地方政府债务对城市经济高质量发展的影响研究

李桂君 田宗博 宋砚秋

一、引言与文献综述

财政与金融作为经济社会发展的两大支柱，承担着资源配置、收入分配和宏观调控三大职能，是实现国家治理现代化的重要抓手和构建新发展格局的重要保障。在我国经济进入高质量发展的新阶段的同时，作为国家宏观调控两大政策抓手的财政与金融政策也应着力于国家发展的质量和效益，而如何将财政与金融领域的体制改革统一于社会经济高质量发展之中成为一项重要的研究课题。从政策层面看，地方政府债务是连接财政与金融政策的重要工具，兼具财政和金融的属性(毛捷等, 2019[1]；李桂君等, 2022[2])。根据财政部公布的数据，截至2021年年底全国地方政府性债务余额为30.47万亿元(1)这一数据仅为地方政府公开发行债券的债务余额，根据《中华人民共和国2021年第四条磋商工作人员报告》估计，预算内广义政府债务为53.4万亿，若考虑“有可能被确认的地方政府融资平台额外债务”和“与专项建设基金和政府指导基金相关的额外债务”政府债务规模将超过100万亿，笔者估算的数据与后者较为接近。。地方政府债务问题越来越成为影响财政稳定和经济安全的关键因素(楼继伟, 2021[3])。科学定位和合理研判地方政府债务与经济高质量发展的关系，理清地方政府债务对经济高质量发展的作用机理和着力点，对破解“减税、增支和控债”的财政困境、防范化解重大金融风险以及进一步提高国家治理效率具有重要的现实意义。

有关地方政府债务与经济增长方面的研究，早期研究主要认为过高的政府债务会损害经济增长规模(Reinhart和Rogoff, 2010[4]；程宇丹和龚六堂, 2015[5]；钟辉勇和陆铭, 2015[6])。Reinhart和Rogoff(2010)[4]指出地方政府具有很强的发展本地经济，扩大支出的动机(De Mello, 2000[7])，这不仅导致地方政府公共支出结构扭曲(郭庆旺和贾俊雪, 2009[8])，还产生了大量债务，不利于经济长期向好发展。也有部分学者肯定了地方政府债务对经济发展的积极作用。如范剑勇和莫家伟(2014)[9]指出地方政府债务在转化为政府投资拉动增长的同时还会通过工业用地进行跨地区引资(杨继东和杨其静, 2016[10])，对经济发展起到杠杆作用。

随着地方政府债务形成机制研究的深入，部分学者发现地方政府债务是柄“双刃剑”，对经济增长存在非线性关系和区域差异(吕健, 2015[11]；毛捷和黄春元, 2018[12]；Bai等, 2016[13])。Eberhardt和Presbitero(2015)[14]以118个国家为研究样本，验证了政府债务规模与经济增长之间的非线性关系，发现高负债国家的政府债务对经济增长的促进作用较低。张莉等(2018)[15]发现，中国地方政府债务往往与土地市场相关联，在促进融资带来短期经济提升的同时，也放大了地方经济的脆弱性和区域间增长差异(彭冲和陆铭, 2019[16]；黄春元和刘瑞, 2020[17])。

为化解债务风险和优化经济结构，我国提出了深化供给侧改革和推进经济高质量发展的新发展要求，有关地方政府债务对资源配置和经济发展质量的研究受到了广泛的关注。一方面，地方政府债务影响资源配置。Huang等(2020)[18]发现，地方政府债务的快速上升会挤占私营部门的信贷资金，具有政府担保的地方国企更容易获取贷款(Huang和Du, 2018[19])，国有企业和私营企业的杠杆率分化加剧(Wen和Wu, 2019[20]；谭小芬和张文婧, 2021[21])。地方政府举债融资在提高国企全要素生产率(吴敏等, 2022[22])的同时，也挤出了私营企业信贷资本和劳动雇佣(余明桂和王空, 2022[23])。长此以往，很可能导致金融资源配置效率下降(Cong等, 2019[24])和地方政府承担的风险上升(易纲, 2020[25])，进一步影响经济发展质量。另一方面，地方政府债务影响地区产业结构。产业结构优化升级是实现经济高质量的关键(孙学涛和张广胜, 2020[26]；刘志彪和凌永辉, 2020[27])。司海平等(2017)[28]指出，地方政府债务是地方政府调节产业结构的财政手段，通过适当的规范和引导可以对产业结构形成积极的影响。由此可知，地方政府债务既可以作为财政手段调控实体经济，又可以作为融资工具影响金融市场。

纵观现有文献，学者们对地方政府债务与经济增长的关系进行了大量有益探索，但关于地方政府债务对经济高质量发展影响的研究较为匮乏且暂无定论。如冀云阳和钟世虎(2022)[29]认为地方政府债务不利于经济高质量发展，而张曾莲和方娜(2021)[30]却认为两者存在非线性关系，即适度规模的债务可以促进地区经济高质量发展。

区别于现有研究，本文的边际贡献有以下三个方面:第一，经济高质量发展指标的构建与测量。经济高质量发展指标的设定与测度是实证研究的关键。现有研究通常以地区全要素生产率代理经济高质量发展指标，但是这一指标未能充分考察资源配置的影响，甚至会低估资本积累的重要性(储德银等, 2020[31])。本文从“五大发展理念”出发，综合创新、协调、绿色、开放、共享五大方面，构建经济高质量发展指标体系。第二，以地级市为研究样本展开分析。多数文献基于国家或者省级层面数据对地方政府债务的经济效益进行检验，现有使用地级市层面政府债务数据的研究比较匮乏。地级市政府是举借和使用债务的主体，也是社会经济事务的具体承担者，其重要性日益凸显(2)《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见国办发〔2022〕20号》明确指出，省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制、优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。，因此从地级市层面进行分析能够更准确地把握地方政府债务的经济增长效应。第三，对税收、债务与经济高质量发展关系的探究。财政税收和地方政府债务都是地方政府投资支出的重要资金来源，两者的替代或协同关系对经济高质量发展具有重要的影响，但是现有文献并未对这一关系进行深入分析。本文基于门槛模型，探究地方举债、税收征管对高质量发展非线性关系以及债务的“适度区间”。

二、理论分析与研究假设

上述文献分析支持了这样的观点：我国地方政府债务与经济增长具有密切的关系。不论这些地方政府债务以何种具体形式影响经济，政府对经济发展的影响都是确定存在的，尤其是中国进入新发展阶段后，推动质量和效益的提升是经济发展的核心要求。因此，地方政府债务影响经济高质量发展的方向，需要结合新经济增长理论与中国地方举债融资的实践展开深入分析。我们认为至少存在三个方面的效应，可以帮助我们形成分析的理论假设。

第一个是直接融资效应。地方政府债务是公共投资的重要资金来源。首先，地方政府通过举债扩大公共投资支撑了总需求的扩张，面临经济下行压力的宏观经济态势，其对经济增长和稳定经济波动具有积极的意义。2008年国际金融危机和2019年新冠肺炎疫情深度冲击全国经济时，地方政府通过举债融资缓解了财政困境，保障了积极财政政策的实施，扩张了总需求，有效刺激经济恢复。其次，从债务用途上来看，地方政府债务投向了基础设施建设等公共服务领域。根据新兴古典经济学理论，包括交通基础设施的公共服务设施能够有效降低企业的交易成本，提升其交易效率，为分工经济的发展提供有利条件。稳定的基础设施投资是推动经济动能转换和高质量发展的重要保障。最后，从中国的实践层面看，在以分权为特征的财政体制改革过程中，财政资源在各级政府间进行了划分，地方政府获得了一定的财政自主权。在地方政府的财政收入难以满足日益增长的支出需求时，地方政府债务作为一种自主可控的财力弥补了地方财政事权与支出责任之间的不适应，在保障财政体制改革顺利进行的同时实现了地方经济增长。由此推断，地方政府债务扩张有促进经济高质量发展的正向作用。

第二个是产业整合效应。地方政府债务对于经济结构转型存在正负两个方面的影响。一方面，地方政府债务作为自主程度较高的财政手段可以引导产业发展。实业投资具有连续性、复杂性和不可逆性，私营部门难以全面地负担投资成本，因此地方经济的发展需要地方政府的深度参与。政府在帮助企业进入复杂度较高的行业过程中，资金供给是影响产业发展和结构调整最直接的因素，用于旧城改造，保障性住房以及水利、交通和电力基础设施建设的债务资金带动了建筑业、房地产业和交通运输业的发展(司海平等, 2017[28])，有力推动了城镇化与工业化进程，促进了产业结构高度化。现代化工业具有规模经济效应和产业集聚效应，在带来扩大再生产利润的同时还会产生知识和技术的外溢，这都有助于实现经济高质量发展。另一方面，由于新兴制造业在地理上的集聚效应很强，生产集约化可以节约原材料和中间品的运输成本，而且同行业集聚所产生的同群效应更加有利于知识和技术的外溢。产业集群一旦形成，会通过增长极不断吸引周边地区投资，自身经济优势得到不断强化。地方政府出于晋升锦标赛和政府间竞争的激励，为最大化本地经济优势会竞相模仿其他地区并采取策略性的举债融资。由此产生地方保护倾向的公共支出行为，导致区域间市场分割和产业同构现象加剧(陆铭, 2017[32])，使本地产业偏离自身比较优势。此外，我国人口分布并非符合齐夫法则(Jiang, 2020[33])，即人口集聚与经济集聚相背离，人口集聚地的产业结构不足以承载庞大的人口，因此需要地方举债融资以提供足够的公共服务，而发达城市需要更多的劳动力承载服务业(钟粤俊等, 2020[34])，但是由于市场分割，要素流动受阻，限制了产业结构进一步优化的空间。由此推断，地方政府债务能够促进产业结构转型升级，但是其积极作用随地方政府债务的扩张逐步减弱。

第三个是税债协同与替代效应。征税与借债都是地方政府筹措资金的重要形式，对于促进经济高质量发展均具有重要影响，两者共同作用机制可分为替代效应和协同效应。首先，从替代效应来看，等价定理认为，提高征税和发行公债对于理性人的经济影响是相同的，政府公债还本付息的最终来源是税收收入(Barro,1979[35])，因此公债相当于一种延迟的税收。若地方政府通过提高税收降低债务则可以增加自身财政收入水平，降低对中央转移支付和非规范性收入的依赖，营造良好的经济发展环境(储德银等, 2020[31])；若通过举借债务补充财政资金则可以降低地方政府的税收努力，较低的税率有利于吸引投资和增强企业活力。因此，地方政府的征税和借债对于经济高质量发展的影响存在替代效应。从协同效应看，地方政府债务由于其公债属性，以政府信用为担保，在资本市场存在刚性兑付的信用优势，能够吸引到更多的投资。地方政府通过充分发挥债务的杠杆作用扩大公共投资优化产业结构，既发展了地方经济也获取了可用于偿还债务的税收收入。因此，地方政府举借债务后，偿债压力和再融资需求使其有动力提高税收(曹婧等, 2019[36])，以便拓展继续发债的空间。此时，征税与借债对经济高质量发展的影响为协同效应。但是当地方政府债务规模不断扩张，超过其经济承载力的阈值时，以“借新还旧”的方式继续发债会增加地方政府的偿还压力；若再增加税收则会抑制微观企业的生产积极性，造成税源流失，进一步加剧地方财政风险，甚至影响经济的平稳运行。由此推断，地方政府举债融资与税收努力对经济高质量发展的影响存在协同和替代效应，并且存在债务规模的“适度区间”。

基于上述分析，本文提出以下假设有待严格的实证检验：

假设一：地方政府债务扩张有助于经济高质量发展。

假设二：地方政府债务通过引导产业结构优化升级促进高质量发展，但是其积极效应递减。

假设三：地方政府债务存量规模与经济高质量发展存在“适度区间”，在区间内税收和债务发挥协同作用，在区间外发挥替代作用。

三、研究设计

(一)计量模型

为考察地方政府债务对经济高质量发展的影响，本文首先构建如下的基准模型(1)：

(1)

同时，考虑到经济的高质量发展存在产业结构优化升级路径。为检验地方政府债务对经济高质量发展的影响机制，构建如下模型(2)：

(2)

进一步地，为检验征税融资与举债融资对地区经济高质量发展的非线性影响，本文利用Hansen(1999)[37]提出的面板门槛模型进行实证检验，构建如下模型(3)：

EHDi,t=β1Mi,t×I(leveragei,t≤γ1)

+β2Mi,t×I(γ1

+βn+1Mi,t×I(leveragei,t>γn)+α1Xi,t+μi+εi,t

(3)

其中：I(·)为门槛示性函数，括号内为门槛变量，Mi,t为机制依赖变量。本文将地方政府负债率设为门槛变量，税负努力程度和新增人均地方债设为机制依赖变量。以此反映在地方政府债务累积程度不同的情况下，税收征管和举债融资对经济高质量发展的影响。

(二)变量设置

1.高质量发展指标测度。

本文立足创新、协调、绿色、开放和共享“五大发展理念”，构建经济高质量发展指标体系。为充分考察经济高质量发展的多维特征，本文借鉴相关研究(储德银等, 2020[31]；孙学涛, 2021[38]；郭健等, 2021[39])，以紧扣高质量发展主题、指标选取代表性强为原则，最终选择了5个一级指标、18个二级指标，指标体系如表1所示。

表1 城市经济高质量发展指标体系

本文采用熵权TOPSIS法测度2006—2019年中国279个地级市的经济高质量发展水平，相比于其他方法，熵权TOPSIS法可避免由于主观赋权造成的权重臆断，使测算结果更加客观、有效。

2.地方政府债务。

关于地方政府债务测算，本文参考梁若冰和王群群(2021)[40]将收支相抵法拓展到地级市层面，并对地级市的地方政府债务进行估算，具体的测算过程分为两步。

第一步，基于地方政府投资现金平衡等式，分别估算出地方政府在市政领域的投资支出和可用的财政收入，然后根据支出与收入的缺口估计出每一年的新增地方政府债务。第二步，通过2014年各地公布的《政府性债务审计结果》对2013年的地方政府债务余额进行校正。再利用第一步得到的新增地方政府债务，推导2006—2019年地级市地方政府债务余额数据。具体的测算步骤与指标选取，梁若冰和王群群(2021)[40]进行了详细的说明，本文不再赘述。

需要注意的是，2014年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见(国发〔2014〕43号)》提出积极推广政府和社会资本合作(PPP)模式。然而在实际运作过程中，不同的PPP项目具有较大的差异，既存在优质、合规的国家示范项目，也存在“明股实债”、政府变相兜底等产生政府隐性债务的不合规项目。《财政部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金〔2019〕10号)》明确指出，不合规PPP项目形成的政府支出责任属于隐性债务。因此，在地方政府性债务的估算中还需要剔除未形成隐性债务的PPP项目，即在第一步中剔除财政部公布的前四批PPP国家示范项目。

3.产业结构。

经济高质量发展需要产业结构持续优化升级，合理的产业结构有助于要素资源配置，加速新旧动能转换，带动经济发展质量提升。因此，本文分别从产业结构高度化、产业结构合理化和产业结构转换三个维度检验地方政府债务对产业结构的影响。

产业结构高度化是产业结构升级的重要维度。根据配第-克拉克定律，可以将产业结构高度化界定为，经济活动从农业逐渐向非农产业转移。然而，现有研究在度量产业结构高度化指标时，更多考察产业结构量的增加而忽视了产业结构质的提升。因此，本文参考袁航和朱承亮(2018)[41]的做法，采用产业结构高度化的量(ais1)和产业结构高度化的质(ais2)来度量产业结构高度化水平，具体计算公式如下：

(4)

(5)

式(4)中，indi,m,t表示i地区m产业在t时期占地区生产总值的比重，ais1越高表明我国的产业活动优势越倾向第二、第三产业。式(5)中，indi,m,t含义同式(4)，lpi,m,t表示i地区m产业在t时期的劳动生产率，采用m产业的增加值与就业人员之比进行测度，ais2越高表明该地区产业活动的质量越高。

产业结构合理化(theil)体现不同产业间资源配置的合理性，通常以要素投入结构和产出结构的耦合程度来度量。本文借鉴韩永辉等(2017)[42]的做法，通过各产业产值占比对产业结构偏离度进行加权计算得到：

m=1,2,3

(6)

式(6)中，indi,m,t同式(4)，li,m,t表示i地区m产业在t时期从业人员占总就业人员的比重。theil指数越小，资源在产业间的配置结构越不合理，经济越偏离均衡状态；反之，theil指数越大，产业结构越合理。

经济增长伴随着大量的资源消耗，而地区的资源是有限的，因此仅依靠增加投入获得的增长是不可持续的。但是通过加快要素在不同产业或生产部门之间的流动，盘活存量资产，加快经济结构转换，则可以通过结构调整带来的结构软化效应提升经济增长质量(刘志彪和凌永辉, 2020[27])。因此，本文参考刘志彪和凌永辉(2020)[27]构建产业结构的转化程度指标(STR)，具体计算公式为：

(7)

式(7)中，indi,m,t同式(4)，indi,m,t+1表示i地区m产业在t+1时期所占比重。STR值体现的是经济系统内各产业所占份额在不同时期的整体变动情况，STR值越高，表明经济系统内的生产要素在产业间流动更快，经济结构的转换程度更高。

4.税收征管强度。

现有研究普遍采用税收努力指标来衡量税收征管强度，主要依据“税柄法”，并采用IMF在20世纪60年代提出的税收努力模型进行测度。本文沿用该模型对税收努力程度(Teffort)进行测度。具体计算公式为：

(8)

式(8)中，Tax*表示预期税收收入，Tax表示实际税收收入(3)选取中口径的宏观税负即地方财政收入占GDP比重来衡量地级市税负水平。。本文参考储德银等(2020)[31]的做法，选取税源变量构建固定效应模型来测算各地区的税收能力Tax*(4)税源变量的构建与测算，储德银等(2020)[31]已进行了较为详尽的表述，在此不再赘述。。

5.其他控制变量。

为了尽可能详尽地控制影响城市经济高质量发展的因素，本文参考相关文献(吴敏等, 2022[23]；孙学涛和张广胜，2020[26])，选取如下控制变量：(1)经济发展水平(PGDP)，用地级市的人均实际GDP表示。(2)人口规模(Density)，用地级市人口密度表示。(3)人力资本(HC)，用每万人高等院校在校生人数表示。(4)物质资本(Stock)，用地级市固定资产存量表示。(5)信息化发展水平(Internet)，用每万人互联网用户数表示。(6)居民消费水平(Consume)：用人均实际消费额表示。

(三)数据说明

本文涉及的所有变量原始数据均来源于《中国统计年鉴》《中国城市统计年鉴》《中国国土资源统计年鉴》、地级市政府工作报告、CSMAR数据库、Wind数据库和各省份历年统计年鉴等。在后续实证分析中，为减轻异方差对估计结果的影响，本文对所有以货币名义价值统计的变量均采用居民消费价格指数(以2006为基期)换算为实际值(5)物质资本变量采用固定资产投资价格指数换算为实际值(以2006年为基期)。，并在此基础上将以绝对数值度量的变量进行对数化处理。基于数据的可得性和完整性考虑，本文的实证样本为279个城市，时间跨度为2006—2019年，主要变量的描述性统计见表2。

表2 主要变量的描述性统计

四、实证检验与结果分析

(一)基准回归结果

表3报告了基于计量模型的检验结果。列(1)是只包含单一解释变量ln(Debt)的检验结果，ln(Debt)的估计系数在1%的水平上显著为正，与预期一致。列(2)～列(4)是在加入了控制变量后，分别加入城市固定效应和年份固定效应的检验结果，解释变量ln(Debt)的系数有所降低，说明在城市层面一些不随时间变化的特征是影响经济高质量发展的遗漏变量。在控制了这些内生性之后，关键解释变量ln(Debt)的系数为0.032依旧显著为正，意味着人均地方政府债务每增加1%，经济高质量发展水平会增加0.032%。

表3 基准回归检验结果

(二)内生性问题

经济系统庞大复杂，难以穷举全部影响因素，从而可能因遗漏变量而使得估计结果产生偏误。为缓解可能存在的内生性问题，本文借鉴吴敏等(2022)[23]的做法，构造全国层面的人均新增地方债与地级市经济增长目标的交互项，作为地级市人均新增地方债的工具变量，并采用两阶段最小二乘法进行分析。

表4列(1)报告的第一阶段回归结果显示，全国层面的人均新增地方债与地级市经济增长目标的交互项对地级市人均新增地方债具有显著的正向影响。表4列(2)报告的第二阶段估计结果显示，地级市人均新增地方债对经济高质量发展具有显著的增长影响，与基准回归结果一致，表明本文回归结果较为稳健。

表4 内生性检验

(三)稳健性检验

1.考察滞后一期。

考虑地方政府债务对经济高质量水平的影响具有时滞性，本文在表5列(1)中将核心变量改为滞后一期的人均新增地方债。估计结果显示，滞后一期的人均新增地方债对地级市经济高质量发展水平具有显著的正向影响，较好地支持了本文的主要结论，说明基准回归的结果是稳健的。

2.变换样本。

与地级市相比，副省级城市的行政级别较高，省会城市所面临的融资约束相对较小。此外，省会城市发行的部分地方政府债券用途是覆盖全省的。因此，本文在表5列(2)中剔除了省会和副省级城市样本。估计结果显示，核心解释变量的系数依旧显著为正，且系数大小与基准回归的估计结果较为接近，说明基准回归的结果是稳健的。

3.考虑地方政府负债率。

负债率表示某一地区政府债务余额相对于其经济承载力的情况，也是度量地方政府债务扩张的重要维度，因此，本文将人均新增地方债指标替换为负债率进行估计。表5列(3)报告的估计结果显示，地方政府负债率的增加会显著提高地级市经济高质量发展水平，说明基准回归结果是稳健的。

表5 稳健性检验

(四)异质性分析

1.地区异质性分析。

我国幅员辽阔，各地区之间资源禀赋和经济环境都具有较大差异。基于此，本文将样本按照中国四大经济区域和城市群城市进行划分。

表6列(1)～列(4)报告的分经济区域回归结果显示，东北地区和中部地区的人均新增地方债对经济高质量发展具有显著的正向作用；东部地区和西部地区的人均新增地方债对经济高质量发展的作用并不显著。我国东部地区发展较早，经济发展水平较高，需要创新和技术驱动经济发展质量的提升，而非传统投资拉动型经济，此时地方政府的债务融资行为会挤占企业的信贷资金，增加了企业的创新成本。中部地区处于经济发展的中期阶段，东部地区和沿海地区的产业逐渐向中部地区转移，需要大量的基础设施和政府投资引导工业化进程，因此中部地区的地方债规模增加有助于当地经济高质量发展。相比于中部地区，东北部地区人均新增地方债估计系数较小，且显著性较低，西部地区的估计系数更小且不显著，这可能是因为东北地区和西部地区更多通过债务展期和中央政府的救助来维持地方经济发展质量，且没有相适应的产业结构进行支撑。

表6列(5)和列(6)报告的分城市群回归结果显示，城市群城市与非城市群城市的地方政府债务估计系数分别为0.048和0.029，均显著为正。这说明地方政府举债融资对城市群城市和非城市群城市的经济高质量发展都具有促进作用，而且因为城市群城市之间的经济联系和要素流动更加频繁，市场分割和产业同构程度较低，城市群城市地方政府债务的积极作用更加明显。

2.阶段异质性分析。

2014年我国出台了《中华人民共和国预算法》(新预算法)，同年国务院发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见(国发〔2014〕43号)》等系列政策对地方政府的举债行为进行了规范。由此可知，在2014年我国地方政府的举债行为受到约束，债务结构也发生了明显变化。基于此，本文将实证分析的样本以2014年为界进行划分。

表6列(7)和列(8)报告的结果显示，新预算法和地方债务管理政策出台前，人均新增地方债对地级市高质量发展水平的影响系数为负，且不显著；而相关法案和政策出台后，人均新增地方债对地级市高质量发展水平的影响显著为正，且估计系数略高于基准回归系数。这说明地方债务相关管理政策的出台有助于规范地方政府的举债行为和提升地方政府债务的使用绩效，提高了地区经济高质量发展水平。

表6 地区异质性分析：地区异质性与阶段异质性

五、机制分析

(一)产业结构效应

前文的基准回归结果显示，地方政府债务的扩张对地区经济高质量发展具有显著的正向作用，根据理论分析的内容，产业结构可能是其中的重要机制。为了全面检验此机制的影响，本文测算了产业结构高度化的量、产业结构高度化的质、产业结构合理化以及产业结构转换程度四项指标。从表7的估计结果看，列(1)结果表明人均新增地方债显著提高了产业结构高度化的量；列(2)结果表明人均新增地方债对产业高度化的质没有显著性影响；列(3)结果表明，人均新增地方债对产业结构合理化的影响显著为负，即降低产业结构合理化水平；列(4)结果表明人均新增地方债对产业结构转换的影响显著为负。这说明，地方政府在举债融资促进经济高质量发展的过程中，更多地关注经济量的增加，而忽视了产业结构合理性和资源配置有效性等质的提升。由于地方债务扩张降低了各产业间要素投入与产出的耦合度，使得结构转换程度降低，因此其对高质量发展的影响很可能是递减的。

表7 产业结构效应

(二)税收征管与举债融资的非线性检验

随着地区债务规模的累积，地方政府面临的偿债压力和再融资需求都会增加，这使得地方政府有动力增加税收收入和债务展期以缓解债务压力。根据前文理论分析，税收努力和举债融资对于地区经济高质量发展的影响是非线性的。为检验这一影响机制，本文采用面板门槛模型进行分析。表8报告了以税收努力和人均新增地方债分别为机制依赖变量，地方政府负债率作为门槛变量的门槛效应检验。结果表明，两组估计结果均在1%的显著性水平上通过了单门槛和双门槛检验，而均未能通过三门槛的显著性检验。

表8 门槛效应的显著性检验

基于此，本文采用面板双门槛模型对税收努力和举债融资对高质量发展的非线性关系进行检验。表9列(1)、列(2)分别汇报了税收努力和人均新增地方债的双门槛回归结果。估计结果显示，对应变量在估计系数大小及其显著性水平上均存在明显差异。

表9 门槛效应的估计结果

从税收努力指标来看，当负债率小于0.066 1时，税收努力的估计系数为0.344 0，显著为正；当负债率处于[0.066 1, 0.186 5]区间内时，估计系数为0.130 0，显著为正；而当负债率大于0.186 5时，估计系数明显降低，虽然仍为正值，但是其显著性未通过统计学水平检验。

从人均新增地方债指标来看，当负债率小于0.066 1时，人均新增地方债的估计系数为0.110 3，显著为正；当负债率处于[0.066 1, 0.186 5]区间内时，估计系数为0.090，显著为正；当负债率大于0.186 5时，估计系数为0.077 0，同样显著为正。

综上来看，税收征管和举债融资对经济高质量增长存在显著的双门槛效应，且存在举债规模的“适度区间”。当地区负债率处于[0, 0.186 5]区间内，地方政府举债融资和税收征管具有协同效应，均会促进经济高质量发展；当地区负债率大于0.186 5时，加强税收征管获取财政收入已不再能够促进高质量发展，而举债融资仍然可以显著提升高质量发展水平。因此，在推进经济高质量发展的过程中，需要以债务规模的“适度空间”为参考，因地制宜地采用财政工具(6)以2019年为例，负债率最高的前20个城市为：铜川市,丽江市,六盘水市,辽源市,安顺市,攀枝花市,防城港市,乌海市,白山市,西宁市,七台河市,张家界市,嘉峪关市,莱芜市,雅安市,三亚市,临沧市,贵阳市,玉溪市,金昌市。其中，西部地区城市占比高达70%。。

六、结论与建议

如何防范地方政府债务风险，促进经济高质量发展，是近年来社会各界关注的重点问题。本文根据2006—2019年中国地级市样本数据，实证检验了地方政府债务增长对经济高质量发展的影响。研究发现：(1)整体来看，地方政府举债融资促进了地级市经济高质量发展；分区域看，地方政府举债融资能够提升中部地区和东北部地区的高质量发展水平，但是对东部地区和西部地区并无特定影响；分阶段看，2014年我国对地方政府举债行为进行规范，强化了地方政府债务对经济高质量发展的正向绩效。(2)从经济结构来看，地方政府的借债增支行为具有地方保护动机，由此造成的市场分割不利于要素与产业的合理化配置，导致结构转换减弱。地方政府举债融资只能促进产业结构高度化水平在量上的提升，并不能使产业结构高度化的质获得改善。(3)从非线性机制来看，地方政府债务规模存在促进经济高质量发展的“适度区间”，在区间内加强税收征管和新增地方政府债都会促进经济高质量发展；超过阈值后新增地方政府债的促进作用明显减弱，而加强税收征管则不再具有促进作用。

基于上述研究结论，本文提出如下政策建议：

第一，科学运用债务规模的“适度区间”，引导地区实现高质量发展。一方面，在地方政府债务负债率低的地区，适当减少举债，增加税收，充分发挥地方政府的信息优势与治理能力，通过税债协同效应激发地方经济高质量发展的活力;另一方面，在地方政府负债率高的地区，应以债务空间换发展空间，不应再增加征税强度，要加强顶层设计，实施精准化专项转移支付，促进当地具有比较优势的产业发展，增强高质量发展的动力。

第二，完善地方政府债务绩效管理，增强地方政府债务服务实体经济的能力。一是优化债务资金的投向，将债务资金多用于调结构、补短板、增后劲的重点项目上，提高基础设施与产业结构的配套程度，营造有利于高质量发展的经济环境。二是打破市场分割，充分发挥市场在配置资源中的决定性作用，严禁将债务资金用于地方保护倾向的建设项目，避免地区间重复建设和产业结构失衡，破除阻碍高质量发展的制度桎梏。

第三，因地制宜，因城施策，提高债务资金配置效率。对于东部地区，地方政府债务应投向于有效改善民生的公共服务领域和有助于创新发展的基础设施领域，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求；对于中部和东北部地区，要加强对地方政府债务绩效考察，关注举债经营的长效机制，在避免挤出私人部门信贷的同时，积极扩大社会有效投资；对于西部地区，要进一步推进地方债务管理体制改革，严格落实属地管理责任，防范化解地方政府债务风险。