非物质文化遗产教育传承立法保护路径

赵博文

（河北民族师范学院 历史文化学院，河北 承德 067000）

一、引言

早在2002 年，《非物质文化遗产教育宣言》就倡导国家应当以立法的形式，确立国家与公民面对本土非物质文化遗产的文化使命和应尽的教育传承与认知义务。2011 年，我国《非物质文化遗产法》第34 条规定“学校应当按照国务院教育主管部门的规定，开展相关的非物质文化遗产教育”[1]，更从国家立法层面为非物质文化遗产教育传承提供了最高法律依据。此后，学者们系统地探究了非物质文化遗产教育性保护的方法[2]，非物质文化遗产教育传承“PDCD”模式[3]，非物质文化遗产传承下的“STEM＋教育”[4]，非物质文化遗产教育学科专业一体化[5]以及非物质文化遗产教育传承绩效评估[6]等诸多方面。然而，各级各类学校如何在非物质文化遗产的保护、传承、创造性转化和创新性发展等方面发挥教育功能，是摆在教育界面前艰巨而又不可回避的重大课题。2021 年，《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》提出，“要完善政策法规，研究修改《中华人民共和国非物质文化遗产法》，完善相关地方性法规和规章，进一步健全非物质文化遗产法律法规制度”[8]。因此，进一步强化以政策法规等形式确立国家与公民面对本土非物质文化遗产的文化使命和应尽的教育传承与认知义务实属必要。

二、非物质文化遗产教育传承立法保护相关研究

《非物质文化遗产教育宣言》提倡“面向中国非物质文化遗产的全方位教育传承的实现，不仅是高等教育、包括中小学及幼儿教育、社会教育和党校的干部教育、扶贫中的扫盲教育，不同层次、不同社会方式的教育都应参与进来。”学术界普遍认同教育是保护、传承和发展非物质文化遗产的重要方式和手段。

覃美洲、谭志松从土家族非物质文化遗产传承视角，提出有必要通过教育传承立法为其提供制度保障，并列出教育传承立法应遵循“传承人教育、学校教育与社会教育相结合”，“专业教育与普及教育相结合”，“教育传承内容的可选择性与濒危土家族非物质文化优先教育传承相结合”和“原真性与可解读性相结合”四个基本原则[9]；王玉青基于高等教育传承的视角，认为对西藏非物质文化遗产高等教育传承加以法制化、规范化，是全面保护西藏非物质文化遗产的根本前提和条件，故建议出台《西藏自治区非物质文化遗产高等教育传承条例》以及西藏自治区省级以上各种具体非物质文化遗产项目，如藏戏、藏药、藏纸制作技术、水银洗炼法的高等教育传承条例[10]；朱祥贵、李金玉依据五峰土家族自治县非物质文化遗产教育传承现状分析了非物质文化遗产教育传承法律保护面临的困境，建议构建五峰土家族教育传承的配套政策规范体系、完善行政确认机制、建立教育传承行政许可制度、细化教育传承公众参与机制[11]；余澜、付立禾等认为少数民族非物质文化遗产传承发展的基础在于民族教育特别权利的设定和保障，非物质文化遗产民族教育传承权利的立法构建应“科学合理地规定民族教育特别权利的主体、内容及国家的特别保障义务”[12]；等等。

以上学者的观点与《非物质文化遗产教育宣言》所倡导的“非物质文化遗产独特丰富的少数民族地区，政府应根据宪法的依据，制定本民族的非物质文化遗产教育传承法”相契合。但由于这些研究多限于少数民族非物质文化遗产教育传承立法保护问题的探讨，对于非物质文化遗产教育传承整体性保护来说还欠缺一定的普适性和规律提炼，这些研究结论的解释力不足的问题就凸显出来。鉴于此，本研究通过梳理分析现行非物质文化遗产教育传承相关政策法规的作用效力实施效果，尝试找出存在的问题并提供建议。

三、非物质文化遗产教育传承立法保护现状

（一）中央层面的相关立法

《保护非物质文化遗产公约》第十四条明确要求：“各缔约国应竭力采取种种必要的手段，以便使非物质文化遗产在社会中得到确认、尊重和弘扬，主要通过向公众，尤其是向青年进行宣传和传播信息的教育计划；有关社区和群体的具体的教育和培训计划；保护非物质文化遗产，尤其是管理和科研方面的能力培养活动等。”[13]2005 年3 月26 日，《国务院办公厅关于加强我国非物质文化遗产保护工作的意见》指出，要充分发挥非物质文化遗产对广大未成年人进行传统文化教育和爱国主义教育的重要作用，教育部门和各级各类学校要逐步将优秀的、体现民族精神与民间特色的非物质文化遗产内容编入有关教材，开展教学活动。2011 年2 月25日，《中华人民共和国非物质文化遗产法》提出了“学校应当按照国务院教育主管部门的规定，开展相关的非物质文化遗产教育”要求。2021 年，《关于进一步加强非物质文化遗产保护工作的意见》更进一步明确将非物质文化遗产内容贯穿国民教育始终，构建非物质文化遗产课程体系和教材体系，出版非物质文化遗产通识教育读本。同时，还对中小学、高校、职业院校如何开展非物质文化遗产教育提供了指导性意见，鼓励非物质文化遗产进校园。综上，非物质文化遗产教育传承在国家层面不仅具有政策方面的具象要求，更有了较高层面的立法依据。

（二）地方层面的相关立法

《中华人民共和国非物质文化遗产法》颁布实施后，各省份也开始陆续制定非物质文化遗产地方性法规，截至目前，我国省级非物质文化遗产地方立法基本实现了全覆盖。早在2002 年出台的《贵州省民族民间传统文化保护条例》将非物质文化遗产教育传承内容细化为“中小学应当将优秀的民族民间文化作为素质教育的内容，有条件的高等院校可以开设民族民间文化课程，培养民族民间文化的专门人才”[14]。2019 年6 月，《北京市非物质文化遗产条例》更进一步明确了“教育主管部门应当采取相应措施培养非物质文化遗产后继人才，其中就包括在高等学校和中等职业学校间的贯通培养项目中增加非物质文化遗产相关专业；对高等学校和中等职业学校开设的非物质文化遗产相关专业，按照规定实施学费减免等优惠政策；支持代表性传承人与高等学校或者中等职业学校合作，鼓励代表性传承人到学校兼职任教、建立工作室”[15]。同年出台的《福建省非物质文化遗产条例》亦规定：“幼儿园、中小学校应当把当地能够体现民族精神和民间特色的优秀非物质文化遗产知识列入教育内容并鼓励有条件的高等院校、职业学校开设非物质文化遗产技艺传承相关专业或者课程，建立教学、传承基地，开展非物质文化遗产保护的研究和专业人才培养。”[16]2022 年7 月1 日起实行的《海南省非物质文化遗产规定》也将“支持高等院校、职业学校建立非物质文化遗产教学、研究基地，设置相关专业和课程，对就学人员按照规定给予资助”作为县级以上人民政府旅游和文化、教育、人力资源和社会保障主管部门培养非物质文化遗产传承人和后继人才的必要措施之一[17]。

此外，各设区的市也陆续开展了非物质文化遗产立法工作。比如，2014 年苏州市出台了《苏州市非物质文化遗产保护条例》，第十九条规定：“鼓励普通高等院校、职业技术院校通过开设非物质文化遗产相关专业、传承班，以及与相关单位联合办学、办班等途径，培养专门人才。鼓励有条件的院校采取减免学费或者给予助学金、奖学金等措施，资助学生学习传统技艺。”[18]2015 年《立法法》修改后，地方立法权扩大至全国所有设区的市，此后，其他地区亦将非物质文化遗产立法纳入立法规划、计划，非物质文化遗产地方立法呈现出一片繁荣景象。

四、非物质文化遗产教育传承立法保护的问题检视

如上所述，无论在中央立法层面还是地方立法层面出台的非物质文化遗产法律法规都设立了有关教育传承的法律条款，这些法律的颁布与实施对推进非物质文化遗产教育传承起到了积极作用，但是，随着非物质文化遗产教育实践活动的不断深入，教育传承过程中也不断出现新问题，而现有的法律规定由于零散不成体系等客观原因，难免有捉襟见肘、应接不暇之处，主要表现为以下几个方面：

（一）上位法规定过于笼统

非物质文化遗产教育传承的相关立法表述可以为学校传承非物质文化遗产提供强有力的支持和法律保障，然而，作为我国非物质文化遗产保护最高法律依据的《中华人民共和国非物质文化遗产法》仅确立了指导性规范，而对于不同类别的学校传承非物质文化遗产的方案、程序、保障和要求等均未予以说明，导致实践中非物质文化遗产教育传承的可操作性不强，“政策表述上的不清晰不利于正确认识保护非物质文化遗产活动的各阶段、各类主体和具体措施间的内在关系”[19]。同时，由于“非物质文化遗产教育传承”这一术语缺乏上位法的统一界定，更多停留在学者们的讨论之中，导致地方各级有关非物质文化遗产教育传承立法文件中采用的定义、种类及内容等参差不齐。如果将“非物质文化遗产教育传承”作为一个立法中的法律术语，仍然需要遵循在法律概念的构成要素①法律概念是指法律对各种具有法律意义的事物、状态、行为进行概括而形成的专门术语。主要包括五类因素：主体概念即用以表达各种法律关系主体的概念；关系概念即用以表达法律关系主体间权利、义务关系的概念；客体概念即用以表达各种权利、义务所指向的对象的概念；事实概念即用以表达各种时间和行为的概念；其他概念即除上述四种概念之外的概念。下对其进行法律界定，概念的确定，有利于规范立法和法律保护的顺利开展。遗憾的是，《中华人民共和国非物质文化遗产法》对此未能作出明确的规定，难以确保非物质文化遗产教育传承相关工作的顺利开展。此外，虽然国务院以及教育部、文化和旅游部等也相继颁布了一些文件、通知等，但表述多以“鼓励、引导、支持、提倡”等柔性表述，缺乏立法的规范性，其效力无法与《中华人民共和国非物质文化遗产法》相比肩，加之政策制定主体分散，实践中对非物质文化遗产教育传承手段缺乏相应标准，故显得难以着手。

（二）下位法规定简单重复

非物质文化遗产地方立法的内容应当是对《中华人民共和国非物质文化遗产法》中抽象概括内容的细化，表现为更多可操作的“实践性内容”，同时还应体现出地方立法的特色。但是，通过对上述非物质文化遗产教育传承地方立法内容进行比较，发现普遍存在以下两种现象：一方面，立法内容趋同，很多省级非物质文化遗产立法直接套用《中华人民共和国非物质文化遗产法》关于学校传承非物质文化遗产的相关规定，市级立法继续照搬省级立法，立法内容缺少地方特色，甚至一些市级立法内容比照省级立法还要简单粗陋，无法为本地非物质文化遗产教育传承工作提供有效的法律支撑。另一方面，民族自治地方的自治立法也简单照抄照搬上一级立法，未能体现出应有的地方特色和文化特色。民族自治地方的自治州特别是自治县一级的自治立法是与少数民族非物质文化遗产距离最近的正式立法，然而令人遗憾的是，这些立法中关于少数民族非物质文化遗产教育传承的规定也未能真正反映当地民族的社会风俗、传统习惯、民族品格等。比如，2019 年4 月起施行的《通辽市蒙古族音乐类非物质文化遗产保护条例》，针对蒙古族音乐类非物质文化遗产进行专项立法符合当下提倡的非物质文化遗产分类保护精神，具有一定的进步意义，但是对于学校传承蒙古族音乐类非物质文化遗产的办学形式、课程设置、师资队伍建设等都未做出详尽说明，故此规定的可操作性不强。

（三）相关部门之间缺乏协同

非物质文化遗产教育传承并不仅仅是学校单方面的工作，除此之外，教育主管部门、文化行政部门以及非物质文化遗产保护中心等都扮演着不同的角色。然而，实践中由于各部门之间缺乏有效沟通，未能立足于服务地方非物质文化遗产保护和发展进行教育传承的整体规划，“政府用力过猛，多方无力参与的非物质文化遗产保护多元主体分布格局尚未改变”[20]。同时，各级各类学校多从自身喜好出发，从有利于学校教学活动开展视角选择相应的非物质文化遗产项目进行传承，导致两极分化的现象发生，即一些容易产生生产效益的非物质文化遗产项目受到不同学校的追捧青睐，而一些相对“冷门”的非物质文化遗产项目因为效益转化率低而备受冷落。同时，虽然很多地方立法机关都出台了非物质文化遗产保护条例，但是地方教育行政主管部门并未出台相应的实施细则或办法，难以使得非物质文化遗产教育传承立法内容落地执行，出现“政策断裂”[21]等问题。

五、非物质文化遗产教育传承立法保护的优化进路

在世界经济一体化背景下，中国传统文化正经历历史上的重要转型期，一些优秀的非物质文化遗产项目面临着消亡的态势，通过学校教育传承非物质文化遗产，培养非物质文化遗产人才无疑是最有效且最持久的传承路径。

（一）完善省级立法，出台省级非物质文化遗产教育传承条例

省级立法是立法体系中的中坚力量，具有承上启下的重要作用，向上要遵从并高度体现《中华人民共和国非物质文化遗产法》的立法精神和顶层设计，向下要能对设区的市一级立法进行引导和启示，为省域内非物质文化遗产保护事业的可持续发展提供有力保障。我国非物质文化遗产省级立法早于国家立法，在多年的发展中，经历了从萌芽到活跃的发展周期，从数量上看，呈现出一直上升的态势。同时，也体现了与上位法高度一致的立法逻辑。从《中华人民共和国非物质文化遗产法》和地方各级非物质文化遗产立法情况看，非物质文化遗产教育传承一般都置于“非物质文化遗产传承与传播”条目下，可见学校是非物质文化遗产活态传承的重要载体之一。然而，非物质文化遗产教育传承是一项长期的、艰巨的系统工程，需要在遵循非物质文化遗产教育传承规律的基础上构建科学化、规范化的工作机制和保障体系，以使现有的非物质文化遗产教育传承活动从无序化走向有规划，从随意性走向结构化。因此，非物质文化遗产教育传承系统性保护成为必要，特别要发挥省级制度供给的核心重要作用，推进后续聚焦非物质文化遗产教育传承保护的法律内容制定。

省级非物质化遗产教育传承条例应主要明确以下几个方面：首先，明确科学的立法目标和立法基本原则，从而为非物质文化遗产教育传承立法指明方向。确立立法目标更深远的意义在于促进非物质文化遗产在教育领域内的活态传承和延续，培养非物质文化遗产现代传承人才。立法基本原则是立法目标的直接遵循和体现，应注重遵循四个方面的基本原则，即尊重非物质文化遗产教育传承规律、全方位教育传承、多方主体共同协作、因地制宜与因材施教。其次，明确相关法律主体及法律义务。省级非物质化遗产教育传承条例应明确不同教育类型下的非物质文化遗产教育传承主体及相应的教育传承义务，比如，在义务教育阶段，学校要保障适龄儿童、青少年接受非物质文化遗产教育的权利，加强学生对本土非物质文化遗产的传承认知，注重中华优秀传统文化的启蒙教育。在职业教育中，职业院校应积极开展以非物质文化遗产技艺传承为主的相关培训，提高以学生就业能力，培养技术技能人才；在高等教育中，大学现行教育知识体系应当反映出本土非物质文化遗产的丰富性和文化价值，应落实到学科创新发展和课程与教材的改革中，积极创建国家及社会文化遗产事业急需的新学科，为国家提供文化遗产信息尤其是作为文化生态可持续发展的科研信息。积极协助、支持国家及政府制定适合国情和文化发展的文化政策和操作模式，肩负起非物质文化遗产专业人才的培养。最后，明确非物质化遗产教育传承条件保障。省级人民政府根据本地非物质化遗产传承的实际情况，依据上位法以及上级行政主管部门的指导性标准，制定本行政区域内非物质文化遗产教育传承的经费开支标准、相关教学设备配备标准等。用于发展非物质文化遗产教育传承事业，鼓励开展非物质文化遗产传承人进校园。同时，可以定期对实施非物质文化遗产教育的工作进行监督、指导、检查，共同促进地方文化事业的蓬勃发展。

（二）推进部门联动，实现配套政策与法律的优化组合

一些学者通过对非物质文化遗产地方性政策的梳理研究，发现在“人力、财物、信息、法律制度、非遗教育等方面均存在政策供给不足的问题”[22][23]。这不仅需要立法机关的努力，还需要地方各级政府、教育部门、文化部门等各相关部门的协作配合，单靠任何一方的力量都是难以实现的，故应倡导“大协作”的非物质文化遗产教育传承理念。

一方面，各相关部门之间应加强交流与沟通，做好分工与合作。省级立法机关从法律制定角度为非物质文化遗产教育传承提供立法保障，文化部门可以从挖掘、整理地方非物质文化遗产资源角度为非物质文化遗产教育传承提供便利支持，地方政府和教育主管行政部门可以出台相关规定为非物质文化遗产教育传承提供政策支持。立法的可操作性是否强与配套实施规定是否完善有直接关系。很多法规制定出来，由于多种原因不能及时出台实施办法，缺少相应的配套规定，造成法规无法得到有效实施，难以发挥实际效力。这里就需要立法部门与相关政府职能部门及时沟通协调，彼此配合。

另一方面，非物质文化遗产教育传承政策的制定与实施，不仅要着眼于当下，更应着眼于长远。从我国出台的非物质文化遗产政策可以看出重心在传承，内容中体现传承的比重呈上升趋势，但实施成效并不显著。比如，早在2005 年，《关于运用传统节日弘扬民族文化的优秀传统的意见》就提出“教育行政部门要研究制定把传统节日教育纳入国民教育体系的具体措施和办法，把传统节日教育纳入学校教学活动之中，推动民族文化的优秀传统进课堂、进教材”[24]。多年过去了，利用传统节日诉求增加节假日以及商业开发的人多，但对传统节日的文化内涵进行深入研究和传承传播的人少，由此，有必要重新审视政策制定的实效性，如果仅仅是放假，而没有相应措施引导，对于弘扬和传承中华优秀传统文化作用有限。“十四五”期间，非物质文化遗产教育传承政策制定也面临新的时代要求，既要承继既有政策中的使用之长，更要谋定长远进一步提升对时代发展的回应，最大程度上发挥政策对非物质文化遗产教育事业的作用。

（三）明确学校主体责任，推动非遗进校园走深走实

其一，各级各类学校制定符合本校校情的非物质文化遗产教育传承实施方案，与国家和省份关于“十四五”非物质文化遗产规划的要求同频共振。非物质文化遗产教育传承是否纳入学校“十四五”规划，直接反映了“十四五”期间非物质文化遗产教育在学校发展中的定位，蕴含着学校对国家非物质文化遗产事业的价值取向、纲领指引以及行动趋势。比如，地处河北省承德市具有116 年悠久办学历史的河北民族师范学院，将非物质文化遗产教育传承融入学校的特色办学，制定了《河北民族师范学院“十四五”非物质文化遗产教学传承实施方案》，明确“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以铸牢中华民族共同体意识为主线，以非物质文化遗产活态立体教学传承为抓手，培养兼具中华优秀传统文化特质的应用型本科人才”的指导思想，从唤醒自觉——创建“立体活态传承非遗”的高校培育传承人新理念，传递能力——创建立体活态传承非遗的高校育人新模式，联动资源——搭建立体活态传承非遗的育人支撑体系等方面系统化设计以增强高校非物质文化遗产活态保护和传承活力，从而破解高校非物质文化遗产育人体系中不能“落地生根和开花结果”的短板。

其二，多层次构建非物质文化遗产教育的终身学习机制。《“十四五”非物质文化遗产保护规划》明确“十四五”期间主要工作任务之一是推动非物质文化遗产普及教育，将非物质文化遗产融入国民教育体系，鼓励地方根据实际情况组织编写非物质文化遗产教材。鼓励中小学开设非物质文化遗产特色课程，支持传承人参与教学，加强非物质文化遗产师资培养。鼓励建设国家级非物质文化遗产代表性项目特色中小学传承基地，推动职业院校设立民族传统技艺等相关专业。加强高等院校非物质文化遗产学科体系和专业建设，支持有条件的高校自主增设硕士点和博士点。引导社会力量参与非物质文化遗产教育培训，广泛开展社会实践和研学活动，建设一批国家非物质文化遗产传承教育实践基地。推动非物质文化遗产进校园，支持学校开展非物质文化遗产展示、展演、竞赛及互动体验活动[25]。因此，各级各类学校之间应加强交流与沟通，建立共同的非物质文化遗产教育传承目标，实现非物质文化遗产大中小学“贯通式”培养。比如，小学阶段的非物质文化遗产教育旨在培养学生在“模仿非遗”基础上的认知，中学阶段的非物质文化遗产教育旨在培养学生在“学习非遗”基础上的认同，大学阶段的非物质文化遗产教育旨在培养学生在“传承非遗”基础上的创新，不同学段的学生承担的非物质文化遗产学习任务不同，但总体目标都是将非物质文化遗产融入现代教育体系，提高不同阶段学生的民族文化素养、塑造民族性格、开放民族胸怀、提升民族理想和推动民族文化创新。

六、结语

教育是人类历史发展的重要文化方式，也是人类文化记忆传承的重要方式。非物质文化遗产承载着国家和民族、社区和个人的生命记忆，是不可替代的文化基因库，内含丰富的教育资源和教育价值，理应纳入现代教育体系。从立法保护角度探讨非物质文化遗产教育传承问题，不仅为该项教育事业的开展提供了法制化保障，同时还为非物质文化遗产保护和传承工作注入了新活力，更可以成为一项制度创新举措，提升非物质文化遗产的活态传承力，共同守护好这一美好的精神家园。