我国部门整体支出预算绩效管理现状及对策探究

穆 涛

(山西省财政税务专科学校,山西 太原 030024)

我国自2002年开始引入绩效预算理念以来,预算绩效管理改革大致经历了三个阶段,依次为试点探索阶段、持续推进阶段和全面深化阶段。2003—2010年是预算绩效管理改革试点探索阶段。在此阶段,党的十六届三中全会第一次提出建立预算绩效评价体系,其后七年间从中央到地方相继开展预算支出绩效评价试点工作,以求探索绩效预算发展的可能路径,形成了“焦作模式”“南海模式”等多种绩效预算模式。2011—2017年是预算绩效管理改革持续推进阶段。《财政部关于推进预算绩效管理的指导意见》(财预〔2011〕416号)首次提出了全过程预算绩效管理机制。《中华人民共和国预算法》的修订实施意味着预算绩效管理改革驶入快车道。接着,党的十九大提出全面实施绩效管理,绩效管理首次上升到国家战略的高度。2018年至今是预算绩效管理改革全面深化阶段。《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》(以下简称《意见》)这一重要文件的印发标志着我国预算绩效管理改革从探索阶段迈向全面实施阶段。绩效管理实施试点范围进一步扩大,由原来的主要以政策和项目支出为实施对象,开始向以部门整体预算、政府预算为实施对象逐步拓展。各级政府“重绩效、讲绩效、用绩效”的局面加快形成。部门整体支出预算绩效管理作为全面预算绩效管理的核心部分,在预算绩效管理改革进程中发挥着至关重要的作用。

一、部门整体支出预算绩效管理的必要性

一方面,预算绩效管理在纵深上的发展趋势,促使其将关注重点由项目整体领域向部门整体领域转变。随着我国预算绩效管理改革在广度和深度上的不断推进,政府愈来愈重视预算绩效管理工作,并要求力争用3～5年时间基本建成“三全”预算绩效管理体系,这一要求必将推动绩效管理对象从局部探索到全面深耕的转变。因此,对各级政府部门整体支出预算进行绩效管理已是势在必行。

另一方面,全面预算绩效管理改革的进程必须是自上而下与自下而上二者相结合。顶层设计自上而下,由政府层面制定,下达到部门;具体实施自下而上,由相关项目实行,反馈到部门。通过上下贯通的制定、传达、实施、反馈的实施流程,最终可实现全面预算绩效管理。而部门整体支出预算绩效管理就在贯通互动的流程中,起到向下传达、实施,向上反馈的“桥梁”作用,将政府预算绩效管理与项目预算绩效管理连接起来,见图1。

图1 部门整体预算绩效管理“桥梁”作用示意图

二、部门整体支出预算绩效管理实践中存在的问题

当前,我国部门整体预算绩效管理还处于探索阶段。随着经济的发展,部门预算资金不断增加,项目也日益复杂。从实践来看,愈来愈多的管理问题日渐凸显。本文通过收集和整理近年审计部门发布的关于政府部门年度预算执行情况的审计报告,得出当前我国部门整体支出预算绩效管理中存在的问题。

(一)绩效目标设置缺乏科学性

作为部门整体支出绩效管理的重要基础与核心内容,绩效目标设置的科学与否对后续预算执行、绩效评价、结果应用等流程的实施具有重大影响。实践中,我国部门预算绩效目标设置很大程度上缺乏科学性,具体体现在目标不明确、匹配性能差、相关性不高、细化量化不够等问题。我国审计署审计长侯凯曾在第十四届全国人民代表大会第三次会议上指出,在17个中央部门中共有587个项目存在绩效目标设置不完整、绩效目标未进行细化或目标值脱离实际等问题。例如,商务部的2个项目绩效目标设定与预算资金规模不匹配;中国红十字会总会本级及一家所属单位的2个项目部分绩效目标指标值设定明显低于实际情况;交通运输部在2019年和2020年,所属中国交通通信信息中心就有17个项目存在预算绩效目标设定不完整、年度总体目标设定未细化或不符合实际等情况;国家乡村振兴局从2019—2021年,局本级和所属单位预算绩效目标设定不合理,12个项目的指标设置不完整,32个项目超过50%的指标未量化,20个项目的38个指标设定值与实际脱离,设定值严重低于实际完成值。

(二)绩效运行过程监控乏力

要想顺利实现部门整体支出预算绩效目标,需采取运行监控措施。《意见》中对运行监控有很明确的要求,指出我国各政府部门在进行预算管理时,要做到对绩效目标实现程度和预算执行进度二者实施双重监控。双重监控的施行不但可以保障绩效目标“保时、保质、保量”的实现,而且还可以预防财政资金在使用过程中出现闲置挪用、违规使用的现象,从而强化内部控制,提升资金使用效率。但是从绩效运行监控实际执行情况看:一是目前各部门更多地将关注重点集中于项目监控,以至于对本部门的整体监控相对较少;二是在监控过程中,多数监控工作流于形式,主动监控的少,被动应付的多,总体监控工作未做深做细。例如,2020年农业农村部的7个项目中8个绩效指标和年度目标完成进度为0,但部门未及时监控并督促采取改进措施,12个项目的34个绩效指标完成进度未达到50%,并未按规定要求分析原因;2020年,商务部未及时对2个暂缓项目实施压减预算的操作,造成预算资金堆叠浪费;民航局所属中国民用航空飞机校验中心在2019—2021年,未按规定将机坪、房产租金等收入共计1 599.66万元及时纳入部门预算;2022年,山西省能源局某单位在其整体支出上半年定期绩效监控分析表中错将支出数以万元为单位的数据录入以元为单位的监控表中,导致其上半年部门整体支出进度为0.34%,但绩效管理处却未发现问题,并通过审核;山西省河曲县某单位16个项目经费全部下达并使用,但单位预算下达数填报却为零,并审核通过。以上种种违规现象,皆因部门整体支出预算绩效运行监控乏力造成的。由此可见,构建预算监管与绩效监管一体化的监控体系至关重要。

(三)绩效评价机制不健全

从评价指标看,绩效评价机制不健全体现在:一是目前现有的评价指标多为共性指标,反映部门特点的个性指标设计不足;二是指标设置模糊,内容过于宽泛,不能合理展现部门核心任务、政策执行的完成情况及效果;三是指标量化不够,导致后续进行评判的时候标准难以把控。这些问题最终导致绩效评价原本具有的功能和作用得不到有效发挥,评价结果不能准确反映部门整体资金使用效益。

从评价方式看,评价主要以预算部门和单位自评为主,第三方机构为辅。但目前我国第三方机构参与财政预算绩效评价尚在起步阶段,再加上不同部门、行业、领域之间的绩效评价工作很难形成统一的衡量规范,所以评价无参考,自评主观性较大,严重影响评价的客观性与准确性。在实践中,一些单位对内部的各类预算资金使用情况进行自评时,指标评分结果与事实不符,严重降低评价结果的可用性。例如,国务院办公厅在对2019年的3个项目进行绩效自评时,评价依据不充分,在没有进行满意度调查的情况下,违规将满意度指标自评为满分,评价结果与事实相偏离。同时,一些财政预算单位自评时,对绩效评价的方法未进行细致明确的规定,只关注资金使用是否及时规范,而忽略财政预算资金的使用效益,影响绩效评价的质量与有效性。

从评价实施过程看,部分部门在评价开展过程中,存在对大量初始资料缺乏规范系统的收集、归纳和审核的问题,加之评价过程中工作流程不规范和专业人员缺失,不能对绩效的实际结果进行科学有效的分析判断,最终做出的评价结果质量不高,不利于财政预算资金使用管理的改进。

(四)绩效评价结果应用质量欠佳

部门可以通过对当年绩效评价结果的有效利用,帮助其更好地安排来年的财政预算资金。但从实践情况看,部门评价结果的应用仅停留在“图文并茂”的纸面上,没有应用于实处。虽然一些地方出台了绩效评价结果应用相关办法,但绩效评价结果与预算安排仍未建立完善的协作联动机制,仍存在绩效评价结果虽差,但预算安排完全不受影响的现象。同时实践中也存在评价结果与政绩考核、行政机关绩效评估、领导班子和领导干部考核等衔接不够紧密的问题。通过对2018—2022年政府审计公告进行分析,发现部分部门预算绩效评价结果尚未在预算安排中得到有效应用,个别部门存在预算资金大量结转情况下仍继续安排下一年度预算的问题。例如,2019—2021年,广东省税务局在预算编制时未根据绩效考评结果统筹考虑上年结转资金情况,造成当年年底本部门大量资金闲置的情况,结转资金规模为1.59亿元、1.28亿元、8 908.36万元;中国地质调查局自然资源综合调查指挥中心本级做预算安排的时候,忽视其所属的一个项目存在上年结转611.04万元的情况,且没有依据绩效评价结果制定合理的预算规模,继续申领预算520万元,导致2021年底结转734.34万元。之所以会出现以上情况,一方面,由于许多部门绩效评价报告并没有对出现的问题进行深究,进而未有效指出问题根源所在,导致提出的建议浮于表面,不求实效,不利于结果的来年应用;另一方面,由于绩效评价结果的应用目前并未形成部门共识,并且尚未通过法律、条例、规定、办法等形式转变成“硬约束”,因此许多部门错误地认为评价结果的应用只是一句可有可无的口号,甚至对结果应用怀有抵触情绪。

三、进一步完善部门整体支出预算绩效管理的对策

(一)建立分层级绩效目标管理体系

部门整体支出绩效目标具有明确性、多维性和系统性等特点。设定科学的绩效目标,可以从层级结构上构建“总战略—分活动—子项目”分层级绩效目标管理体系,此目标管理体系能够很好地解决当前部门整体支出绩效目标设置过程中出现的层级设置混乱、内涵和外延相互排斥等难题。具体流程如下:第一层级是在预算编制前,从部门宏观层面明确部门整体目标、战略计划、年度工作要点等内容;第二层级是根据各部门具体工作职责设置向上承接部门战略,向下指导项目绩效目标的具体任务;最后基础层级是根据任务再细分设置小项目,小项目作为部门整体绩效目标实现的最小实施载体,可直接依据项目类型对绩效目标进行细化、量化。在以上三个层级中绩效目标要与预算管理做到同频共振。

分层级绩效目标管理体系,可以经过层层细化,推进目标实现,确保绩效目标不脱靶、可衡量,有效解决部门整体支出绩效目标交织重叠、缺失疏漏、笼统不直观等问题。绩效目标设定完成后,还可采用“部门内部先自审、财政部门业务科室再审、行业专家或第三方机构复审”的“三责联审”办法,多主体联合确定绩效目标是否全覆盖、结构是否合理、指向是否明确、层次是否分明、重点是否突出,为后续的事中监控和事后评价提供合理的参考依据。

(二)构建部门预算与绩效管理一体化式双监控模式

各地政府部门在预算管理过程中均出现过重预算编制、轻过程监控的情况,造成预算执行率低、中长期项目资金大量冗集、资金使用不当等问题。究其原因更多是由于预算部门对整体支出管理过程监控不力造成。针对预算进行的全流程监控包括预算审核、预算执行、决算审核。针对绩效管理进行的全流程监控包括事前评估、事中监控、事后评价。根据流程表现,形式上看二者虽有不同,但实质上二者皆为发现预算执行漏洞和绩效运行偏差,进而快速采取纠偏补漏措施,最终提升部门整体支出预算绩效管理工作水平的有力措施。所以要将这两个闭环系统相互融合、一体推进,建立一体化双监控模式。

部门整体支出一体化双监控模式在实施过程中要做到两点。一是预算资金支付情况与绩效目标完成情况相适应。监控项目实施过程中应对是否按照预算批复时的目标支出资金、使用过程是否有所偏离、是否违规使用资金、资金使用进度和目标完成进度是否相适应等问题进行监控,特别是对于重点项目、重大资金、重要环节要重点监控。同时,要关注待建、停建项目资金长期沉淀等问题,针对监控中发现的支付进度延缓或是偏离绩效目标的项目,快速采取有效的纠正措施,以保证绩效目标“按时按量”实现。二是预算部门内部自行跟进与财政部门、审计部门、纪检监察部门等外部监控贯通协同。在这个多维度主体监督体系中,预算部门要动态监控属于监控范围的全部预算资金,财政部门则针对预算部门汇报或提交的信息进行重点监控,审计部门、纪检监察部门则对预算执行过程、资金合规性等进行监督。

(三)构建规范的绩效评价管理体系

规范的绩效评价管理体系可以合理评价财政支出的效率性,并作为反映财政支出结果的有力手段。因此,在实践中要着手构建规范的绩效评价管理体系。

1.设计高质量的综合绩效评价指标体系。所谓高质量的综合绩效评价指标体系需满足五个条件。第一,要有丰富的指标内容。指标要结合部门重点工作和任务,设置三级指标,必要时可设置四级指标,三级、四级指标要充分体现各部门在国家方针、政策等方面的执行到位情况、管理上采取的措施及取得的实效等,真正发挥整体支出绩效评价作用。第二,要凸显个性指标。个性指标是综合考虑部门类型、部门职责、岗位特有的任务和工作要求等而设计的评价指标。该类指标能使绩效评价实现横向可比和纵向可溯。因此部门在进行评价指标设计时,一定要多设计该类指标,如此才能真正推动部门评价工作再提实效。第三,指标具有可衡量性。可衡量性既包括对定量指标的量化,也包括对定性指标的可分级比较。对于量化难度大的指标可通过比较的方式来表述。例如,将其与历史年度相比、与其他地区相同部门的情况相比等方式形成可比的级别或级次。第四,指标目标值设置合理。一方面,可适当提高目标值。提高目标值有助于激发部门创先争优的活力,提升部门服务能力,使公众更加满意。另一方面,可提高对满意度指标的关注度。公众作为政府的服务对象,对部门工作完成情况有绝对的话语权,因此在指标设置上要提高满意度分值的占比,最好不低于总分值的15%。第五,指标设计多方参与。一般而言,定量指标的评价设计相对简单,而定性指标则需要专业能力较强的人员进行设定。因此,可以组织绩效专家、行业专家、财政专家以及专业学者等各类人才参与评价指标设计,在资料分析、现场调研及探讨研究的基础上完成相关评价指标的设计。

2.构建多维度绩效评价体系。在多维度绩效评价体系中,单位内部自评与外部评价相结合可以促使评价结果更加准确、可信。自评中,部门要成立自评工作小组,组内明确分工,压实责任,狠抓落实,严格按照自评规程执行。外部评价则一般由财政部门组织实施,在符合规定的情况下,财政部门也可以组织客观性和独立性更强的第三方机构开展评价工作。第三方机构依赖于自身服务能力开展业务,给市场带来创新动力和竞争活力。为助力第三方机构健康发展,政府可以通过组织行业专家、绩效专家、科研学者或优秀的第三方机构人员召开专题会,共同商讨建立健全第三方评价制度。同时,国家应尽早出台相关扶持政策,鼓励第三方机构开展评价服务,并且对第三方独立中介机构开展定期培训,帮助其更专业、更高效地为社会服务。

(四)健全绩效评价结果应用机制

绩效评价结果可以为部门未来年度的预算编制提供依据。要提高评价结果的有用性,可从以下五个方面健全评价结果应用机制。

1.建立评价结果公开机制。正如我国预决算公开的探索路径,在政府和民众的迫切期待和强烈要求下,公开评价结果,部门预决算公开越发及时、透明、规范。部门整体支出预算绩效评价结果公开机制的建立可参照我国预决算公开的演化路径,从试点到局部再到全面公开,同时也要制定配套的法律法规,再通过人民代表大会监督、舆论监督、政府监督等方式,及时公开部门评价结果,让民众及时了解部门资金的使用情况和效果如何。用公开机制倒逼各级政府部门高度重视评价结果。

2.探索数智化评价结果优化新模式。各部门可利用信息化技术手段,推进“互联网+绩效+管理”信息化建设。例如,利用大数据技术整合绩效管理数据库有用信息打造“聚、享、用”一体化信息共享平台,实现信息识别、预算跟进、动态监控、风险预警、问题诊析、绩效反馈、流程优化的部门全流程循环发展,切实提升部门整体支出绩效评价结果水平。

3.建立责任追究和激励并举机制。通过奖惩并举的原则,按照奖优惩劣的方式,把绩效评价结果、结果应用与部门年度资金奖励、评先树优、人才选拔、考核评价等有效结合起来,调动各部门工作人员工作积极性。

4.建立“以评促改”评价结果质量提升长效机制。财政部门为保障评价结果持续改善和提升,可对各预算部门提交的自评报告或外部评价报告开展评价结果的再次评价工作。对评价结果好的部门给予有力的保障支出。对评价结果一般的部门要强化监督,要求其尽快整合重复交叉、碎片分散、多头管理的资金项目,收回长期“沉睡”的资金并按要求统筹使用。对评价结果差的部门要停止拨付除人员经费以外的其他经费,采取工作提醒、限期整改和约谈等方式强化其高质量发展观念。通过以上方式夯实预算绩效管理的主体责任,激发预算单位的绩效意识,进而促进绩效管理整体水平的提升。

5.建立监督问责制度。审计机关对支出流程、责任落实和自评情况等内容进行监督检查。财政部门可利用预算绩效一体化双监控平台加强部门的支出监管。财政、审计等部门一旦发现违法违纪行为,及时报送纪检监察机关。同时,部门要接受外界监督,及时向社会公开部门整体支出绩效评价结果,使其成为部门头上的“紧箍咒”,倒逼责任主体部门主动作为,积极改进预算绩效管理水平。

四、结语

部门整体支出预算绩效管理改革作为一项持久而又艰巨的任务,不可能也决不能一蹴而就。各级政府部门应强化绩效管理意识,在实践中加强顶层设计,建立健全绩效管理制度,同时要创新绩效考核办法,以保证各项工作能有效落地。通过不断尝试和完善,确保全面实施预算绩效管理改革有序推进。