鼓励金融支持的政策导向。政府明确支持方向，同时以金融系统自发决策和落实为主，这有助于降低政策成本，符合胡德提出的政策工具选择有效性原则[23]。“补贴”“契约”和“诱因型工具”三类混合型政策子工具使用频次不高，分别为9次、11次和9次，“补贴”“契约”和“诱因型工具”需要为金融支持提供实际的激励，需要付出高于“信息与劝诫”的政策成本，混合型政策子工具的分布说明政策设计中成本节约是主要考虑因素。强制型政策工具中，“规制”“直接提供”和“命令与权威”三类子工具分布较为均衡，其中，养老服务体系的复杂性使得“规制”子工具的内涵较为丰富，既包括特别允许该领域的金融支持政策创新等促进机制，也包括对金融支持负面措施的监督、处罚与禁止，该子工具类型的使用频次为26次。“直接提供”主要包括政府出资产业投资基金和开发性金融机构提供的金融支持两种类型，其中政府是为养老服务体系建设提供资金支持的主要决策方。

（二）“工具-对象”维度分析

加入对象维度，进一步分析服务老年人口和养老服务机构的金融支持政策工具特征（表4）。面向养老服务机构的金融支持政策工具数量与多元化程度均高于老年人口，这源于养老服务领域投资回报周期长、主体发展不充分等因素影响下，金融机构提供融资等支持缺乏市场激励，因而更迫切要求政策支持。相较而言，养老服务金融市场潜力较大，金融机构具备自发服务老年人口的内在动力。

表4 养老服务体系金融支持政策“工具-对象”维度频次与占比分布表

从引导金融支持养老服务机构的政策工具分布来看，自愿型、强制型和混合型政策工具频次分别为39次、40次和103次，混合型政策工具频次最高，表明政府试图以有限干预引导金融体系自发支持。10种政策子工具均被纳入政策设计中，工具类型较为多元，分属于混合型、自愿型和强制型，其中“信息与劝诫”“市场化”和“直接提供”是使用频次最高的三种政策子工具。

从引导金融支持老年人口的政策工具分布来看，自愿型、强制型和混合型政策工具频次分别为3次、23次和29次，强制型和混合型政策工具占比较为接近，自愿型政策工具使用较少。5种政策子工具被纳入政策设计中，“信息与劝诫”的使用频次最高，这为养老服务金融发展中的市场机制作用预留出较大空间。除此之外，“规制”频次也较高，政策内容主要为对养老服务金融产品的规范、监督和负面惩戒，该类政策子工具在近两年政策文件中的频次上升，体现出进一步加强老年人口权益保护的动态调整过程。

（三）“工具-战略”维度分析

政策工具是服务于政策目标的手段，加入战略维度构建二维框架，分析金融支持政策工具与积极应对人口老龄化战略的适配情况（表5）。

表5 养老服务体系金融支持政策“工具-战略”维度频次与占比分布表

开放养老服务市场是金融支持政策服务的主要目标，在所有政策文本中占比54%，这说明金融支持主要被作为引导社会资本投入养老服务的间接推动力，完善金融支持环境以期助推养老事业与产业协同发展。服务此目标的自愿型、强制型和混合型政策工具分布频次分别为28次、29次和71次，分属于三类政策工具的“市场化”“直接提供”和“信息与劝诫”为最高频使用的子工具。发展养老服务消费也是金融支持政策服务的主要目标，在所有政策文本中占比17.7%，呈现出推动老龄消费和发展银发经济的政策导向。其中，强制型政策工具被高频使用，并以“规制”政策子工具为主。完善养老保障这一目标的频次在所有政策文本中占比12.2%，其中约七成使用混合型政策工具，这说明政府着力于协同金融机构、社会部门等多方资源，来分担政府直接承担的养老保障压力。除了以上3种政策目标之外，金融支持政策服务发展社区居家养老服务、提升农村养老服务、推动智慧养老和推动医养结合4大目标的频次相对较低。

三、结论与建议

养老服务体系建设是由政府主导、社会部门参与等多元主体协同的复杂过程，不同所有制市场主体在实施过程中分别面临机遇、困境与变革挑战，彼此之间也存在冲突与合作。作为主导部门，政府引导金融支持是明确政府与市场边界前提下基于融资困境与金融服务需求做出的制度安排。本文基于34份政策文件中提取的237条政策文本，构建“工具-对象-战略”三维框架，透视养老服务体系金融支持政策的特征与薄弱点，并提出针对性的政策建议。

（一）结论

1.政策特征。一是养老服务体系金融支持政策较为健全，政策工具较为多样，政策工具呈现为以混合型为主、自愿型与强制型为辅的结构特征。这一分布结构体现出政府平衡养老服务公益性与资本逐利性矛盾的政策设计出发点，以期通过政府有限干预和引导，最大限度发挥金融机构提供服务的积极性，因此具有合理性。二是引导金融支持养老服务机构的政策工具频次较高，引导金融支持老年人口的政策工具布局较为合理。政策设计考虑到了养老产业金融市场化发展缺乏动力，政策尝试对养老服务机构的融资困境做出回应。政府引导金融支持老年人口的政策规制力度加大，尝试为金融领域老年人口权益保护提供政策层面的解决方案。三是金融支持政策主要服务于开放养老服务市场和促进养老服务消费的目标。一方面，通过加强金融支持优化经营环境来吸引社会资本投入；另一方面，对老年人口的金融服务等消费需求上升做出回应，支持银发经济发展。

2.政策薄弱点。一方面，政策设计对金融机构执行政策的激励偏弱。混合型政策工具中，“信息与劝诫”子工具使用过多，以“鼓励”“号召”“呼吁”“宣传”等温和引导金融机构提供服务利于节约政策成本，但不足以形成金融机构落实政策的充分动力，叠加养老服务产业发展滞后的现实背景，金融机构或将消极执行政策。自愿型政策工具中，“直接提供”子工具占比不高，政策性金融支持力度不足。强制型政策工具中，“补贴”“契约”“诱因型工具”子工具使用不足。

另一方面，金融支持政策与养老服务体系建设战略匹配精准性不足。金融支持政策侧重于整体环境优化的模糊支持，精准匹配社区居家养老服务、农村养老服务、智慧养老和医养结合等重点政策目标的金融支持力度偏弱。

（二）政策建议

基于以上问题，可以通过调整政策工具的选择与运用，进一步完善养老服务体系金融支持政策。

一是通过增加“规制”“直接提供”等强制型政策子工具和“补贴”“诱因型工具”等混合型政策子工具，加大养老服务机构的金融支持政策力度。金融支持养老服务机构实践进展缓慢，有必要以促进政策执行为导向调整政策工具类型。一方面，增加“规制”强制型政策子工具，出台应收账款等抵押贷款支持细则，特许适应养老服务产业发展特征的金融支持方式创新。增加“直接提供”强制型政策子工具，加大开发性金融机构对养老服务体系的支持力度，发挥好专项贷款作用。另一方面，增加“补贴”“诱因型工具”混合型政策子工具，简化投资审批程序，建立金融机构与征信机构、融资担保机构等主体的合作机制降低金融支持风险，健全财政贴息、风险补偿等机制，通过利益留存、成本节约等激励金融机构发展养老产业金融。

二是围绕服务社区居家养老、农村养老、智慧养老和医养结合等养老服务体系薄弱环节，强化金融支持政策工具的衔接。加强商业银行、保险公司等金融机构在支持社区居家养老服务、农村养老、智慧养老和医养结合领域的主体责任，探索增加考核标准、命令执行等强制型工具。引导金融支持政策向社区居家养老服务、农村养老、智慧养老和医养结合领域发展较好的主体倾斜，推动连锁化、品牌化运营。加强社区居家养老、农村养老、智慧养老和医养结合等领域民办主体的金融政策支持力度，综合运用多种政策工具类型缓解民办主体融资困境。

三是探索自愿型和强制型工具组合使用，进一步完善对老年人口的金融支持政策。政策设计有必要随着政策环境变化而相应调整，适应服务消费发展和居民金融素养提升等趋势，引导服务老年人口的金融政策工具也需要持续优化。豪利特等（2006）[22]提出的政策工具选择模型认为，政策工具可以互相组合以形成合力，政策子系统复杂程度高、国家计划能力强的情况下，可更多采用“市场化”工具优化资源配置。养老服务金融是一个涉及多元主体、链接多元产业、存在多种潜在冲突的复杂系统，基于该领域的复杂程度，可以“规制”等强制型政策子工具明确负面清单和处罚措施，在设置好市场化边界的基础上增加自愿型政策工具以加快养老服务金融市场化进程，优化供给更好满足老龄化社会的金融服务需求。