基于组织结构视角的美国国防情报局重组举措分析

姜泉旭 马晓娟 马 骏

(1.国防科技大学国际关系学院 南京 210039；2.南部战区陆军参谋部 南宁 530022)

0 引 言

“情报是维护国家安全的第一道防线。”[1]情报组织是情报力量发挥的主要媒介，其通常会根据内外部环境的变化主动或被动地进行改革，这不仅是维系组织生存的需要，还是促进组织发展的选择。美国国防情报局分别于1966年、1970年、1976年、1979年、1991年、1993年、2003年和2013年进行了8次组织重组，并且其进行重组的次数在美国情报界内也是首屈一指。因此，组织重组是美国国防情报局演变历程的主轴。

“美国国防情报局的历史尚未被完全讲述。关于情报历史的学术专著、新闻出版物和回忆录倾向于将重点放在中央情报局、国家安全局或者军种情报机构上。”[2]国内学者一般将美国国防情报局重组纳入到美国国防情报整合的范畴内加以阐述，而国外学者侧重于对某一时期的美国国防情报局重组进行研究。虽然目前已有部分学者涉足美国国防情报局重组的研究，但是因为很少从组织结构入手，导致研究过于零散和混乱。因此，研究美国国防情报局重组和基于组织结构视角研究美国国防情报重组，可以起到见微知著的独特作用，从而有助于全面厘清美国国防情报局的发展脉络。

1 组织结构理论引介

1.1 组织结构理论阐释

结构指“系统内各组成要素之间的相互关系、相互作用的方式。”[3]目前，学术界对于组织结构的定义尚未达成统一。经理角色学派代表人物亨利·明茨伯格认为组织结构是“将工作拆分成若干不同的任务，再协调整合起来以实现工作目标的各种方法的总和”[4]。理查德·霍尔提出组织结构具有三个基本功能：首先，结构有利于产生组织输出并达到组织目标；其次，结构有利于使个人差异对组织的影响最小化，至少能规制个人差异对组织的影响；最后，结构是运用权力的场所，是做出决策的场所、是进行组织活动的场所[5]。虽然学者们对组织结构的定义尚存争论，但是他们普遍认为组织结构应为组织目标服务，并且必须包含三个核心要素，即复杂性、规范性和集权度，具体内容包括专业化、部门化、标准化、指挥链、控制幅度、集权与分权，“横向基于专业职能分工的业务逻辑和纵向的管理层级制是组织结构设计的基本原理”[6]。

鉴于情报组织的秘密属性，而标准化的考察又涉及组织内部运行情况。因此，本文主要聚焦于组织结构的复杂性和集权度，即重点关注该组织内部的两个方面：一是部门、单位与职位的调整；二是指挥链和权力配置的改变。其中，部门、单位及职位的调整最易观察，而指挥链与权力配置的变化内容通常也会反映在上述调整中。因此，本文选择从美国国防情报局各机构、部门或单位重组的实施举措入手来系统地研究美国国防情报局重组。

1.2 组织结构理论移植

组织结构的调整是组织重组最为核心的要素和最为显著的变化。组织结构的核心内容为复杂性、规范性和集权度。复杂性的三要素是水平分化、垂直分化和地域分散，具体表现为组织内的专业化分工程度、垂直领导的层级数和组织内人员或部门地区分布情况[7]；规范性是指组织的规章制度、生产过程及产品的标准化程度；集权度则指组织内的决策权力的集中与分散程度。

“很多组织理论学家认为它(组织结构图)并不能反映组织的实际情况。显然，每个组织都有一些重要的权力和沟通关系没有画在结构图上。”[4]据此，明茨伯格提出了关于组织组成部分的新见解，其对于组织结构理论的发展产生了巨大影响。如图1所示，明茨伯格将组织分为战略高层、技术结构、支持人员、中间线和运营核心5个部分，其本质是按照职能对组织结构进行划分，即“职能分层”思想。这一思想同样适用于美国国防情报局组织结构的研究，《美国国防情报局激活计划》起初就将美国国防情报局的组织结构划分为“行动”“指挥”“管理”3个类别。本文将“职能分层”思想与美国国防情报局重组演变历程相融合，认为美国国防情报局的组织结构可分为指挥机构、管理机构、支援机构和行动机构四个部分，并对各个部分下设的部门或单位进行了分类，如指挥机构包括决策部门和辅助部门。

图1 组织结构改造

2 美国国防情报局重组的实施举措

1965年7月1日，各军种向美国国防情报局移交最后一个职能——武官系统(Defense Attaché System, DAS)，标志着美国国防情报局组织结构已初具完整形态。随着职能的不断增加，美国国防情报局的组织结构也在不断得到完善，逐渐形成指挥机构、管理机构、支援机构和行动机构并立的局面。如图2所示，本文以当前美国国防情报局的组织结构作为基础，将美国国防情报局历次重组串联起来，力求全面地呈现各部门或单位重组的具体实施。需要说明的是，当前支援机构的职能大多已移交至指挥机构，但本文考虑到支援机构曾在美国国防情报局重组中扮演不可或缺的角色，故而仍将其单独列出并进行阐述。

图2 美国国防情报局重组形态

2.1 指挥机构重组

美国国防情报局指挥机构包括领导层，以及辅助领导层决策的有关部门或单位。美国国防情报局指挥机构的重组幅度相较于其他机构而言比较小，在保证连贯性的基础有所调整。

(1)决策部门重组的具体实施。

美国国防情报局决策部门重组可追溯到1976年，美国国防情报局副局长更名为计划、作战与支援处长，协助局长管理美国国防情报局7个主要处。1991年7月19日，时任负责指挥、控制、通信与情报的助理国防部长杜安·安德鲁斯批准了哈里·索伊斯特的重组计划，美国国防情报局副局长改由文职人员担任，而丹尼斯·纳吉作为该组织首任文职副局长也于1991年7月29日正式上任。

参谋长一职在1976年的美国国防情报局重组中改由协调参谋代替，并由其全权负责美国国防情报局的参谋职能。1985年，执行局长取代了参谋长，直到1991年，才再次恢复参谋长这一职位，并也改由文职人员担任。洛厄尔·雅各比和迈克尔·弗林任期内进行的组织重组均再次取消参谋长的职位，前者将参谋长的职能转交给首席运营官，而后者则委任高级士兵顾问履行参谋长的职责。然而，弗林的继任者在保留高级士兵顾问职位的基础上，再次恢复了参谋长职位的设置，并一直延续至今。

(2)辅助部门重组的具体实施。

辅助部门的扩充或整合是美国国防情报局指挥机构重组的主要内容，而总监察长和法律总顾问自创设以来从未经历裁撤的命运，成为辅助部门重组的恒定量。丹尼尔·格雷厄姆于1974年12月2日创设国防情报官(DIO)一职，其根据中央情报局的国家情报官仿照而成，充当“美国国防情报局局长的负责情报事项的高级参谋代表”[8]。1976年美国国防情报局重组将国防情报官的指挥链由此前直接向局长报告调整为现在向计划、作战与支援处长报告。除此之外，美国国防情报局还设立了局长参谋组和高级情报顾问两个新职位，“旨在更好地控制美国国防情报局的反应能力、问责制度和用户支援”[9]。2003年2月11日，雅各比领导美国国防情报局进行了新一轮组织重组。他设立了首席运营官和局长特别参谋，前者的主要职责是管理指挥机构活动、审查跨机构活动和评估组织总体绩效，而后者是一个职能集合体。“局长特别参谋”的概念自此被传承下来，具体的职位设置也在不断进行调整和丰富。

2.2 管理机构重组

管理机构指为美国国防情报局提供例行服务的有关部门或单位，主要包括计划部门、行政部门和审计部门三类。美国国防情报局成立初期，管理机构和支援机构处于相伴而生的状态，二者之间的界限十分模糊，具体表现在计划部门、行政部门和审计部门都拥有支援职能，但是这种支援是狭义的，主要发生于美国国防情报局内部，与支援机构的职责存在明显的差异。

(1)计划部门重组的具体实施。

《美国国防情报局激活计划》明确了计划、政策与项目助理参谋长的职责，即“在局长的管辖下开发积极进取的项目以改进国防情报活动”[10]。唐纳德·贝内特在其任期内主导了第二次美国国防情报局重组，成立了计划分处，并将绘图、测绘与测地和数据处理职能，以及一些研究和开发工作移交给该分处，而信号情报和培训职能分别移交给新成立的搜集和侦察处与支援处[9]。不久之后，计划分处的职能移交至参谋长的手中。1979年，计划、作战与支援处更名为管理和作战处，负责生产管理、搜集管理、武官系统和情报培训，“这是(美国国防情报局)首次把所有的情报行动合并到一个处”[9]。1991年美国国防情报局重组将计划部门提升为该组织的一级处，可惜好景不长，随后进行的组织重组则将计划部门的职能转让给政策支援处和美国国防情报局计划和项目参谋，这一变化体现了计划部门与辅助部门融合的趋势，并最终成为“局长特别参谋”概念的有机组成部分。

(2)行政部门重组的具体实施。

美国国防情报局全面运行后，行政部门的内部分工更加规范和明确，由最初下设的人事部、勤务部和安全部3个机构逐步发展为文职人员人事部、军事人员人事部、勤务部、建筑工程组、记录管理组和培训组6个单位[11]。20世纪70年代是美国国防情报局行政部门重组的频发时期。1970年成立的支援处将美国国防情报局的人事和职业管理、行政勤务、通信、反情报和安全、防务情报学校等分支机构整合到一起，全部纳入该处的管辖范围。此后，支援处于1976年更名为资源和支援/审计长处，该处下设行政部和支援、审计、信息系统、人事、职业发展和培训6个分处。1979年，资源和系统助理处正式成立，其职能包括行政、查阅、摄影、图像和出版等，旨在提升美国国防情报局资源分配效率，并且该处直接向指挥机构汇报工作。莱纳德·佩罗特任期内曾对行政部门进行过两次调整，其一是将资源和系统助理处升级为资源和系统处，其二是将资源和系统进行剥离，分别成立资源处和信息系统处，行政部门的职能由资源处继承。2003年美国国防情报局重组直接促使行政处的成立，该处下设人力资源、安全和反情报、培训、后勤、信息服务、预备役事务和历史编纂等机构，这表明行政处长正在“扮演参谋长的角色”[12]。雅各比离任后，行政部门的大部分职能过渡给新成立的使命勤务处和人力资本处。时至今日，使命勤务处仍是美国国防情报局的主要机构之一，在安全通信、招募、一体化情报教育，以及设施、后勤和全球战备等领域发挥着巨大的作用[13]。

(3)审计部门重组的具体实施。

美国国防情报局审计部门通常会下设财政服务部、管理分析部、人力和组织组3个单位，也会根据情况需要增设其他机构。1970年美国国防情报局重组扩大了审计长的职权范围，审计长既负责制定该组织的项目预算计划，又负责管理该组织的人力资源，并可向美国国防情报局局长和参联会提供人力问题方面的建议。1976年，审计长的职责转移至新成立的资源和支援/审计长处。1979年进行的组织重组再次将审计长降级，将审计职能与通信、安全勤务和人事职能一并划归到资源和系统助理处。进入21世纪后，美国国防情报局审计部门经过整合后失去了独立的地位，并作为“局长特别参谋”概念的组成部分继续履行其职能。2003年，雅各布将审计长办公室置于首席财政执行官的管辖范围之下。

2.3 支援机构重组

支援机构指向国防部和情报界等提供支援服务的有关部门和单位，包括情报教育部门、参联会支援部门和对外联络部门。支援机构的行动客体主要面向美国国防情报局外的组织，这是与管理机构之间的最大差别。

(1)情报教育部门重组的具体实施。

1963年1月1日，美国防务情报学校正式运行，其成立初衷旨在“改善当时陆、海军各成一体，缺乏协同的情报人才培养机制，使其在国防部的统一领导下合理有序地利用现有教学资源，将情报人才的培养工作统一纳入国防部的直接管辖范围”[14]。情报教育部门曾长期属于管理机构的管辖范围，如在1970年美国国防情报局重组中，防务情报学校就被划归到支援处。随着美苏冷战的加剧，美国国防部和情报界对于高素质情报人才的需求与日俱增，防务情报学校于1983年1月28日正式更名为防务情报学院，开始走上了情报人员培训和情报学术研究并轨的道路。冷战结束后，虽然“和平红利”思想使得防务情报学院的规模和任务不断压缩，但是海湾战争的爆发为其带来了全新的发展机遇。1993年，防务情报学院再次更名为联合军事情报学院。雅各比任期内进行的组织重组并没有改变联合军事情报学院向美国国防情报局局长直接汇报的地位。国防情报学院于2006年12月22日正式取代联合军事情报学院，时隔6年，其再次重组为国家情报大学。2021年6月20日，国家情报大学由美国国防情报局移交至国家情报主任办公室，成为真正意义上的“美国情报界大学”[15]。

(2)参联会支援部门重组的具体实施。

1963年7月1日，美国国防情报局履行联合参谋部情报处参谋支援的职能，具体包括制定通信情报、电子情报和非信号情报的计划和政策、提供目标情报支援和联合参谋部安全支援，以及承担秘书处职能。1965年7月29日，美国国防情报局设立参联会事务特别助理一职，其随后在1974年先后转变为参联会联络部和联合参谋部情报处支援办公室。1976年美国国防情报局重组将联合参谋部情报处支援办公室的管理权转移至计划、作战与支援处长的手中，然而该办公室的组织结构并没有改变。1979年8月，美国国防情报局开始新一轮组织重组，将动向情报助理处、战略预警参谋和联合参谋部情报处支援办公室整合为参联会支援助理处，并且该处可直接向指挥机构汇报工作。参联会支援助理处随后更名为参联会支援处，其组织结构也得到了充实，直到2003年，该处再次更名为情报处，除将联合参谋部情报支援办公室部过渡给新成立的外部关系处外，新的组织结构并没有发生改变。在弗林任内后期，情报处的地位不断上升，从支援机构转移到指挥机构，时至今日，仍是美国国防情报局指挥机构的一部分。

(3)对外联络部门重组的具体实施。

对外联络部门在美国国防情报局成立初期曾是指挥机构的组成部分，特别活动办公室便是典型例子，其作为美国国防情报局的“联络官”与情报界其他组织进行联系。随着美国国防情报局服务用户数量的增加，对外联络部门的支援作用开始显现，逐步成为支援机构的重要组成部分。1978年1月24日，时任美国总统吉米·卡特签署第12036号行政命令，重构了美国情报界，并且概述了美国国防情报局的国家和部门职责。因此，美国国防情报局开始进行组织结构调整，将其划分成生产、作战、资源、外部事务和联合参谋部情报处支援5个主要处[16]。美国国防情报局在1979年组织重组中新设了国防情报处长一职，负责协调该组织和外部机构的关系，这些外部机构上至美国总统行政办公室，下至各国武官单位。不久之后，国防情报处更名为外部关系处，下设国家对外情报委员会(NFIB)等单位。2003年，外部关系处的规模进一步扩大，而待雅各比离任后，外部关系处也不复存在，其主要职能再次转移至指挥机构，成为“局长特别参谋”概念的组成部分。

2.4 行动机构重组

行动机构指参与情报流程的有关部门或单位。随着美国国防情报局组织结构的不断完善，其行动机构也在不断丰富，最终形成搜集部门、分析部门、分发部门鼎立的局面。

(1)搜集部门重组的具体实施。

a.人力情报单位重组。贝内特上台后不久，就组建了审查小组对该组织管理和结构中存在的问题进行调查[17]。他认为武官和评估职能领域是最需要进行改革的，便在1970年组织重组中设立了武官事务处长一职，并要求其直接向美国国防情报局局长报告。因此，武官事务处成为了协调和指导国防部和国防情报局内相关事项的核心。1993年6月，《国防人力情报整合计划》正式出台，规定“美国国防情报局局长在1994财年建立国防人力情报处，并将总体国防情报计划中的人力情报部分转让给该处”[18]。1994年4月1日，隶属于国家军事情报搜集中心的国防人力情报处正式成立，约翰·莱德被任命为首任处长。除此以外，小詹姆斯·克拉珀在1993年美国国防情报局重组中成立了联合武官学校，并将原先由防务情报学院承担的武官培训转移至国家军事情报搜集中心。2003年，雅各比将国防人力情报处更名为人力情报处，任命该处处长以局长执行代理人的身份对国家媒体加工中心进行管理。2008年7月，人力情报处的职能开始转移至国防反情报和人力情报中心。国家情报主任办公室于2011年对国防部人力情报的实施效果进行调查，认为其应该“超越伊拉克和阿富汗这样的战术目标”，而是将战略重心聚焦到“伊朗、中国、恐怖主义和大规模杀伤性武器”[19]。因此，2012年4月20日，时任美国国防部长查克·哈格尔下令成立国防隐蔽局。

b.科技情报单位重组。科技情报单位也是美国国防情报局搜集部门重组的重点，这与该组织的技术制胜思维紧密相关。1963年，科技情报处正式成立。为提高对科技情报的关注度，贝内特在1970年美国国防情报局重组中成立了科技分处，负责搜集外国空中、海上、陆上、导弹、太空系统的发展情况，并汇报足以影响美国国家战略改变的技术进步。此后，科技情报单位重组一直陷入停滞的状态，直到雅各比在其任期内成立了测量与特征情报和技术搜集处，该处将作战处的国防搜集组和中央测量与特征情报办公室进行整合。随后，弗林在2013年美国国防情报局重组中新设了科技处，并一直延续至今，主要涉及的领域包括先进科技情报、太空和反太空能力、测量与特征情报、联合对外材料项目，以及文件和媒体加工。

(2)分析部门重组的具体实施。

美国国防情报局分析部门参与处理与加工和分析与生产两类情报行动。美国国防情报局成立后，其分析部门是按照职能线进行架构的。然而，发生在东南亚、欧洲、非洲、拉丁美洲的战争或冲突使美国国防情报局的任务量陡增，而该组织却无法及时地满足用户的情报需求，其原因是庞大的水平组织在应对紧急事件时缺乏灵活性，“卡罗尔要听取18个人汇报情况，这是费时的”[20]。为此，约瑟夫·卡罗尔决心对美国国防情报局的组织结构进行重组，以减少情报请求提交和情报任务完成之间的时间差。1966年11月15日，美国国防情报局历史上的第一次重组正式开始，最大的调整便是将处理处由职能型转变为区域型，组建苏联、东欧、西欧和拉丁美洲4个办公室，“每个办公室承担该地区的所有生产职能，并根据情况需要自行对动向情报、征候与预警、国家情报评估或基本情报等职能进行优先排序。”[9]

1970年7月，美国国防情报局进行了第二次组织重组，其中针对分析部门的调整主要表现为：新设评估分处，其任务是生成、协调和生产国家情报评估和特别国家情报评估，以及长期评估外国军事能力；将美国国防情报局的生产活动整合进情报分处，该分处主要负责生成全源军事情报、目标系统和战斗毁伤评估等。1976年美国国防情报局重组再次对分析部门进行精简，将评估分处、科技分处和国防情报官的职能统一到生产处长的手中。时隔三年，生产处长更名为对外情报处长，并由文职人员担任这一职位，除与生产相关的动向情报职能转移到参联会支援处外，其他所有情报生产职能均由其负责管理。

1993年，国家军事情报生产中心成立，该中心把平时、危机、应急和战时情报生产与国防部情报生产计划有机联系起来，成为了美国军事情报生产的枢纽。2003年，雅各比在合并分析和生产处与政策支援处的大部分机构的基础上成立了分析处，其职责是与作战司令部和军事部门的分析中心一道为国防用户提供明确的全源分析。此后，分析处按照“区域+职能”双轨模式不断发展和完善，区域分析人员聚焦理解特定国家的军事能力和相关地区的作战环境，而职能分析人员侧重理解军事能力和作战环境的高度专业化方面。

(3)分发部门重组的具体实施。

情报产品的分发依赖于系统间的通联，因此本文通过阐述系统单位的组织结构调整来把握美国国防情报局分发部门重组的发展脉络。1963年3月31日，分发中心正式成立，由搜集处长负责管理。1972年召开的“威廉斯堡会议”密切关注美国国防情报局资源减少所带来的影响，并且与会参与者推荐该组织应将重点放在科技上[8]。以此为契机，美国国防情报局分发部门逐渐从搜集部门中独立出来，并与信息系统的关联愈发紧密。分发部门重组在20世纪90年代以前常与行政部门重组处于同频共振的状态，直至1993年国家军事情报系统中心的成立，才开始打破这一混乱的局面。国家军事情报系统中心向“美国国防情报局和美国情报界内其他组织提供自动化数据处理支援、信息系统安全、图像处理、情报参考产品出版等信息服务和相关支援”[21]，扮演着美国国防情报局电脑和自动化数据处理神经中枢的角色。2003年，雅各比成立信息管理和首席信息官处，“该处将加强对信息管理的关注，并使美国国防情报局和国防情报界能够利用好未来的信息环境”[12]，而2013年美国国防情报局重组将信息管理和首席信息官处的职能过渡给使命勤务处，一直持续至今。

3 美国国防情报局重组的特点分析

纵观美国国防情报局重组的整个发展历程，政治因素、法律因素、管理因素和社会因素始终促动着组织结构的调整，并由此带来复杂性和集权度的显著变化。

3.1 复杂性持续提升

“一个企业最初通常是一个职能组织，后来随着它的发展，变得多样化和更加复杂，具备了部门组织的特征。”[22]由于美国国防情报局在发展过程中始终离不开对企业管理理念和方法的直接运用，因而该组织的重组演变同样符合这一规律。1966年美国国防情报局重组主要聚焦于行动机构，这是由于美国国防情报局当时尚处于初创时期，其组织结构也初具完整形态，而行动机构承担了该组织的核心任务。随着组织结构的不断完善，指挥机构、管理机构、支援机构和行动机构的合力作用逐渐显现，随后进行的组织重组也不再仅仅局限于某一个机构，而是覆盖所有机构的全面变革。因此，复杂性也得到不断提升，具体表现为部门化程度和专业化程度的提高。由最初仅有搜集和分析两个主要部门到如今的分析处、作战处、科技处、使命勤务处与美洲和跨地区威胁中心、亚太地区中心、欧洲/欧亚地区中心、中东/非洲地区中心共存，各部门设置虽然在美国国防情报局历次重组中存在些许差异，但是部门化程度却呈现出显著增强的趋势，并且“区域+职能”模式的确立在一定程度上也可以看作是这一趋势所带来的积极结果。与此同时，美国国防情报局通过整合相似职能部门或单位、设置专职情报分析岗位和任命文职人员作为重要部门主管等手段，也进一步提升了组织的专业化程度。以1993年美国国防情报局重组为例，克拉珀将此前的9个处级单位和几个隶属的办公室整合为国家军事情报搜集、生产、系统3个中心，并且基于文职人员教育背景多样性的考量，委任文职人员担当国家军事情报生产中心和国家军事情报系统中心的负责人。

3.2 集权度相对弱化

集权度可从指挥链、控制幅度和集权与分权三个维度进行考察。指挥链是从组织的最高层延伸到最低层，用以界定工作渠道的职权链[23]，美国国防情报局重组中经常会赋予某个单位可以越过部门主管直接向局长进行汇报的职权，如1979年组织重组中成立的资源和系统助理处与参联会支援助理处，这在一定程度上弱化了中层管理者的集权度。美国国防情报局成立之初，各部门或单位主管均需要向局长直接报告，严重阻碍了组织的运行效率。为此，美国国防情报局一般会通过增加中间层或者整合部门或单位的途径对控制幅度进行调整，1976年和1993年的组织重组即是如此。审计部门重组的发展历程是理解集权与分权的最好例证，独立地位的丧失不可避免地造成权力的分化。除此之外，“局长特别参谋”自2003年美国国防情报局重组首次设立后，经过不断发展，现已吸收了管理机构和支援机构的大部分职能，职权范围大幅拓展，这对于领导层的集权度也产生一定的弱化作用。综上所述，美国国防情报局重组表现出集权度相对弱化的鲜明特点，这与情报组织适应动态化安全环境和满足多样化用户需求的努力相一致。

4 结 语

当前，情报领域的斗争日趋复杂，情报组织新一轮改革成为大势所趋，而如何进行改革成为各国情报组织亟待解决的问题。美国国防情报局由最初饱受质疑到如今作用显著，其中最主要的原因便是该组织能够根据内外部环境的变化与时俱进地进行重组。本文将组织结构理论与美国国防情报局重组这个研究对象进行了合理匹配，丰富了情报体制研究的内涵，大大拓展了研究的广度，以期为我国情报组织的改革实践提供有益参考。