推进市域协调均衡发展攀登行动的三条路径

文|汤海孺

杭州自2010年出台《关于建立区县（市）协作机制推进城乡统筹发展的实施意见》、实施“三江两岸”生态景观保护与建设工程、推进城乡区域协调发展以来，在缩小城乡、地区、收入三大差距方面，取得了巨大成就。2021年《中共中央国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》赋予浙江先行先试的伟大使命后，杭州又自加压力，要争当浙江共同富裕示范区的城市范例。最近，为落实习近平总书记考察浙江重要讲话精神，杭州市委十三届五次全会提出要大力实施包括“加快市域协调均衡发展，擦亮杭州最具幸福感城市金名片”在内的后亚运“十大攀登行动”。

着力规划引领努力发挥统筹、引领、带动作用

加强国土空间规划与发展规划的协同。以国土空间规划为基础，通过生态红线、永久性基本农田控制线、开发边界线的划定，守住保护底线。通过城镇空间格局的谋划、交通和市政设施体系以及公共服务设施体系的完善，提高发展上限。以发展规划为统领，按杭州建设世界名城的目标要求，结合西部地区的资源禀赋，在国土空间规划的格局框架下，积极谋划生态保护、功能提升、产业发展等方面的项目，为做强做大县城，增强发展实力，提供项目支撑。例如，按照杭州“赛”“会”之城的建设目标，除了世纪城、大会展新城之外，在淳安、桐庐等地，可结合亚运会体育场馆设施，进一步发展自行车、赛艇、马拉松、马术等运动休闲产业。结合产业园区、通航小镇的建设，积极支持建德航空产业、水产业、生物医药、新能源、新材料等新兴产业的发展。

加强西部县城发展，发挥“蓄水池”“拦水坝”作用。针对西部地区生态严加保护、产业严格审批、人口不断流失的现象，要落实中央关于“以县城为重要载体推进新型城镇化建设”的重要精神，给西部县城必要的发展空间，发挥县城作为阻止县域人口流失的“拦水坝”、接纳周边乡镇、村庄人口流入的“蓄水池”的重要作用。其中，淳安作为浙江省特别生态功能区，保护水源是第一要务，对产业发展有着最严格的环境要求。为此，在本地大力发展绿色产业的基础上，也要充分发挥区域协作的优势，与杭州中心城区合建科创“飞地”、产业“飞地”。通过异地开发、合作开发，反哺淳安的经济发展。

加强城乡合作，促进区域协调发展。例如，结合人防专项规划中疏散地布局的落实，可以将城镇社区与乡村社区结成对子，乡村生鲜直供城市社区，城市居民可去乡村旅游、体验农家生活，建立城乡产销共同体、城乡发展联合体。平时建立紧密的情感联系，战时就可以很自然地切换到疏散地模式。

加强规划传导，落实协调均衡要求。结合事权分工，与乡镇街道社区界线相衔接，编制好国土空间规划体系下的详细规划，作为审批管理的直接依据。将总体规划、专项规划的有关市域协调均衡要求，充分传导落实到详细规划中。结合国土空间规划“全域、全要素、全过程”的新要求，关注耕地、林地、园地等非建设用地的布局优化、用途管控、效益提升。

以土地综合整治为突破口，推进共同富裕现代化基本单元建设。因地制宜，通过退耕还林，或退园还耕，或拆房复垦，做好耕地的进出和占补平衡。开展基本农田百亩方、千亩方、万亩方整治。通过整治，推进农业规模化种植，提高种植效益，也优化村庄、产业用地等布局，提高用地及基础设施使用效益。

着力部门协同条抓块统、左右联动，形成合力

推进规划、经济、治理三个单元的协同。规资部门的规划单元与农业农村部门在推进的强村公司、共富工坊、乡村振兴联合体以及与民政部门的治理单元相衔接，形成合力。通过多村联动的乡村规划单元编制，引导乡村从“单打独斗”到“抱团发展、共同致富”，推动规划共绘，让“众人的事众人来商量”；生态共保，“守住绿水青山底线”；产业共兴，“共富路上不让一村掉队”；设施共享，“发展成果为人民共享”；多元共治，落实“四问四权”；实现优势互补、联动发展、设施共享、流量统筹等。其中，衔接乡村振兴联合体，通过强村带弱村，增强村集体的经济发展实力，推进产业共兴，实现共同富裕；衔接乡村治理单元，加强组织领导，建立联合村党委，支持合理适度地并村发展，推动乡村社区共治。

推进条抓块统，形成合力。将条线谋划的项目，在块上进行空间整合、时序整合，努力发挥项目建设的整体效益和综合效益。例如，下山移民的安置要同步落实村民的经济出路，安排好村留地，用于产业发展。山上空置房屋可以用于乡村旅游发展，充分利用现有资源，节省投资。同时，结合项目的关联性，统筹安排建设时序，避免像道路“拉链”那样的重复建设，提高投资效益。

▲ 淳安场地自行车馆 张之冰/摄

进一步推进公共服务优质共享。在开展全域未来社区、未来乡村建设的基础上，以邻里中心综合体的形态，汇聚相关部门管理的公共服务设施，推进社区公共服务设施集成落地。包括系统集成，做好多条线工作统筹的文章，设施共建、相互调济；功能集成，结合社区人群画像，因地制宜配置老年友好型、儿童友好型、青年发展型等更精细适配的公共服务设施；实施集成，通过新建、改造、置换、购置、租赁等多种实施路径，盘活闲置资源，优化设施布局，做实公共服务设施补短板行动；运营集成，做亮多元主体运营模式，引导“公益+微利+经营”功能相互导流助益。

着力机制保障构建动力、协作、合作机制

合力打造家园共同体，优化内生动力机制。以建设美好家园为己任，重视发挥党建统领作用，加强领导班子建设，改变“等靠要”的依赖思想，变外源输血为内生造血，增强产业发展的自主能力；从外源型的输血式拉动，尽快转向内生型的造血式推动；变被动的“要我干”为主动的“我要干”，在联村发展中找到自身发展优势，整合更多资源，实现更大发展。

▲ 全国示范性老年友好型社区范例

合力打造责任共同体，优化在地协作机制。在城乡结对帮扶的基础上，叠加乡村合作、联村发展，形成“城手拉乡手”“强手拉弱手”的合作机制，构建城乡及乡村两个共富责任共同体。包括：优化异地间区县协作、结对帮扶机制，增加结对方选择的主动性，提高双方合作的积极性，率先探索在地的未来社区与未来乡村联动运营新模式，通过“党建联盟、良田共收、产销共盈、服务共享、人才共用、活动共办”等方式，推动城市资本人才下乡，乡村生态产品进城，加快城乡资源要素互通共享，合力打造城乡未来“共富联盟”，建立城乡共富责任共同体。构建在地间乡村共富机制。加强在地间县企合作，发挥所在镇街的主动性，积极开展与央企、国企、名企的“大企业大集团服务中心镇建设”活动，促进科技下乡、干部技术人员挂职交流，推进驻地规划师制度，建立对口农产品供应基地、对口休疗养基地等。

合力打造合作共同体，优化区域合作机制。在行政边界地区的乡镇、村庄都有对统一规划、经济合作的迫切需求。例如，淳安的石林镇与建德的寿昌镇，桐庐的芦茨村与周边建德、浦江的村庄，都有密切的社会经济联系。但由于跨越行政边界，相互间的资源整合、经济合作的难度很大。必须构建交界地区的区域合作机制。为此建议：在按行政单元编制各级国土空间规划的基础上，应为交界地区的协调发展提供一个工作接口。即在区县协作办支持下，以强镇或强村牵头组织编制交界地区的协调发展规划，统一谋划生态共保、产业共兴、设施共建等内容，并将其纳入法定的国土空间规划，保障规划及项目落地。在区县协作上，交界地区由于处于各自行政区域的边缘或城乡结合部，容易形成管理盲区。又因各自利益不同，容易成为邻避设施的安放点，或者出现断头路，存在社会矛盾隐患。为此，更需要上一级部门进行统一协调、统筹解决。要将交界地区协调发展作为攻坚克难的新任务、新抓手，建立交界地区的经济联合体，将彼此利益捆绑起来，形成合作的动力，从而共同推进生态共保、产业共兴、合作共赢。但这需要得到上级部门在政策、资金、项目等方面的支持，以促进区域协调发展机制的建立。

推进市域协调均衡发展攀登行动，需要着力推进规划引领、部门协同、机制保障。通过异地间和在地间两个方面的努力，充分调动在地方的内生动力和支援方利益共享的积极性，攻坚克难，攀登高峰，促进杭州区域协调均衡发展迈向共富新台阶。