“9·11”事件后美国联邦调查局的情报改革问题研究

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(1.中国人民公安大学 北京 100038；2.西藏公安厅 拉萨 850000)

2001年9月11日的恐怖袭击是美国情报界的重大情报失误，美国情报界由此进行了第二次世界大战以来最大的一次改革，负责国内安全工作的联邦调查局成为改革对象。情报改革的重点集中在观念更新、体制调整、力量重塑、信息共享等诸方面。经过改革后的联邦调查局成为一个“以情报为驱动、以威胁为重点”、融执法与情报为一体的情报与安全机构。本文拟从改革之前美国国内情报工作的存在问题、改革过程中的主要考虑，梳理美国国内情报工作改革的主要内容，评述改革的效果，以对我国国内情报工作提供借鉴。

1 相关学术梳理

在美国的情报谱系里，国内情报是与对外情报对应的一个情报类别，与此类似的有国土安全情报、反情报等。兰德公司的智囊F·特拉沃顿定义国内情报为“政府组织搜集、评估有关美国境内的个人或组织或在其他地方的美国人的信息。这些信息不一定与已知的过去犯罪行为或特定的计划犯罪活动的调查有关”[1]。

联邦调查局是美国主要的国内情报机构。“9·11”事件后，美国改革了国内情报工作体系，设立了国土安全部，但联邦调查局依然是国内情报工作的主角。因此，本文的研究侧重于美国联邦调查局的情报活动。

美国的情报理论研究集中在对外情报工作领域，包括情报体制管理、情报搜集、情报分析、反情报和隐蔽行动等。肯特将情报工作区分为对外情报工作和国内情报工作，明确表示国内情报工作非战略情报工作内容[2]。舒尔茨基对美国国内情报工作进行了较详细的讨论，尤其涉及美国国内法律法规体系对国内情报工作的限制[3]。“9·11”事件后，美国学界对国内情报工作的改革问题进行了广泛探讨，美国总审计局(GAO)[4]、F.特拉沃顿[1]、Peter Chalk等[5]、Jack Riley等[6梳理了美国国内情报工作的存在问题，比较了西方主要国家的国内情报体制，对美国国内情报体制的改革进行了思考。Brian A.Jackson等就破除美国对外情报工作与国内情报工作之间的壁垒[7]，James Burch就美国和其他西方国家的国内情报工作进行了比较研究，并就是否建立独立的国内情报机构提出了建议[8]。

我国学术界对美国情报工作的研究集中在情报体制、情报分析、情报立法监督和情报融合等领域。张晓军把美国的情报立法列为美国情报研究的5大主题。申华[9]、胡荟等[10]对美国的情报管理制度和立法工作进行了较详细的研究，但研究主题依然限于对外情报领域。邓娥荣对“9·11”后美国打破对外情报与执法壁垒的立法举措进行了研究[11]，艾明对“9·11”后美国联邦调查局侦查权的运行模式进行了研究[12]。“9·11”事件后美国融合中心的建设也是国内学术界关注的一个重点，如谢晓专[13]和张家年[14]、江焕辉[15]等对美国融合中心的建立、运行机制进行了系统研究，提出要借鉴美国的经验，注重顶层设计，做好信息共享。马德辉认为组织情报文化的形成关键在于共享文化的培育，要建立以共享为特征的情报文化[16]。谢晓专对“9·11”事件后美国执法情报界的变革进行了详细梳理[17]。总体而言，对美国“9·11”事件后国内情报工作的研究属于我国学术界较少关注的领域。

2 “9·11”事件前美国国内情报工作的缺陷

a.忽视国家安全关切。联邦调查局是联邦执法机关，也是美国情报界的法定成员，兼具犯罪调查机关、国家安全机关和情报机构三重职能，然而其工作重点一直放在犯罪调查领域，对反情报(反间谍)、反恐、制止有组织犯罪等国家安全功能有所忽视，大部分特工未受过专业的情报工作训练[18]，搜集的情报信息、生产的情报产品仅供本机构内部使用，就国家安全问题向国家政策制定者提供情报并不是联邦调查局的首要任务，国家安全工作有时甚至完全被忽视。在情报搜集策略上，情报机构与执法工作存在明显区别。执法领域的情报工作受案件驱动，目的是应对、震慑未来的犯罪活动。而了解对手的活动情况、行为模式，挫败对手的情报攻势，是情报工作的主要目标。联邦调查局的反应性执法文化使其无法很好地完成预防性的国家安全任务。许多联邦调查局驻外办事处没有将反恐作为首要任务，9月11日之前几乎没有掌握“基地组织”的信息。

b.信息共享不畅制约联邦调查局的情报能力。除联邦调查局外，司法部刑事调查司内部安全科与恐怖主义和暴力犯罪科负责监督有关国家安全犯罪的调查、起诉，情报政策与审查办公室协助司法部长提供有关国家安全事务的法律咨询和建议，批准情报搜集活动。这种部门设置阻碍了情报信息在国家安全部门与其他刑事部门之间的流通，司法部内相关的情报信息共享颇为不畅。1995年7月司法部制定的“联邦调查局与刑事调查司围绕对外情报与对外反情报调查事宜接触的章程”，对司法部内部的对外情报和刑事调查人员之间的沟通交流进行了严格规定，进一步筑高了对外情报工作和执法工作间的壁垒，不仅阻碍了司法部内部情报工作与执法工作的协商交流，更使司法部执法机构无法从情报界获得情报信息[11]。2001年7月发布的总审计局研究报告《联邦调查局的情报调查》指出，司法部内有关反情报工作的协调非常有限[4]。

总审计局的调查发现，联邦调查局和刑事调查司对司法部1995年反间谍调查程序的解释存在分歧。2000年1月，司法部长颁布了处理这些协调问题的程序，要求联邦调查局向刑事调查司提交案件摘要，并建立向刑事调查司通报这些调查的程序。此外，联邦调查局设立了两项机制，以确保遵守司法部长1995年的程序，但这些努力尚未实现制度化，协调障碍仍然存在。部门分隔，信息共享不畅，成为制约联邦调查局国内情报能力的重要因素。

c.对外情报工作与国内情报工作壁垒森严。美国对对外情报工作与国内情报工作进行了严格的限制，两者之间壁垒森严。中央情报局、国防情报局等对外情报机构不能在国内从事情报活动，联邦调查局等国内情报机构的活动受《对外情报监视法》和司法部长相关指令的严格限制。1978年通过的《对外情报监视法》规定了在美国境内使用电子监控的法律程序和标准。《司法部长关于联邦调查局对外情报搜集和外国反情报调查指导原则》规定，如中央情报局或国防部要求联邦调查局配合其在美国国内的活动，联邦调查局应根据既定程序或协议评估所建议的活动[19]，但实际上联邦调查局与其他情报机构之间壁垒森严，信息共享严重不畅。“9·11”劫机事件前中央情报局知道有两个恐怖分子在2001年夏天进入美国，但并未将此事通报联邦调查局，结果坐视恐怖袭击发生。诸种限制，使美国的国内情报工作严重受限。

d.情报立法限制了联邦调查局的调查能力。1936年，联邦调查局应总统要求，就国内的政治颠覆问题从事情报搜集，由此涉足国家安全领域。从1956年到1971年，联邦调查局以“国家安全”之名，实施名为COINTELPRO的国内安全行动，对包括美国共产党在内的团体进行调查。如何防止国内情报工作政治化，如何在美国情报体系内优化、组织美国的情报能力，如何确保对外情报机构和众多执法机构之间的信息共享，如何最好地实施情报监督来保护公民自由，确保情报行动的问责制，成为美国情报立法的起点。

《对外情报监视法》就国内情报机构在国家安全调查中使用电子监视和实体搜查的要求和程序做出了规定。据此美国设立了对外情报监视法庭，负责审理《对外情报监视法》监视、搜查申请和批准命令。

除《对外情报监视法》，司法部也对国内的调查工作进行了严格限制。1976年，司法部长爱德华·H.列维发布了有关联邦调查局国内安全调查的具体指导方针。根据列维方针，国内安全调查仅限于搜集有关涉及或将涉及使用武力或暴力，涉及或将涉及违反联邦法律的团体或个人活动的信息[20]。

传统上，联邦调查局的调查活动分普通犯罪调查、国家安全调查和外国情报搜集3个领域。针对不同的调查对象，联邦调查局必须使用不同的标准、程序以及调查方法。这些措施加强了对国内情报活动的监管，但客观上削弱了联邦调查局的情报能力。

e.分散的管理架构制约了联邦调查局的全源分析能力。联邦调查局的主要力量分散在56个驻外办事处，每个办事处设主管特工。主管特工对办事处的业绩和失误负责，联邦调查局的高级官员甚至不知道手下的特工知道什么或做了什么，也无法协调联邦调查局与其他政府机构的活动[21]。这种结构适合起诉个别刑事案件，但不足以管理一个协调一致的国家反恐计划。20世纪90年代，驻外办事处的首要地位已经根深蒂固，以至于有人开玩笑说联邦调查局是56个附有总部的驻外办事处。大部分特工未接受情报工作训练，90%以上的主管特工没有国家安全工作经验，不理解情报工作的重要作用，忽略国家安全关切。在“9·11”事件前七周，凤凰城办事处确认了本·拉登和飞行学校之间的联系，明尼阿波利斯办事处逮捕了一名想驾驶波音-747飞机的可疑分子，纽约办事处开始搜寻两名基地组织嫌疑人。由于办事处的分治结构，处理这些案件的特工都不知道其他案件，无法连点成线，进行综合分析[22]。

f.重视战术行动，忽视战略分析。预警性的情报工作对情报分析提出了极高的要求。情报分析人员需要“连点成线”，通过片断的情报信息，勾勒整个图景。而“9·11”事件前的联邦调查局是一个被动的、以执法行动为导向的组织。缺乏训练有素的分析师，忽视探索性分析的执法文化，是影响联邦调查局国内情报分析的主要因素。联邦调查局没有分析师专门从事战略分析，只有一名分析人员研究“基地组织”。联邦调查局(包括整个情报界)也缺乏精通相关语言的语言专家[23]。大多数联邦调查局的用户认为战略分析产品对正在开展的执法行动没有帮助。

3 “9·11”事件后美国国内情报工作的改革举措

“9·11”事件使联邦调查局的情报工作成为情报改革的风口浪尖。大量的研究和听证调查显示，联邦调查局的国内情报工作在工作模式、信息共享、情报分析方面存在缺陷，联邦调查局的情报工作要更有前瞻性，要着力于预防案件的发生。根据“9·11”委员会和其他相关独立机构的建议，美国开始逐步推进联邦调查局有史以来动作最大的改革。

a.强化对国内情报工作的战略管理。“9·11”事件前，经济安全成为美国国内情报工作的优先目标。“9·11”事件之后，美国重新评价了国家安全环境，认为反情报工作对于维护国家安全不可或缺。2002年5月29日，联邦调查局局长宣布了10大优先事项，包括保护美国免受恐怖袭击，保护美国免受外国情报行动和间谍活动的侵害，保护美国免受基于网络的攻击和高科技犯罪等。美国历年的《国家安全战略报告》不断强调这一优先目标的重要意义，认为“情报工作是美国对抗恐怖分子的第一道防线”，必须加强美国的反恐情报预警和全源情报分析能力。2005年6月，布什总统在参观国家反恐中心时强调，“拆除情报机构间的壁垒”是搜集、分析和整合反恐情报的现实需要。

从2005年起，美国定期发布《国家情报战略》和《国家反情报战略》，分析美国面临的国家安全形势，阐述美国所面临的国家安全威胁。恐怖主义、外国间谍活动、网络安全、供应链安全、保护国家关键基础设施，是历年《国家反情报战略》的主题，也是美国国内情报工作的战略目标。2005年，布什对反情报工作重新定位，把“识别、评估、消除、利用外国情报威胁”作为国家安全的首要任务。2009年的美国《国家情报战略》首次将反情报工作纳入国家情报6大使命任务之一。

除了在战略上对国内情报工作进行重新定位外，美国也成立了国内安全工作的指导机构。2001年美国设立了国家反情报执行官，2002年成立国家反情报执行官办公室，2014年12月，国家情报总监将国家反情报执行官办公室命名为国家反情报与安全中心，从而使反情报职能和安全职能统一于同一个机构，大大加强了美国国内情报工作的体系化发展[24]。

b.建立“情报驱动，威胁聚焦”的情报观念。在长期的历史中，联邦调查局形成了根深蒂固的执法文化，认为执法活动应该是反应性的、案件驱动的、以定罪为导向，案件应逐案处理，在审判中使用的信息应得到保护[22]。这种崇尚执法的机构文化，成为联邦调查局国内情报工作改革最大的障碍。

成功的反恐战争要求执法部门和情报部门保持密切联系。“大规模杀伤性武器扩散调查委员会”指出：“为了优化联邦调查局保卫国家安全和调查犯罪的功能，持续的协调是必要的。新的现实首先要求联邦调查局和其他执法机构在搜集情报方面做得更好，其次我们要拆除人为建构的在搜集外国情报和国内执法活动间存在的‘旧墙’……要完成这两项任务，必须再造一个不同于‘9·11’事件前的联邦调查局。”[25]

“9·11”事件后，穆勒局长宣布，联邦调查局的首要任务是反恐、反间谍活动和预防网络犯罪。改善联邦调查局的情报项目，强化对驻外办事处分散的情报能力的控制，是联邦调查局的核心职能之一[20]。由此，联邦调查局开始建立“情报驱动、威胁聚焦”的情报观念。联邦调查局重组了国家安全机构，设置了情报处、反恐与反情报处，任命了主管情报事务的执行局长助理，建立了恐怖主义调查模型，可以从一开始就将反恐案件视为情报案件。

c.建立集中化的国内安全情报管理架构。美国的国内安全情报力量极为分散，形成了一个分散的“国内情报业界”，联邦调查局的情报能力分散在各个部门，这种分权结构不利于情报信息的共享。在联邦调查局建立一个集中式的情报工作机制，是提升其国内情报能力的关键。

“9·11”事件前，联邦调查局的反恐部、反情报部、刑事调查司、网络司都有自己的情报部门，分别支持本部门的业务。2001年，联邦调查局首先在其反恐部(CTD，Counter-terrorism Division)成立情报办公室，负责实施联邦调查局的综合情报战略，确保联邦调查局的情报政策得到实施。2005年2月，联邦调查局成立情报分局。同年9月，联邦调查局整合了反恐、反间谍以及情报分局力量，成立了国家安全处。2014年情报力量脱离国家安全处独立，成为直属于联邦调查局的情报处，通过对威胁美国国家利益的行为开展主动调查工作，分析和传递信息，制定情报方针政策，为国家安全、地方安全和社区安全提供及时有效的情报，帮助联邦调查局应对现实和潜在威胁。

d.强化驻外办事处的情报职能。如前所述，联邦调查局的驻外办事处是联邦调查局的力量主体，但大部分特工无国家安全工作经验，忽视国家安全事务，不具备战略分析能力。为加强驻外办事处的情报能力，2003年，联邦调查局在每个驻外办事处设立外勤情报组(Field Intelligence Groups)，以协调、管理和执行联邦调查局的情报职能，提高情报工作的优先等级，推动地方一级的情报搜集、情报分析和情报分发工作。外勤情报组由战术分析师、情报搜集特工、语言分析师和报告官员组成，并与其他外勤情报组以及执法与情报合作伙伴分享其评估和报告，提供联合反恐工作组、融合中心、联邦调查局总部和其他情报机构的情报联系。改革后的驻外办事处特工直接向主管特工助理报告工作，确保国家安全优先事项得到执行。

在改组机构的同时，联邦调查局增加了外勤特工的数量，致力于反恐、反情报和预防网络犯罪。根据总审计局的数据，2004财年联邦调查局将其特工职位的36%用于支持反恐、反情报和网络犯罪，增加了1 395个特工职位，其中674个是从联邦调查局毒品、白领和暴力犯罪计划中转任[20]。

e.提升国内情报获取能力。“情报驱动”这一理念表明了情报工作对警务工作的支撑作用。“情报搜集是情报界的基础工作。尽管成功搜集不能保证分析结果令人满意，但搜集失败则会使分析转变成猜测。”[25]因此，提升国内情报获取能力，就成为联邦调查局情报改革的重要旨趣。

在反恐战争中，人力情报是获取机密、内幕和预警性情报的主要来源。联邦调查局拥有招募和管理卧底特工和线人的经验，并掌握了电子监视和证人面谈等搜集技术。但是，联邦调查局的情报搜集基本上受案件驱动，具有明显的反应性特点，谈不上政策驱动、战略决定。换言之，联邦调查局的情报搜集是没有分析作为指引的，因而也是低效的、盲目的。正如一位评论者指出：虽然联邦调查局正确地强调了其搜集证据和信息的无与伦比的能力，但它不能把情报搜集与执法部门中类似但不同的功能区分开来……搜集不是由特定的、有重点的国家安全需求驱动的[26]。

对美国国内情报工作能力限制最大的是美国的情报立法。在传统的体制下，由司法部长发布的各项《指导原则》对联邦调查局在国家安全领域进行的调查活动设置了诸多限制。“9·11”事件后，《爱国者法》赋予联邦调查局调查恐怖分子嫌疑人的额外权力，只要适当的国家安全官员证明“监视的一个重要目的是获取外国情报信息”，就可以申请电子监视。这一法律大大方便了联邦调查局的情报搜集。2000年至2002年的两年期间，对外情报监视法庭对电子监视的授权增加了21.3%。联邦调查局局长穆勒表示，该法“在反恐战争中非常有益……如果没有该法，我们在防止对美国本土的另一次灾难性袭击方面的成功将更加困难”[20]。

在侦查权力扩张具备正当性的普遍氛围下，联邦调查局也试图通过一系列的政策改革推动自身的转型。2003年10月司法部长约翰·阿什克罗夫特发布《司法部长有关联邦调查局国家安全调查和对外情报搜集的指导原则》，总体上授权联邦调查局对美国国家安全所受威胁进行调查；授权联邦调查局在事关国家安全的事务上向州政府、地方政府和外国政府提供调查帮助；授权联邦调查局搜集外国情报；授权联邦调查局开展战略分析；留存和分发上述活动所获信息[27]。2008年9月，司法部长签署了《司法部长关于联邦调查局国内行动的指导原则》。根据《指导原则》，联邦调查局的情报搜集活动不再被硬性贴上“普通犯罪侦查”“国家安全调查”和“对外情报搜集”的标签，联邦调查局在进行调查时，也不会因为调查对象的不同而受到方法上的限制。在侦查理念上，《指导原则》全面贯彻了“主动侦查”的精神，详细规定了情报的搜集、分析、规划、保存和共享，将情报搜集活动分为评估性调查、预测性调查和业界调查，强调特工应当主动进行这些调查。《指导原则》规定，为了获得有关预防犯罪，维护国家安全以及外国情报事务的情报，可以主动进行评估性调查，联邦调查局的特工也应当主动、充分地运用相关的调查职权。《指导原则》还规定，如果可能会发生违反联邦刑法的犯罪活动或者威胁国家安全的活动，如果某些人员或团体可能在进行犯罪活动或威胁国家安全，如果调查活动可以获得外国情报，联邦调查局即可启动预测性调查[28]。这些规定体现出“主动先发”的意识。

f.强化信息共享。在对“9·11”事件之前的情报工作调查中，联邦机构内部和联邦机构之间信息共享的失败被认为是防止未来袭击需要解决的核心问题。信息共享问题归咎于情报和执法活动之间建立的“隔离墙”[29]。

2002年3月，美国司法部修改情报共享章程，规定联邦调查局、刑事调查司、情报政策与审查办公室应就对外情报和对外反情报调查事宜进行相互协商。这一章程彻底清除了司法部内部对外情报与执法信息共享、行动协调的法律障碍，也为情报界与执法界的信息共享提供了现实基础[11]。

2002年7月，联邦调查局成立了一个国家联合反恐工作组(NJTTF)，协调其由84个联合反恐工作组(JTTFs)组成的全国网络，从而形成联邦调查局与司法部其他执法机构共享情报的主要机制，使其成为沟通情报界和州、地方执法官员的主要纽带。

“9·11”事件后，美国建立了由州或主要城市区域设立、由州或地方当局管理的“情报融合中心”，以融合各参与机构的情报，形成较全面的国家和地方风险预警。由联邦调查局领导的融合中心数量迅速增长，大量的联邦调查局工作人员分布在各个融合中心。联邦调查局还设立了负责执法服务的执行助理局长，设立了执法协调办公室，确保联邦调查局与州、地方的执法部门分享相关信息。

联邦调查局与美国情报界尤其是中央情报局的关系一直遭到社会各界诟病，改进联邦调查局的情报能力，融合联邦调查局与情报界的关系，就成为联邦调查局情报改革的一个重点。改革后联邦调查局依然是司法部下属机构，但同时向司法部长和国家情报总监报告工作。这在某种程度上回应了建立独立的国内情报机构的诉求。

2003年1月，布什总统宣布成立恐怖主义威胁融合中心(TTIC)，基于全源情报分析发布威胁评估，65名成员(占比22%)来自联邦调查局，中央情报局和联邦调查局各任命一名副局长。

2015年2月，美国成立“网络威胁情报融合中心”(CTIIC)，汇总联邦调查局、中央情报局及国家安全局的情报，力图通过共享分析结果对网络攻击迅速做出反应。该中心由国家情报总监领导。这些措施客观上拆除了存在于联邦机构之间信息共享的壁垒，推进了信息共享。

g.改进国内情报分析。现代情报观认为，情报分析是情报工作的中心环节。英国、澳大利亚等国的国内情报工作之所以取得成功，是因为它们非常重视情报分析。因此，强化情报分析评估，就成为建强情报力量的重要举措。

“9·11”事件后，联邦调查局新聘了大量的分析员和其他相关领域的专业人员，扩大了情报分析队伍。截止2010年，联邦调查局的规模已经从原先的12 000名扩展到33 852名，其中有20 420名主要由分析师、语言学家、信息技术专家组成的支援人员。

为了稳定情报分析队伍，联邦调查局首次建立了情报分析师职业道路。所有的情报分析人员，无论是分配到总部还是在驻外办事处，都有晋升到GS15级(非管理人员)的潜力。在非管理层面，分配到总部的分析师有晋升到GS14级的潜力，而驻外办事处的分析师只能达到GS12级的水平[20]。

联邦调查局原有两类分析人员，即负责全源分析的战略情报分析员，为案件、行动提供战术分析支持的战术情报分析员。联邦调查局将这两个职位与新设立的搜集/报告情报分析员(collection/reporting IAs)职位合并，并将合并后的职位重新命名为“情报分析师”。战略情报分析员从国家或国际的角度去研究团伙犯罪的特征和动向，从海量信息中发现规律，对已知和未知的威胁进行研究、分析，为决策者提供综合情报。战术情报分析员关注某特定地区的团伙犯罪案，负责作战具体部署和克敌制胜的谋略。搜集/报告情报分析员负责研究联邦调查局的情报搜集能力，并确保情报及时分发。

为了提升情报分析人员的分析技能，联邦调查局建立了分析学院，重新设计了培训计划。新特工进入联邦调查局后，进行为期17周共680小时的训练，用于研究反情报和反恐活动主题的时间从28小时增加到80小时，占总培训时间的11.8%[20]。

4 评析与启示

联邦调查局的国内情报工作改革始于2001年，期间经历不断调整。现在对其作出评价为时尚早，而且常用的量化评价模型并不能用来评价美国国内情报工作的投入和成效，但我们仍可以通过改革的逻辑、专家评估、工作业绩对其改革成效进行初步评估。

从改革的逻辑来看，改革联邦调查局的动机，源于“9·11”事件前美国的国内情报工作失误。各个调查委员会和相关的智库研究证明，对国内情报工作的忽视、情报与执法之间的障碍、信息共享的缺失，是导致“9·11”事件情报失误的重要原因，因此，改革只能从这些方面入手。从本文对改革措施的梳理来看，联邦调查局的改革符合这一逻辑。

改革推进后，美国情报界和学术界不断对各种改革措施进行评估。无论在观念重塑、情报立法、体制改革，还是在力量重建、信息共享、情报分析方面，批评声从来没有止息。许多批评者认为，在联邦调查局内建设一个国家安全机构，不过是旧瓶装新酒，情报与执法之间的“墙”根本不可能拆除，信息共享的壁垒依然存在，文化差异根本不可能消除，改革后的联邦调查局依然是一个反应性的机构。“9·11”事件后在州、地方建立的融合中心使信息共享面临更大的挑战。即使在战略分析领域，批评者也认为联邦调查局并未能提供足够的分析资源。部署在联邦调查局每个行动部门的战术和战略分析人员与情报办公室“配对”，他们向本部门和情报办公室报告工作。是提供支持联邦调查局高管的简报材料，还是支持相关案件的战术分析，分析师将不得不在这两项相互竞争的事务之间进行权衡。

尽管存在这些争议，改革还是使联邦调查局在向既定目标迈进。对照美国情报界其他机构的改革，可以认为联邦调查局的改革符合美国情报界的总体改革方向，特别是在观念重塑、分析转型、信息技术的使用方面。美国未发生类似于“9·11”事件这样的恶性恐怖案件，也从一个侧面说明改革是成功的。

作为一个崛起的大国，中国面临严峻的国际和国内安全环境，因此，研究、学习美国的国内情报工作改革经验，汲取其经验教训，就成为本文研究的应有之意。

a.国内情报工作的改革应充分依据国情。联邦调查局融情报与执法为一体，执法活动与情报活动在资源分配、工作方式方面都存在冲突。因此，借鉴其他西方国家的经验，建立独立的国内安全机构就成为改革美国国内情报工作的一种选择。国会指示国土安全部情报和分析办公室对建立一个反恐情报机构的可行性进行研究。

兰德公司受托分析了英国军情五局、澳大利亚安全情报局和印度情报局的国内情报工作，评估它们在打击恐怖主义方面的相对有效性，确定它们的优势和不足，从而从组织、信息共享和监督的角度考察了在美国建立国内情报机构的可行性、适宜性和可接受性。报告认为，创建另一个机构，虽然可以专注于情报问题，但不能解决组织外部信息共享的问题。建立独立的国内情报机构不符合美国的国情，而且会造成资源浪费、工作混乱和政治化的风险。兰德公司认为，尽管英国有发达的情报共享机制来协调情报共享，但有效的情报共享仍然是一个问题。维持联邦调查局原有的体制，改革联邦调查局在国内安全情报工作中的弱点，增强联邦调查局的情报能力，将使联邦调查局受益于综合情报执法部门在反恐战争中提供的协同效应。如果联邦调查局的情报项目独立于联邦调查局，将导致机构混乱和资源限制[30]。前司法部长巴尔说：“如今流传的一个想法是切断联邦调查局的‘国内情报’，创建一个类似于英国军情五局的新的国内间谍机构。我认为这是荒谬的，而且是完全错误的方向。人力烟囱损害了我们的反恐努力。我们现在需要做的是将情报和执法部门更紧密地结合起来，而不是撕裂它们。我们已经有了太多的机构，而创建另一个机构只是增加了更多的官僚主义，产生了棘手和衰弱的通信纠纷，并为这一领域所需的无缝整合创造了进一步的障碍。”[20]“9·11”委员会建议将反恐情报搜集留给联邦调查局。“大规模杀伤性武器扩散调查委员会”的报告建议将联邦调查局的反恐、反情报和情报部门合并，以建立一个新的国家安全机构[25]。根据这一选择，国会建议合并联邦调查局的国家安全资源，在联邦调查局内部建立一个半自治的国家安全情报机构。最后的改革方案与兰德公司和各调查委员会的结论高度相关。

经过2004年的情报改革以后，美国形成了一个比较合理的国内安全情报体系。联邦调查局负责国家安全调查，国土安全部信息分析与基础设施保护局负责融合、分析威胁美国本土的情报信息，针对当前存在的安全漏洞标定威胁，发布及时警报，采取恰当的预防性措施。国防情报局国家医学情报中心是医学情报的主要生产者。能源部情报与反情报办公室处理能源安全问题、核查能源技术和外国核武器计划，进行反情报风险评估。禁毒署国家安全情报办公室分析通过禁毒署毒品执法活动获取的国家安全情报[31]。在国家情报总监办公室的协调下，一个围绕国家安全威胁配置、紧密协调的一体化的国土安全情报业界已经形成。

中国现行的国内安全情报体制与美国的体制颇有相似之处。公安机关是我国的执法机关，同时也是国家安全情报机构的组成部分。因此，美国国内情报工作的改革思路对我改进国内情报工作应有可借鉴之处。崛起的中国面临严峻的国家安全形势。除军事、政治、情报等领域的安全威胁外，经济安全、金融安全、科技安全等非传统国家安全威胁被纳入国家安全领域。应对这样的非传统安全威胁远远超出了传统国家安全机关的能力。建议认真研究中美不同国情，对比两国的国内安全情报工作，借鉴美国国内安全业界的做法，明确将总体国家安全观所涉情报工作列入国家安全工作范畴，落实总体国家安全观的要求，有效应对各类非传统安全威胁，形成中国特色的国家安全情报工作的改革路径。

b.改革应以更新机构文化为本。美国国内情报工作深深受限于联邦调查局机构文化，无论是松散型的情报管理体制，还是执法先于情报、忽视情报分析的观念，都是机构文化影响之下的产物。能否打破执法与情报两大体系之间的部门壁垒，改变重执法轻情报的传统做法，建立“情报驱动、威胁聚焦”的新机构文化，成为情报改革能否成功的关键。

公安文化是公安民警在长期的公安工作中形成的意识形态，是公安情报工作的灵魂，是指引其发挥职能作用的重要前提和基础。情报主导警务战略实施以来，情报工作在警务执法中的作用得到重视，但在公安实战中发挥的导向作用依然有限。从美国的实践来看，这应与执法文化有关。建立积极、开放、共享的公安情报文化，充分认识到情报“主动预警防范、有效打击处理、辅助领导决策”的重要价值，切实将情报主导警务思想与自身的价值观念相互融合，并体现到具体的警务实践工作中，使情报主导警务成为全警认同的文化氛围和思想理念[32]，是情报力量建设的重中之重。有学者认为，情报主导警务的实质是分析师主导警务[17]。这一观念凸显了情报分析的重要性。提升安全情报机构的情报意识，提升情报人员的战略分析技能，对改进我国内安全情报工作至关重要。

c.加强情报法制建设，寻求公民自由与执法安全之间的平衡。美国的国内情报工作之所以受限，除了体制问题外，对情报工作的立法限制是一个重要因素。美国情报界和学术界关心的是，如何在规范情报机构行为、保护公民自由与隐私的前提下提升国内情报工作能力。这两个目标实际上存在冲突。

美国对这一问题的处理采取了折衷的做法。“9·11”事件后，由于反恐战争的迫切需要，美国人让渡了部分公民权利，以便利反恐情报搜集。联邦调查局等国内安全机构也利用这一机会，大肆搜集公民信息。2006年根据《对外情报监视法》发出的搜查和监视令不到50份，但同年联邦调查局发布的《国家安全信函》(NSL)超过28 000封。2010年，联邦调查局提出了24 287份与美国人有关的《国家安全信函》请求，但只有1 579份向对外情报监视法庭申请了监视和搜查令。显然，在美国情报立法的大背景下，这种做法不可持续。如何在公民自由与执法安全之间取得平衡依然是一个有待解决的问题。2020年，司法部和联邦调查局宣布进行重大改革，司法部长发布题为《加强联邦调查局的内部合规职能》和《加强联邦调查局对某些外国情报活动的遵守、监督和问责的补充改革》的备忘录，授权建立内部审计办公室，要求联邦调查局制定合规和监督机制，确保其遵守适用法规、政策、程序和法院命令[33]。

我国的情报立法刚刚起步，相关法律中对隐私权问题关注甚少。《国家安全法》立专章规定公民的权利和义务，但只提到“需要采取限制公民权利和自由的特别措施时，应当依法进行，并以维护国家安全的实际需要为限度”，如何确定这一限度，法律并无涉及。《国家情报法》要求情报机关依法从事情报获取工作，但相关法律程序也没有涉及。如何在情报活动中规范情报机构的行为，保护公民隐私，迟早会成为社会关注热点。这一点值得立法者提前考虑。