迈向多元共治:基层青少年体育公共服务治理共同体的建构与运行——大理州青训营的个案考察

何 强 王 梓 涵 杨 星 宇

(1.重庆师范大学 体育与健康科学学院,重庆 401331;2.云南财经大学 体育部,云南 昆明 650221;3. 重庆医药高等专科学校,重庆 401331)

一、引 言

体育公共服务是体育强国和健康中国战略的基石。2022年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于构建更高水平的全民健身公共服务体系的意见》,提出政府保基本、兜底线,激发社会力量,形成共建共治共享长效机制[1]。青少年体育公共服务事关个体健康成长、家庭幸福、社会和谐、民族复兴,更需多元共建共治共享的长效机制保障。人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体为青少年体育公共服务多元共建共治共享长效机制提供了重要启示借鉴。社会治理共同体是政府、社会组织、市场、公众基于互动协商、权责对等,解决社会公共问题、回应社会需求形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[2]。作为政治认同、利益协调、权责明晰的组织与机制设计,社会治理共同体是新时代我国政策话语的重要范畴,也是社会治理转型的顶层设计、制度安排与实施路径[3],能够为青少年体育公共服务多元共治转型提供理论指导与实践参考。本文以大理州青少年公益体育训练营(简称“青训营”)为案例,分析基层青少年体育公共服务治理如何通过建立治理共同体实现多元共建共治共享。田野调查发现,青训营符合社会治理共同体的一般性定义。按照“个案研究不是统计性的扩大化推理,而是分析性的扩大化推理”[4],以及个案研究并非“讲故事”,而是系统产出社会知识、精细呈现因果机制[5]的价值取向,系统分析青训营这一案例,能够直观呈现基层青少年体育公共服务迈向多元共治的逻辑与路径,从而为青少年体育公共服务治理研究贡献学术智慧与实践参考。

二、文献评述与问题提出

学界关于青少年体育公共服务治理的研究集中在三个方面:

第一,青少年体育公共服务治理政策研究。改革开放以来,我国青少年体育公共服务治理政策演进历经调整恢复、健全规范、改革深化、顶层设计与协同创新等阶段[6],蕴含着“健康第一”“全面发展”“人民中心”等政策核心理念,但在政策目标、执行监管等方面还存在缺陷[7]。基于体教融合、健康中国战略,应建立以健康促进、组织创建、活动开展、项目布局为主要内容,发挥政府“元治理”以及体育社会组织、市场等多元主体功能,培育青少年体育健康市场产业链等政策优化路径[8]。

第二,青少年体育公共服务治理模式、问题与对策研究。新公共管理运动将政府、市场、第三部门纳入青少年体育公共服务治理体系[9],塑造了多中心治理、网络治理、整体性治理,三社联动治理[10][11]等治理模式,具有价值创造型理念、多元合作治理结构,精细化治理方式,混合型治理工具[12]等特征,也面临理念偏差、主体缺失、结构松散、治理碎片化、体制机制约束、激励不足等困境[13],应通过权责界分、利益共享实现多元主体吸纳整合,从静态的治理结构和动态的治理运行入手,实现多元共治[14]。

第三,域外发达国家青少年体育公共服务治理经验启示。已有研究通过对美国、德国、英国、法国、日本等发达国家青少年体育公共服务治理模式剖析,从理念导向、组织体系、活动体系、保障体系、运行机制等方面分析发达国家青少年体育公共服务治理结构与运行概况,归纳出多元主体协同、充分发挥社区、体育志愿服务、体育社会组织功能等总体特征[15][16],为我国青少年体育公共服务治理转型提供域外镜鉴。

已有研究为青少年体育公共服务治理转型提供积极启示的同时也存在如下不足:首先,虽然青少年体育公共服务多元协同共治已经得到学界和实务界普遍认可,但是由于组织属性、价值取向、利益追求差异,多元主体之间存在结构性张力,需要更为灵活的组织再造和机制设计,但现有研究对组织再造路径及机制配置着墨不够。其次,从研究范式来看,宏观规范性理论演绎多,微观实证性研究不足,尤其缺少结合具体案例的深入探讨,导致研究难以超越“悬浮”局限。

三、理论分析

新时代以建设社会治理共同体创新社会治理的顶层设计,决定了青少年体育公共服务治理共同体是以组织再造与机制创新推动治理转型的有效路径。因此,青少年体育公共服务治理共同体不是政府、社会、市场以及公民个体等多元主体机械组合的一般社会网络结构,而是通过价值引领、主体吸纳、平台构筑、机制创新实现目标一致、利益共享、互相关联、彼此嵌入,克服治理碎片化困境,助推青少年体育公共服务治理体系和治理能力现代化。其中,满足青少年体育公共服务需求,促进健康成长与全面发展,培养堪当民族复兴大任的时代新人的崇高使命,既是青少年体育公共服务治理共同体的目标追求,也是激发多元主体责任意识、参与意识的内驱动力,发挥价值引领、培育共同体意识的重要功能。多元主体吸纳是重塑治理结构、整合资源的基础。政府作为公共权力机构以及公共利益代表者、公共资源掌控者,通过政策引导、资源投入、利益调和等方式发挥主导作用,激励非政府主体参与,扩充治理主体。平台构筑为多元主体互动交往以及集体行动提供空间载体,也是青少年体育公共服务治理实践的空间场域。灵活的机制创设是多元主体有效连接、互动交往,以集体行动创新服务治理的重要保障。下文将以青训营为案例,系统呈现青少年体育公共服务治理如何通过共同体的建构运行实现多元共治。

四、案例选择与调研

(一)案例选择

青训营是大理州体育中心、大理市全民健身中心依托公共体育场馆面向青少年提供体育公益培训的组织,2015年由大理州体育中心创办成立。2017年,祥云、巍山、剑川三个县级分营开营,2018年大理市全民健身中心加入,形成两大中心合办格局并延续至今。总体来看,参训人数稳步增长。2015年开营首期仅有参训学员254人,到2021年8月第11期时,报名人数已增至1 500人。截至2021年,青训营已累计培训超1.2万人次(图1),成为当地青少年体育公共服务品牌,受到大众广泛赞誉,多次接受国家体育总局以及其他省市体育部门参观考察。2020年,青训营成功入选大理州十大惠民实事,并被写入州人民代表大会报告。不仅如此,青训营还扮演了重要的平台纽带角色,实现了政府、事业单位、企业、体育社会组织、公民个体等多元主体有效聚合。青训营的创建运行,确保了国家青少年体育发展战略、政策部署等顶层设计在基层落地落实,实现了青少年体育公共服务多元共治。青训营的创办运作高度契合社会治理共同体以及青少年体育公共服务治理转型的政策话语,具有丰富的学术内涵以及实践经验。

图1 2015年至2021年青训营参训人数及受训人次统计

(二)案例调研与资料获取

早在2018年,青训营作为基层青少年体育公共服务治理创新实践就引起了笔者关注。2019年,党的十九届四中全会提出社会治理共同体,为进一步观察研究青训营提供了新的视角。为了获得第一手资料,笔者及团队于2019年年底对青训营开展了为期2周的田野调查,通过查阅资料、访谈调研、参与式观察获取了丰富资料。为了动态把握青训营运作发展的具体情况,团队又于2020年至2022年间持续对青训营开展了多轮田野调查。期间,团队成员还以志愿者身份参与日常工作。通过广泛收集资料、近距离观察、深层次体验以及深度访谈,全面收集素材。下文资料与数据均来自于田野调查,包括对体育中心、青训营、协会俱乐部等负责人和部分政府部门领导人的访谈,以及青训营年度总结材料、工作汇报材料、微信公众号宣传资料等等。系统的田野调查为“深描”青训营以及全面解读基层青少年体育公共服务治理共同体建构运行提供了重要的素材支持。

五、多元共治:基层青少年体育公共服务治理共同体建构运行的逻辑与路径

(一)价值引领:以公共利益凝聚共识

共同体本质是多元主体再组织。人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体,在倡导“人人有责、人人尽责”的同时,强调“人人享有”公共利益凝聚共识。

作为基层青少年体育公共服务治理共同体,青训营能够将政府、事业单位、体育社会组织、企业、公民个体等异质主体吸纳整合的关键就在于其蕴含着促进青少年健康成长、家庭幸福、社会稳定,乃至国家繁荣富强等公共利益。青训营负责人X主任谈到:“应试教育让小孩不健康不快乐,课业负担很重,休息不是玩手机、iPad,就是在网吧打游戏。青训营帮助他们养成锻炼习惯,促进身心健康,精力充沛。虽然看起来是一件小事,但是如果全国都这样做,就是一件对医疗改革、教育改革都有益处的大事。”对公共利益的认同追求,不仅使青训营内部“亲如兄弟姐妹,愿意牺牲小家搞公益”,还激发了政府、企业、体育社会组织、参训学员家长等多元主体的责任意识与参与行为。例如,财政部门协调安排专款,人社编办积极协调解决编制,电视台免费提供宣传,城管部门免费悬挂宣传标识,协会俱乐部积极提供专业教练,参训学员家长踊跃参与志愿服务,企业提供实物赞助等等。上述多元主体积极参与的背后,是对青训营追求公共利益这一价值理念的高度认可。

(二)网络绘制:以政府为主导吸纳多元主体

治理的目标是实现公共利益最大化。虽然公共利益属性决定了青少年体育公共服务治理应由全社会共同参与,但是由于公共文化基础薄弱、社会力量有限、激励不足等因素影响,目前我国青少年体育公共服务治理仍然高度依赖政府,需要激励性、包容性的体制机制[17]扩大参与主体。其中,政府作为公共利益代表,发挥着资源保障、制度供给、过程监管、利益协调、服务兜底等“元治理”功能。而在条块分割、部门分立的体制机制约束下,政府发挥“元治理”需要跨部门联动。为此,2020年国务院办公厅、教育部、国家体育总局牵头,会同中宣部、发改委、民政部、财政部、人社部、自然资源部、住建部、卫健委、税务总局、市场监管总局、银保监会、共青团中央等15个中央部委部门,建立了青少年体育工作部际联席会议,推进多部门联动治理。作为基层青少年体育公共服务治理共同体,青训营通过多部门联动发挥政府主导作用的同时,以利益共享、志愿公益发挥市场、体育社会组织、公民个体等多元主体资源丰富、配置高效、服务专业等优势,绘制多元共治的网络结构。

首先,政府多部门联动。自创办伊始,青训营就有意识利用其公益价值和良好的社会形象、社会影响力,将教体局、人社局、编办、财政局、文化宣传等部门纳入参与主体,在保障政府发挥“元治理”功能的同时还产生了良好的引导作用。其次,严格控制市场主体。对公益的坚守以及对市场盈利动机的隐忧,使青训营吸纳市场主体时非常谨慎甚至带有抵触心理。青训营负责人X主任坦言,虽然“随着影响力不断扩大,很多企业都想赞助青训营”,但担心企业“借青训营品牌做宣传”,为了维护其公益属性以及主办单位(体育中心)形象,“目前只接受饮用水等实物赞助,除非以后经费跟不上才考虑”。虽然这种“逆市场化”行为可能源于对市场主体功能的认知偏差,但也反映出青少年体育公共服务多元协同治理实践可能面临的现实挑战。第三,以互惠共赢吸纳体育社会组织。针对青训营可能给协会俱乐部利益造成影响,双方本着优势互补、利益共享开展合作:协会俱乐部以低酬劳提供专业教练,减轻青训营运营负担;作为回报,青训营将寒暑假两个黄金时段留给协会俱乐部,并承诺低价提供场馆,保障体育社会组织利益。这一做法得到当地体育协会、俱乐部的积极响应支持,成功实现了对社会力量的整合吸纳。第四,以志愿公益汇集家长志愿者。良好的公益培训服务使青训营成为家长心中“温暖的大家庭,积极踊跃参与志愿服务。”家长志愿者的积极参与,不仅为青训营日常工作提供了重要帮助,也强化了共同体意识,使青训营更加牢固,更具生命力和持久力。

(三)平台构筑:以公共体育场馆营建公共空间

共同体作为一种社会关系,在互动交往与集体行动中不断塑造强化。而互动交往的产生以及集体行动的塑造需要特定的公共空间。建设青少年体育公共服务治理共同体也需要构筑公共空间。公共体育场馆具有承载这一重要角色的天然优势:首先,公共体育场馆由公共财政投资兴建,承担体育公共服务是“取之于民,用之于民”。其次,从管理运营看,目前公共体育场馆大多为差额预算拨款事业单位,虽然也有经营行为,但其主要目的并非盈利,而是为了筹集资源更好提供体育公共服务。第三,公共体育场馆设施设备较为完备,能够满足青少年体育公共服务需求。

青训营也是依托当地公共体育场馆构筑集体行动公共空间。大理州体育中心、大理市全民健身中心,以及三个分营所在县级体育中心,都有较为完善的公共体育场馆。以大理州体育中心为例,作为州文体局下属公益一类差额拨款事业单位,中心有篮球馆、体育场、综合馆、体育公园等基础设施(见表1),承担篮球、足球、排球、网球、羽毛球、乒乓球、武术、散打、啦啦操、跆拳道、田径等公益培训活动。随着学员数量以及项目数量增加,单靠体育中心已经无法满足需求时,大理市全民健身中心主动加入,分担了篮球、游泳、网球等项目培训任务。足球项目培训借用了当地一所小学——下关二小的足球场。

表1 大理州体育中心场馆设施以及承接公益培训情况

公共体育场馆在为青训营提供基础设施的同时也扮演了公共空间角色,彰显了公共体育场馆的公益属性,使“场馆姓‘公’不姓‘私’”,破解了低免开放“遇冷”的窘境。X主任介绍说:“值守型运营模式(开门关门,出租场地搞活动等)让老百姓觉得这些场馆跟他没关系,低免开放利用率非常低”,而青训营“老百姓参与非常积极”,切实践行了“场馆惠民”宗旨,也避免了资源闲置浪费。更重要的是,在这一公共空间中,多元参与主体实现了密集互动交往,以集体行动彰显了自身价值并达成利益诉求,具体表现为:服务型政府的价值使命与为民服务的政府形象塑造,市场主体的经济利益诉求与社会形象提升带来的潜在经济收益,体育社会组织以及家长志愿者在公益行动之中实现了共益等。概言之,公共空间保障了多元主体共识得以达成、资源得以汇集、集体行动得以开展,互动联系也不断重塑强化,青训营也更加稳固。

(四)机制配置:集体行动的生成与维系

集体行动逻辑表明,多元主体并不必然带来公共事务理想共治,主体差异、利益碎片、目标分散都可能诱导“搭便车”行为,导致“公地悲剧”[18]8。因此建设青少年体育公共服务治理共同体,既需要多元主体的吸纳整合,更需要灵活配置运行机制,以消解组织性质、运作方式、利益追求等差异导致的主体间张力。作为基层青少年体育公共服务治理共同体,青训营通过机制创设与配置,促成并维系集体行动,确保其持续稳定运行。

1.政府治理机制:引领与兜底

行政治理是我国体育公共服务治理的支配性逻辑,其运行基础是体系化的政策文件。文件作为公共政策的文本表达在我国政治、行政生活中具有统领作用[19],保证国家顶层设计的层层传达落实。依托中央权威政策引领、配套工具支持以及强大的公共资源兜底,政府治理机制在青训营建构运行中发挥了至关重要的作用。

第一,中央权威政策引领。以2007年“中央7号”文件颁布为标志,青少年体育被纳入“党的重要工作”范畴。党的十八大以来,中共中央、国务院密集发布青少年体育政策文件,为青少年体育公共服务治理实践创新提供了强大的政策保障。作为基层青少年体育公共服务治理的组织与机制创新,青训营正是在这一背景下建立起来的。青训营负责人自豪地表示:“国家提出鼓励青少年体育公共服务创新,我们做这个事情(即创办青训营,面向青少年提供公益体育培训)就是一种创新,是响应党中央号召,是代表政府在做。”

第二,配套政策工具支持。为完善青少年体育公共服务治理,党的十八大以来,教育部、财政部、发改委、国家体育总局等部门密切配合,推出以公共体育场馆低免开放补贴为代表的配套政策工具,助力基层青少年体育公共服务治理创新。例如《关于推进大型体育场馆免费低收费开放的通知》明确规定,低免开放的体育场、体育馆、游泳馆按照场馆类型、座位数、服务情况、成本支出等因素核定,分别可以获得130～350万元/年、100～300万元/年、150～500万元/年的补贴。X主任介绍说:“按照补贴标准,最初体育场和体育馆每年能够获得200万补贴(后来只有100万,体育场因为座位数不达标补贴取消)。到2015年已经有500～600万结余。”“我们一方面对场馆进行了大面积的改造升级,另一方面拿一部分干这个事(青训营)。” 低免开放补贴为青训营提供了最重要的经费支持。

第三,政府资源兜底。在青训营创立运行过程中,政府公共资源发挥了至关重要的兜底性支持。以经费为例,如前所述,如果没有低免开放补贴,创办青训营只能是一种设想。当后期因体育场座位数不达标被取消低免补贴,青训营也由于经费短缺难以为继时,州财政不仅拿出30万“救急”,还每年安排40万专项补贴,形成政府扶持长效机制。在政策方面,青训营充分利用其社会影响力,协调体育局、人社、编办等部门,在紧缩人事编制背景下,把5名专业技术人员转为事业单位编制。

综合青训营创办及其运行过程不难发现,从中央宏观政策的激励引导,到体育场馆低免开放补贴政策工具的落地实施,再到经费、政策等公共资源兜底性扶持,强大的政府治理机制在基层青少年体育公共服务治理共同体建构运行过程中发挥了至关重要的作用,充分体现了青少年体育公共服务治理的政府主导逻辑[20]。

2.利益共享机制:激励与聚合

利益共享机制以保障每一个参与主体利益的方式避免零和博弈,规避“公地悲剧”等集体行动悖论。作为基层青少年体育公共服务治理共同体,青训营借助利益共享机制保障多元主体利益诉求,确保青训营良性运转。

从政府部门看,虽然扶持青训营增加了政府负担,但同时落实了中央战略部署,践行了服务型政府使命担当,能够增强大众幸福感、获得感,提升政府认同感和政府形象。对于体育中心而言,创办青训营不仅体现了自身在青少年体育公共服务方面的独特价值,更提升了组织在科层结构中的位置。X主任介绍:“副州长、州政府副秘书长、州体育局局长以及时任国家体育总局局长助理、原群体司司长等都来参观考察过,认为青训营做得非常好。现在我们(体育中心)的政治地位非常高,参加任何会议都是被表扬,从来没有被批评。”在科层体系中,政治地位提升、组织功能的不可替代性,往往伴随有精神、物质层面的连锁回报。从体育社会组织的视角看,虽然青训营表面上“抢了协会俱乐部生意”,但是从长远看,通过盘活培训市场、让渡利益空间、场馆资源支持,保障了体育社会组织必要的经济与社会效益。对于参训学员家长等公民个体而言,志愿服务既是利他行为,更是帮助包括自家孩子在内的所有青少年享受优质体育公共服务的利己行为,公共利益与个人利益实现了有机结合。利益共享机制汇聚成强大的向心力,维系共同体运行。

3.群众认同:支持与推动

作为青少年体育公共服务治理创新的基层实践,青训营案例直观呈现了群众认同在基层青少年体育公共服务治理中的重要作用。虽然低免开放补贴、公共体育场馆以及体育社会组织资源为青训营提供了基础性资源保障,但是由于拒绝市场赞助,因此低免开放补贴以及固定资产创收(后来这部分收入也全部上交)成为中心唯一经费来源。按照补贴标准,2015年以后中心仅体育馆有每年100万补助,体育场由于座位数不达标(低于2万座)没有补贴。因此这100万补贴就是体育中心的所有经费,而这“100万补贴涵盖场馆维修、日常运行、外聘临聘人员劳务以及活动开展,单是青训营每年就要30万,根本不够。最初还可以用停车费等创收补贴,后来场馆被划归公益一类,经营性收入不能直接入账,上缴财政后再按比例返还,但是仍然不够,尤其是2016、2017两年非常吃紧。”“当时最坏的打算是把青训营停了。但财政局说不能停,停了老百姓不答应,后来也是财政局协调30万经费。到2019年州里安排每年40万专项资金,工作就好开展了。”关于政府的大力支持,州教体局副局长的观点最具代表性:“青训营社会反响相当好,我们也在一直关注,学生家长随时都在咨询什么时候开营,所以不能说停就停,肯定要想办法继续办下去。”

通过上述访谈不难看出,州财政的支持主要还是因为青训营良好的社会反响以及广泛的大众支持。这种认同与支持使得保障青训营持续健康发展成为民心所向。反之,任何危及青训营的行为或者因素都可能引发舆论压力。

六、结 语

完善社会治理制度,建设人人有责、人人尽责、人人享有社会治理共同体的国家顶层设计,为新时代青少年体育公共服务治理转型提供了路径选择。青训营案例直观呈现了基层青少年体育公共服务多元共治的逻辑与路径:对公共利益的认同与追求为青训营凝聚多元主体共识提供了纽带,促成了共同体意识的形成。借助跨部门联动以及利益共享、志愿公益,多元主体实现了有效聚合,多元共治的治理结构得以形成。公共体育场馆发挥了基础设施保障以及集体行动公共空间的双重角色,为多元主体互动以及集体行动搭建平台。政府治理机制引领兜底、利益共享机制激励聚合,以及群众的认同和支持促成了多元主体互动交往以及集体行动的生成与维系,确保了青训营持续稳定运行。青训营这一案例,不仅完整呈现了基层青少年体育公共服务治理共同体建构运行的基本逻辑与路径,还精细化地呈现了共建共治共享运作的现实图景,对于未来青少年体育公共服务治理转型具有积极的启示与借鉴意义。