基于服务化的先进制造业全球价值链升级政策工具挖掘及量化评价*

綦良群 刘晶磊

(哈尔滨理工大学 经济与管理学院 哈尔滨 150040)

0 引 言

先进制造业这一概念最早由美国政府提出，并将其定义为拥有先进制造技术的产业。我国在《中国制造2025》中明确提出，要大力发展先进制造业。全球价值链(GVC)是指为实现商品或服务价值而连接生产、销售、回收处理等过程的全球性跨企业网络组织，在新一轮科技革命和产业变革在全球范围内蓬勃兴起的当下，各国都将抢占先进制造业GVC制高点这一目标提升到了战略地位[1]。但我国采取“低端切入”GVC的粗放型发展模式所带来的高端产品供给不足、低端产品供给过剩、关键技术和零部件等受制于人等弊端日益凸显，严重阻碍了我国先进制造业在GVC上的发展和攀升。因此，为了使我国先进制造业突破其在GVC地位上的“天花板”，实现GVC升级，必须摒弃长期以来形成的路径依赖，挖掘新的发展动力。

作为先进制造业转型升级的一个重要方向，服务化的本质是通过服务将技术、知识、创新等高端生产要素嵌入到产品制造的价值链中，以此实现先进制造业价值链的纵向延伸。《关于加快发展生产性服务业促进产业结构调整升级的指导意见》《发展服务型制造专项指南》等政策也明确指出：“推动现代服务业与先进制造业深度融合，在产业分工协作不断深化的过程中催生制造业服务化转型”。因此，利用服务化推动先进制造业GVC升级成为了当下我国的一个现实选择。

基于服务化的先进制造业GVC升级离不开政策支持，政策文件和报告通常包含指导其发展的重要部署与可行手段，通过探索这些信息，不仅可以判断当前我国基于服务化的先进制造业GVC升级整体政策是否科学合理，还能为未来政策的改进提供基础。然而，现有研究并未给予过多关注，已开展的研究通常分为以下几类：a.关注先进制造业整体发展政策，探索政策工具的分布情况，评估我国先进制造业发展政策质量[2]。b.关注先进制造业单一子行业的政策，如张永安等从政策工具与政策评价两方面对我国支持新能源汽车发展的补贴政策进行了梳理[3]。吴宾等以中国海洋装备制造业政策为例，从发文时间、主题词与发文机构3方面分析相关政策的外部属性，从政策工具视角分析政策语义[4]。c.关注某一类型政策的有效性，洪进等实证分析了技术政策对我国航空航天制造业创新绩效之间的关系，发现技术政策对其创新绩效有积极作用[5]。张伦伦等认为目前的增值税税率对于先进制造业的发展激励不足，并设计了促进先进制造业发展的增值税优惠政策[6]。李远慧等通过实证研究发现，税收优惠能够显著促进先进制造企业创新水平的提升[7]。d.关注政策对于制造业的作用，如推动制造业服务化发展[8]、推动价值链升级[9]、加快制造业高质量发展[10]以及促进绿色TPF提升[11]等。

通过梳理发现，现有关于(先进)制造业政策的研究涉及多个方面，除了证实了政策对于(先进)制造业发展各方面的作用以外，部分研究还关注政策本身，对政策质量进行了评估，为本文的开展提供了理论基础。但是，现有研究仍存在不足，已有成果主要从先进制造业视角出发进行政策研究，鲜有学者将研究对象细化到基于服务化的先进制造业GVC升级，剖析其政策现状、探究其政策作用。因此，本文从政策工具挖掘与PMC量化评价两方面出发，分析目前我国现有基于服务化的先进制造业GVC升级相关政策所采用政策工具的结构与偏好，评估相关政策的科学性与合理性。研究对于促进基于服务化的先进制造业GVC升级、改进与完善未来相关政策具有重要意义。

1 基于服务化的先进制造业GVC升级政策分析框架

政策需要通过一系列可行手段，为基于服务化的先进制造业GVC升级提供动力与保障。而通过前文分析发现，在此过程中，服务化是渠道，最终目的是推动先进制造业GVC升级，这对政策的指向性、针对性以及交叉细化的程度提出了更高的要求，单一针对先进制造业发展、服务化发展或GVC升级的政策都难以对基于服务化的先进制造业GVC升级提供直接的、有力的支持。因此，为了考察目前我国现有基于服务化的先进制造业GVC升级相关政策的多目标交叉覆盖程度以及所采用政策工具的结构与偏好，以下从政策目标组合与政策工具两个维度进行具体分析。

1.1 基于政策目标组合的横向维度分析

考虑到目前已经发布的政策中鲜有明确针对基于服务化的先进制造业GVC升级的政策条款，因此，为考察目前相关政策所采用政策工具对于两个或两个以上政策目标的交叉覆盖程度，将政策目标分为服务化、先进制造业、GVC 3大类，并通过两两交叉将政策目标组合分为“先进制造业与服务化”“先进制造业与GVC”“服务化与GVC”“先进制造业、服务化与GVC”四类，以此作为基于服务化的先进制造业GVC升级相关政策分析的横向维度。

1.2 基于政策工具的纵向维度分析

本文借鉴Rothwell 等[12]的分类，将基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具划分为供给型政策工具、需求型政策工具以及环境型政策工具3个维度。供给型政策工具即作用于供给层面的政策，其目的在于通过政策鼓励或支持加强供给端的力度。基于服务化的先进制造业GVC升级供给型政策工具主要针对为先进制造业提供服务支持以及帮助其实现服务化的相关主体，为有利于先进制造业GVC升级的服务产品、服务技术开发与应用方面提供政策支持，包括但不限于信息、资金、人才、建设等。需求型政策工具作用于需求层面，意在通过政策作用激发需求端活力、扩大需求。基于服务化的先进制造业GVC升级需求型政策工具主要针对先进制造业这一终端市场，通过各类优惠措施，拉动先进制造业对相关支持性服务的需求。传统的环境型政策工具主要作用于对产品开发设置规范性影响，为创新企业提供环境支持。本文中的环境型政策工具即兼顾我国先进制造业服务化与其对外贸易服务化，鼓励先进制造业与生产性服务业制定行业标准，支持为先进制造业提供国内行业标准制定及国外行业标准考察与适应的生产性服务业发展，为基于服务化的先进制造业GVC升级提供良好的环境。结合目前我国为促进产业发展通常采取的措施及实际条款，以下对各维度进行次级划分，并就各次级维度进行相应的说明与解释，具体如表1—3所示。

表1 基于服务化的先进制造业GVC升级供给型政策工具具体措施及涵义

表2 基于服务化的先进制造业GVC升级需求型政策工具具体措施及涵义

表3 基于服务化的先进制造业GVC升级环境型政策工具具体措施及涵义

1.3 基于服务化的先进制造业GVC升级政策二维分析框架

为了进一步发现目前我国政策在哪种政策目标组合方面给予了更多的关注，在哪类政策工具的采用上更加频繁，以下将基于政策目标组合的横向维度与基于政策工具的纵向维度进行综合，建立基于服务化的先进制造业GVC升级二维分析框架，具体如图1所示。

图1 基于服务化的先进制造业GVC升级政策二维分析框架

2 基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具挖掘

2.1 政策样本选择与筛选

本文的政策样本来源于北大法宝数据库，以服务化第一次出现在政策文件中的年份为基准，分别以先进制造业、服务化、服务型制造、GVC等为内容关键词，在2006—2021年所有政策中进行初始政策样本的搜索与分类。此外，为保证政策样本的权威性，将政策来源限制在中央政府层面。在剔除相关性较弱、重复的政策文本后，最终得到106份政策样本，涉及年份为2006、2008、2009、2011—2021年。其中，以先进制造业为关键词的样本42份，以服务化与服务型制造为关键词的样本27份，以GVC为关键词的样本37份，见表4。

表4 基于服务化的先进制造业GVC升级相关政策样本

2.2 政策条款编码

在以先进制造业为关键词的42份样本中，首先搜索与服务化或服务型制造相关的内容，并对所涉及的相关政策条款进行编码，例如：将《第十三届全国人民代表大会第四次会议关于2020年国民经济和社会发展计划执行情况与2021年国民经济和社会发展计划的决议》这一政策编号为1，以“服务化”与“服务型制造”为关键词进行搜索，对于“加强产业管理，促进新能源汽车健康有序发展，加快构建智能汽车基础设施、产业生态等支撑体系”这一政策条款，因其处于第2章第3节的第1部分内容，故将其编码为1-2-3-1-1，归于“目标规划”这一政策工具类别中。其次，在先进制造业相关政策样本中，搜索与GVC相关的内容，同样对所涉及的相关政策条款进行编码，例如：在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》这一政策中，以“GVC”为关键词进行搜索，对于“优先发展先进制造业、高技术产业和服务业，着力发展精加工和高端产品。促进加工贸易升级，积极承接高技术产业和现代服务业转移，提高外向型经济水平，增强国际竞争力”这一政策条款，因其处于编号为6的政策文本中第19章第4节部分内容，故将其编码为6-19-4，根据政策条款的功能及性质，归于“目标规划”这一政策工具类别中。

按照上述方法类推，依次在以先进制造业为关键词的政策样本中搜索与服务化、GVC相关的内容，在以服务化或服务型制造为关键词的政策样本中搜索与先进制造业、GVC相关的内容，在以GVC为关键词的政策样本中搜索与先进制造业、服务化相关的内容，并对所筛选出的政策条款进行编码。在上述工作的基础上，分别将属于“先进制造业与GVC”“先进制造业与服务化”“服务化与GVC”“服务化、先进制造业与GVC”的政策样本进行合并，形成政策条款编码表。

通过上述流程，在106份政策样本中共筛选出92条相关政策，其中与“先进制造业和GVC”相关的政策29条，与“先进制造业和服务化”相关的政策37条，与“服务化和GVC”相关的政策19条，与“服务化、先进制造业与GVC”相关的政策7条。需要进行特别说明的是，在筛选的过程中发现编号为102-106的政策文本中未出现同时涵盖两个关键词的政策条款，因此在政策编码的过程中，最终结束编码为101-2-5，如表5—8所示。

表5 与先进制造业和GVC相关的政策条款编码表(部分)

表6 与先进制造业和服务化相关的政策条款编码表(部分)

表7 与服务化和GVC相关的政策条款编码表(部分)

表8 与先进制造业、服务化和GVC相关的政策条款编码表(部分)

2.3 描述性统计

根据上述政策条款编码结果并结合图1，得出基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具的挖掘结果，具体如图2所示。

图2 基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具二维分析图

图2反映出了目前我国现有与基于服务化的先进制造业GVC升级相关的政策工具情况，整体而言，在4种政策目标组合中，需求型政策工具的应用均较少，并且同时覆盖先进制造业、服务化与GVC的政策工具数量最少，以下分别基于横向维度与纵向维度进行具体分析。

2.3.1基于政策目标组合的横向维度描述性统计

从政策目标组合维度看，同时覆盖“先进制造业与服务化”这一组合的政策工具数量最多，在92条政策工具条款中包含37条，占比40.2%；覆盖“先进制造业与GVC”这一组合的政策工具28条，占比30.4%；覆盖“服务化与GVC”这一组合的政策工具20条，占比21.7%；而同时覆盖“先进制造业、服务化与GVC”这一组合的政策工具最少，仅有7条，占比7.6%，具体分布如图3所示。

图3反映出目前我国更加重视能够带动制造业高质量发展的先进制造业，特别是我国自2006年逐渐在政策中体现制造业服务化概念以来，先进制造业向服务化方面的转型也同样受到了较高的关注。此外，先进制造业作为我国制造业国际竞争力的必争领域，相关促进GVC地位提升的政策也陆续跟进。但相较而言，目前我国政策对于“服务化与GVC”这一组合的关注较少，且在20条政策条款中，环境型政策工具包括12条，占比60%；供给型政策工具7条，占比35%；需求型政策工具仅有1条，占比5%。这说明我国目前对于利用服务化实现GVC升级的重视程度不够，且环境型政策工具占比最多说明目前的重点仍在于为服务化的发展营造较为宽松的外部环境上，并未出台诸多具体的措施，相应地，我国在进行服务这种虚拟产品进出口贸易的时候所受到的激励以及保护也较为有限。针对“先进制造业、服务化与GVC”这一组合的政策条款最少，所利用的政策工具也仅仅表现为试点示范、目标规划、跨境合作以及平台建设4方面，且平均分布于环境型政策工具与供给型政策工具两个方面，并未涉及较为实际的、激励性较强的需求型政策工具。这说明虽然目前我国已经充分认识到了先进制造业的重要地位，并且为促进先进制造业的发展、提升其国际竞争力等方面出台了相应政策，同时也认可服务化能够提升其附加值的作用，但现有政策还未能将三者很好地结合起来，难以为基于服务化的先进制造业GVC升级提供较好的支撑。

图3 基于政策目标组合的横向维度描述性统计

2.3.2基于政策工具的纵向维度描述性统计

从政策工具结构与分布维度而言(具体如图4所示)，目前我国基于服务化的先进制造业GVC相关政策中，环境型政策工具共47条占比51.1%，达到半数以上，并且在7个常用的政策工具中，目标规划与标准建设应用频率较高，分别占环境型政策工具总数的42.6%与27.7%。这表明当前我国已经将基于服务化的先进制造业GVC升级相关概念纳入了规划范围中，努力推动先进制造业与生产性服务业之间的互动，提高先进制造业服务化程度，鼓励我国先进制造业积极参与国际竞争。在促进先进制造业融入国际市场竞争的过程中，也认识到了参与国际标准制定、推动我国行业与国际行业标准开展双重认证等方面的积极作用，这对于提升我国先进制造产品与服务产品的国际形象、摆脱低质量制造与服务的刻板印象具有重要意义。此外，试点示范作为极具本土特色的政策工具也得到了较为广泛的应用。

图4 基于政策工具的纵向维度描述性统计

供给型政策工具共30条占比32.6%，平台建设与跨境合作在其中应用频率较高，分别占供给型政策工具总数的36.7%与30%。近年来我国提出要打造工业互联网平台，集聚并提供先进制造业转型发展所需要的各种要素，为先进制造业GVC升级赋能，政策工具量化分析的结果也符合这一实际情况。跨境合作是快速应用与吸收国外企业所应用的先进知识、技术与理念等要素的重要渠道，具体措施包括引进国外的顶尖示范企业、推动国际协同研发、在境外设立研发机构等。此外，从图4中也可看出，人才培养这一政策工具也得到了相关运用，这说明基于服务化的先进制造业GVC升级需要更多专业化人才，除了鼓励引进海外优秀人才以外，具备专业技能的“工匠人才”地位也表现出日益提高的趋势。

目前需求型政策工具整体运用数量仅有15条，占现有政策工具总体的16.3%，相对而言贸易管制与税收优惠两种政策工具运用次数较多，分别占比42.6%与27.7%。其中贸易管制主要在部分区域缩减外商投资负面清单，而切实落实到企业主体的税收优惠、金融支持、财政补贴以及政府购买等方面的政策工具数目较少，并未充分发挥出需求型政策工具的作用。

通过上述分析可发现，总体而言，目前我国基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具运用呈现出“头重脚轻”的结构，即环境型政策工具较多，供给型与需求型政策工具运用较少。并且在环境型政策工具中，目标规划这一政策工具运用频率最高，将重点放在了为参与其中的企业营造宽松、鼓励的外部环境上，相对忽略了法规管制这一规范性、公平性较强的政策工具，使当前基于服务化的先进制造业GVC升级环境表现为“鼓励有余、公平不足”的局面。而供给型政策工具着重于平台建设与鼓励开展跨境合作，对于利用服务化帮助先进制造业GVC升级实现过程中的信息不透明、难以获取以及存在的共性技术问题等支持较少。对于需求型政策工具这类切实落实到参与主体中、为其降低成本的政策工具运用远远不够，政府在较大空间内所发挥的作用有限。

进一步地，为了探究相关政策工具随时间演进的规律，通过对各政策工具发布的时间进行统计，分析我国在促进基于服务化的先进制造业GVC升级过程中政策工具的运用趋势，具体如图5所示。

图5 基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具时间演进趋势

通过图5可看出，我国基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具随时间的演进大致可分为3个阶段。在第一阶段(2006—2015年)中，3类政策工具均较少且变化趋势相对平缓，特别是需求型政策工具，应用时间最晚且严重缺位，未能够为基于服务化的先进制造业GVC升级提供良好的支撑作用；在第二阶段(2016—2019年)中，3类政策工具的应用数量激增，特别是在2016—2017年中，3类政策工具的数量都分别达到了峰值，通过查询相关政策工具所属的政策文本发现，多数政策的提出均是为了贯彻落实《中国制造2025》及“十三五”规划纲要，这表明在国家顶层设计的推动下，基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具无论从类型上还是数量上都得到了丰富；在第三阶段(2020—2021年)中，3类政策工具整体呈现出再度增长的趋势，这既与《工业互联网创新发展行动计划》的提出紧密相关，同时也是进一步深化“互联网+先进制造业”的结果，对于推动基于服务化的先进制造业GVC升级的实现具有重要支撑作用。总之，在2006—2021年间，我国基于服务化的先进制造业GVC升级政策工具的应用表现出阶段性的起伏，但未来仍呈现出整体的增长趋势。

3 基于服务化的先进制造业GVC升级政策量化评价

3.1 政策样本选择及量化评价框架构建

PMC 指数模型是Estrada(2011)基于Omnia Mobilis假说提出的一种政策计量评价模型[13]，旨在建立政策变量的动态联系，便于政策制定者和研究人员确定政策体系的一致性水平，直观反映政策模型的内在优势与劣势[14]。为了利用PMC方法进一步对基于服务化的先进制造业GVC升级现有相关政策进行量化评价，首先需要选择具有代表性的政策作为样本。一方面，结合上文对于相关政策的描述性统计结果可看出，在106份政策样本中所筛选出的92条相关政策中，存在同一政策中提取出多条政策文本的情况。这能够从侧面说明，同一政策所能提取出的政策文本越多，越能够表示该政策对基于服务化的先进制造业GVC升级的针对性越强。另一方面，就本文研究主题而言，政策目标同时包含先进制造业、服务化与GVC升级的政策文本所属的政策同样具有代表性。综上，选择原始编号为1、3、35、50、51、61、82的政策作为基于服务化的先进制造业GVC升级政策量化评价的样本，具体如表9所示。

表9 基于服务化的先进制造业GVC升级现有相关政策量化评价样本

参考已有研究，结合前文政策量化分析的结果，构建包含9个一级变量、40个二级变量的PMC量化评价框架，具体如表10所示。

表10 基于服务化的先进制造业GVC升级政策量化评价框架

3.2 PMC指数计算及曲面绘制

PMC指数的计算分为4个步骤：第一，将本文所设置的9个一级变量及其二级变量输入多投入产出表；第二，依据二级变量对所选择的政策样本进行赋值，若政策样本满足该二级变量则赋值为1，反之则赋值为0；第三，在此基础上依据公式(1)计算各主变量的得分；第四，依据公式(2)计算各政策样本的PMC指数。

(1)

在上述公式(1)中，Xij为主变量Xi下各二级变量的赋值(1≤i≤9)，T(Xij)为主变量Xi下所有二级变量的数量。

PMC=

(2)

由此，分别计算表4中7个政策样本的PMC指数，具体结果如表11所示。

表11 基于服务化的先进制造业GVC升级政策样本PMC指数

由于本文设置了9个主变量，因此各政策样本的总分处于0～9之间，参考Estrada(2010)[15]的研究，对PMC指数进行等级划分，PMC指数分为0～3.9、4～5.9、6～7.9、8～9，依次评价为：不良、可接受、优秀、完美。

结合表11可知，目前基于服务化的先进制造业GVC升级政策样本中，P2和P3评级为优秀，P1、P4、P5、P6、P7评级均为可接受。为了更加直观地展示政策样本在各个维度上的表现，将各政策样本的9个主变量得分整理成3*3的矩阵，在此基础上绘制PMC曲面，具体如图6—12所示。

图8 样本P3的PMC曲面图 图9 样本P4的PMC曲面图

图10 样本P5的PMC曲面图 图11 样本P6的PMC曲面图

图12 样本P7的PMC曲面图

通过观察7个政策样本进行PMC曲面图的凹陷区域以及凹陷程度可发现，现有基于服务化的先进制造业GVC升级政策质量尚可，均达到可接受以上的水平。整体而言，当前基于服务化的先进制造业GVC升级政策兼具趋同性和趋异性。趋同性表现在政策时效、政策性质、发布主体以及政策评价4个方面，这说明目前我国在促进基于服务化的先进制造业GVC升级相关问题上已经就以上方面达成了共识。趋异性则表现在政策工具、具体措施、政策视角、目标组合以及效力级别5个方面，特别需要指明的是，其中政策工具与具体措施运用越丰富的政策，PMC指数越高，政策评价等级越好。这表明在具体政策的设计与政策工具的运用上，大多数政策还需要进一步细化或出台相关补充政策，以便真正作用于我国先进制造业通过服务化这一手段实现GVC升级。

4 研究结论与政策建议

本文针对基于服务化的先进制造业GVC升级这一包含多个政策目标的主题，探究了现有相关政策的指向性、针对性以及交叉细化的程度，将多个政策目标拆分为单一政策目标的组合，考察了目前我国现有基于服务化的先进制造业GVC升级相关政策的多目标交叉覆盖程度以及所采用政策工具的结构与偏好。进一步构建了基于服务化的先进制造业GVC升级PMC量化评价模型，直观展示了部分代表性政策样本的质量与样本间的微观差异，对当前我国基于服务化的先进制造业GVC升级政策的科学性与合理性进行了评估。研究发现，第一，当前我国基于服务化的先进制造业GVC升级政策目标同时覆盖先进制造业、服务化与GVC升级的政策较少；第二，总体而言，相关政策工具的运用侧重于环境型政策工具，对于供给型政策工具与需求型政策工具的运用较少；第三，在单一政策文本中，同时运用3种政策工具的政策仍不多见，每一类政策工具的具体措施不够丰富。在此基础上，提出未来政策可改进的方向：

第一，提升基于服务化的先进制造业GVC升级政策的针对性。目前，同时作用于先进制造业、服务化与GVC升级相关政策极少且需求型政策工具表现出严重“缺位”。因此，未来政策需要继续保持战略定力，通过出台更加具有针对性的政策，持续强化对先进制造业服务化的整体投入，还可以通过成立重点项目等形式，发挥财政资金的杠杆作用撬动社会资源对其进行支持，通过支持和引导海外实验室共建、联合人才培养等形式的全球资源虹吸，加快基于服务化的先进制造业“走出去”的步伐。

第二，强化各类政策工具间的配合。每一种政策工具有效运作都需要有相应的社会环境与约束条件，并呈现出不同的政策功能与局限，政府在解决实际问题过程中常常面临着对政策工具的取舍与组合。因此，在推动基于服务化的先进制造业GVC升级的具体实践中，政策工具的应用不能单一化，反之，应在综合考虑效率、成本及各种政策工具优劣性的基础上，形成以环境型政策工具为保障，以供给型政策工具为抓手，以需求型政策工具为基础的政策工具组合体系，合理利用不同政策工具之优势与功能，并使其产生“1+1+1>3”的整体性效应。

第三，丰富具体政策工具的多样性。在环境型政策工具中，除目标规划与标准建设外，法规管制、试点示范、品牌建设与招商引资的运用频率均不高，其中法规管制与试点示范又能够通过强制性同构与模仿性同构两个方面影响政策的实际落实效果，因此未来政策应重点关注二者在环境型政策工具内部的合理搭配。在供给型政策工具中，除跨境合作与平台建设被提及较多以外，中介支持、应用创新、科技支持、信息支持与人才培养等具体措施的关注度仍然不高，因此，未来政策应将供给型政策工具的丰富重点放在对基于服务化的先进制造业GVC升级所需相关要素的支持方面。在需求型政策工具中，各具体措施运用频次均较低，现有政策未能为基于服务化的先进制造业GVC升级提供资金方面的支持，因此未来政策应考虑从税收、融资、政府购买等不同角度拓宽先进制造业服务化的资金渠道或降低其服务化的成本。