省域高质量现代职业教育体系建设的基础、挑战和策略

高明

改革开放以来，尤其是党的十八大以来，党中央、国务院高度重视职业教育工作，把职业教育摆在前所未有的突出位置，不断加大职业教育改革与发展的力度，加快发展现代职业教育，建设现代职业教育体系，职业教育对经济社会发展和人民群众需求的适应性不断增强。习近平总书记对职业教育工作作出一系列重要指示，“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为”①。我国职业教育在数量、规模、质量和水平等方面取得了显著成效，已建成世界上规模最大的职业教育体系，正从层次发展、政府主体和规模扩张转向类型发展、多元参与和内涵发展。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出“构建高质量的教育体系”的新要求。习近平总书记在党的二十大报告中提出“加快建设高质量教育体系”。现代职业教育与国家经济社会发展、文化传承、技术技能人才培养等方面联系最为紧密，是高质量教育体系建设的重要组成部分，构建高质量现代职业教育体系必将成为我国职业教育改革与发展的重要课题。省域高质量现代职业教育体系是我国高质量现代职业教育体系的“基石”，是确保职业教育扎根中国大地的“动脉”。探索具有地方特色的省域高质量现代职业教育体系，对我国建立结构合理、层次齐全、特色鲜明的高质量现代职业教育体系具有重要的现实意义。

一、省域高质量现代职业教育体系建设的基础

建设高质量现代职业教育体系是国家经济社会和职业教育发展到较高水平或新阶段的重要目标。虽然不同国家或地区高质量现代职业教育体系的内涵与特征存在较大差异，但一定与国家或地区的经济社会发展水平相适应，并根植于职业教育发展的历史与传统。我国建设高质量现代职业教育体系要与经济社会高质量发展相契合，满足人民群众对高质量职业教育的需求。当前我国职业教育的改革发展已经展现出独特的理念、方式和路径，构成了建设高质量现代职业教育体系的重要前提。职业教育省级统筹和分省建设高质量现代职业教育体系，夯实了国家高质量现代职业教育体系建设的基础。

（一）省级政府统筹高质量现代职业教育体系建设的政策基础

改革开放以来，中央通过出台相关政策，不断完善职业教育两级管理、地方为主的体制机制，将中央政府管理职业教育的部分权限逐步下放到地方，引导省级政府发挥更大的作用。1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出“中等职业技术教育主要由地方负责”，奠定了地方政府在职业教育发展中的基础作用。1987年发布的《关于全国职业技术教育工作会议情况的报告》指出“在地方，除必须实行垂直管理的行业以外，职业技术教育的规划、计划、布局、学校设置、人才合理使用等，应以地方政府为主进行统筹领导”；“中央和地方各有关部门应当尊重各级政府的统筹”；“会议希望各级人民政府加强对职业技术教育工作的领导”。1991年印发的《关于大力发展职业技术教育的决定》明确“在中央统一的方针政策下，由地方政府统筹安排本地各类职业技术教育的布局、专业（工种）设置、招生、毕（结）业生就业安置及中、长期规划。上级各有关部门应支持地方政府的统筹和决策”。1996年颁布的《中华人民共和国职业教育法》规定“县级以上地方各级人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导、统筹协调和督导评估。”1998年发布的《面向21世纪教育振兴行动计划》提出“要通过试点逐步把高等职业教育的招生计划、入学考试和文凭发放等方面的责权放给省级人民政府和学校”，省级人民政府统筹本地高等职业教育的现有资源。1999年印发的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》提出“经国务院授权，把发展高等职业教育和大部分高等专科教育的权力以及责任交给省级人民政府，省级人民政府依法管理职业技术学院（或职业学院）和高等专科学校。”

21世纪以来，中央政府进一步简政放权，规范地方政府对职业教育的自主权。2002年印发的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》要求“各级人民政府要加强对职业教育工作的领导，把职业教育工作纳入当地经济和社会发展的总体规划，列入政府重要议事日程”。2004年印发的《2003—2007年教育振兴行动计划》提出“逐步完善‘在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与’的职业教育管理体制”。2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》要求“各级人民政府要加强对职业教育发展规划、资源配置、条件保障、政策措施的统筹管理”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》提出“加强省级政府教育统筹”“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹”。2014年印发的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”，地方政府要推进职业教育改革发展。《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》进一步提出“加强省级政府统筹规划，赋予省级政府在学校布局规划、招生考试等方面更多的权限”。2014年《国家教育体制改革领导小组办公室关于进一步扩大省级政府教育统筹权的意见》继续提出“进一步扩大省级政府教育统筹权”“加强对现代职业教育改革发展的领导”。《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》提出“完善省（区、市）委教育工作领导小组定期研究职业教育工作制度”。2020年印发的《深化新时代教育评价改革总体方案》明确“对省级政府主要考核全面贯彻党的教育方针和党中央关于教育工作的决策部署、落实教育优先发展战略、解决人民群众普遍关心的教育突出问题等情况”。2021年印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》要求“各级党委和政府要把推动现代职业教育高质量发展摆在更加突出的位置”“将职业教育工作纳入省级政府履行教育职责督导评价”。2022年新修订的《中华人民共和国职业教育法》规定“省、自治区、直辖市人民政府应当加强对本行政区域内职业教育工作的领导”。由此，职业教育省级统筹的管理体系在40多年的改革中不断发展，强化了职业教育分省发展的格局，使得省域现代职业教育的高质量发展具有更多的现实性和灵活性，成为建设职业教育强省的应有之义。

（二）省级政府统筹高质量现代职业教育体系建设的现实基础

教育部等6部委印发《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》之后，各省制定并实施了本省的现代职业教育体系建设规划，提出到2020年建成“现代职业教育体系”，为我国建成世界上规模最大的职业教育体系提供了强有力支撑。“十四五”开局之年，各省结合教育发展实际，陆续公布了教育事业发展“十四五”规划。在18个省份的教育事业发展“十四五”规划文本中，有16个省份提到“现代职业教育体系”，具体表现在“纵向贯通”和“横向融通”两个方面：“纵向贯通”主要实现职业教育内部衔接，如“巩固中职教育的基础地位”“增强高等职业教育的主体地位”等；“横向融通”主要指普通教育和职业教育的协调、均衡和融通，如“普通高中与中等职业学校课程互选、学分互认、资源互通和学籍互转”等；14个省份在“政府支持”中提及“管理保障”，注重发挥政府的统筹管理能力，保证职业教育规范发展。2021年全国职业教育大会胜利召开之后，各省级政府积极贯彻落实，江苏省、海南省、河南省、浙江省、广东省、湖南省、四川省、江西省等多地召开全省职业教育大会，加快建设现代职业教育体系，推动省域职业教育高质量发展。总体来看，各地方省委和省政府更加重视职业教育工作，持续加大投入，推动职业教育点、线、面全方位地实现突破、推进和提质。教育部与12个省份共建职业教育创新高地，强有力地激发了省级政府改革职业教育的活力和积极性，形成了东、中、西部提质培优，提质扩容和扩容提质的梯度发展新格局。自2019年开始，各省陆续出台推动职业教育高质量发展的相关文件，有的省份先于国家政策出台，有的省份结合自身实际情况对国家意见进行落实。在18个省份的职业教育高质量发展相关文件中，有11个省份提到了“现代职业教育体系”，河北省、辽宁省和重庆市明确提出了“构建高质量现代职业教育体系”，并预计于2025年基本建成。

二、省域高质量现代职业教育体系建设的挑战

省域高质量现代职业教育体系建设在“十四五”期间乃至2035年之前都将成为省域职业教育发展的主要指向和目标，同时也离不开各省的经济社会和职业教育发展基础。我国省域职业教育的发展状况由于受历史、地理、经济、产业、文化、教育等多种因素的影响存在较大差异，这些差异成为省域高质量现代教育体系建设的主要挑战。

（一）各省职业教育在发展规模上呈现较大差异

在考察一个国家或地区的职业教育发展状况时，规模是职业教育统计数据的主要指标。在我国，职业教育规模通常用高职（专科）院校和中职学校的机构数、在校学生数和固定资产总值等指标来表征。长期以来，我国政府出台多项政策向职业教育发展弱势省份倾斜，支持职业教育发展，缩小省域之间职业教育的差距，但由于受经济、人口等因素影响，各省职业教育的规模差异仍很显著。根据教育部2020年统计数据显示，全国31个省、自治区、直辖市（不包含台湾、香港和澳门特别行政区，下同）高职（专科）院校的数量，50所以下的省份有17个，其中20所以下的省份有4个；50所以上的省份有14个，80所以上的省份有4个，其中河南省94所、江苏省89所、广东省87所、山东省82所。从在校专科学生数看，50万人以下的省份有19个，其中10万人以下的省份有4个；100万人以上的省份有3个，其中河南省124.1万人、广东省117.8万人、山东省115.4万人。从固定资产总值来看，500亿元以下的省份有9个，100亿元以下的省份有2个；1000亿元以上的省份有11个，1500亿元以上的省份有4个，其中北京市2133.3亿元、江苏省2196.0亿元、广东省1798.44亿元、山东省1682.78亿元。从中职学校数量看，100所以下的省份有7个，400所以上的省份有3个，其中河北省607所、河南省544所、湖南省494所。从中职学校在校生数看，50万人以下的省份有20个，其中10万人以下的省份有5个；100万人以上的省份有1个，河南省114.97万人。从中职学校固定资产总值来看，100亿元以下的省份有13个，50亿元以下的省份有5个；200亿元以上的省份有6个，300亿元以上的省份有2个，其中江苏省369.16亿元、山东省302.69亿元。具体数据见表1。

表1 2020年高职（专科）院校和中职学校机构数、在校学生数和固定资产总值分类统计

（二）各省职业教育在经费投入上呈现较大差异

现代职业教育发展离不开大量经费投入。从当今世界职业教育发展来看，经费投入与职业教育的规模和水平成正相关。国际上各国对职业教育的经费投入大致可以划分为三类：一是以政府公共预算经费为主，二是政府公共预算经费与社会其他经费（学费、捐赠等）大体相当，三是以社会其他经费为主。在我国职业教育经费投入中，政府公共预算经费是主体。2020年全国教育经费总投入为53014亿元，国家财政性教育经费42891亿元，占80.90%，其中普通高职高专教育经费总投入为2758亿元，比2019年增长14.73%。在职业教育分省发展的格局下，地方政府的经费投入对省域职业教育的规模与水平有重要影响。地方经济发展的不平衡使得省域职业教育经费投入存在显著差异。根据2019年普通高职高专学校教育经费统计，在地方教育经费支出方面，50亿元以下的省份有13个，其中西藏自治区4.02亿元、宁夏回族自治区11.85亿元、海南省12.18亿元；100亿元以上的省份有9个，其中广东省235.36亿元、江苏省190.24亿元、山东省154.89亿元。在生均教育经费支出方面，低于2万元的省份有2个，其中河南省18642.34元、辽宁省19302.65元；高于4万元的省份有3个，其中北京市80679.90元、青海省50021.44元、上海市42273.06元。在一般公共预算教育事业费和基本建设支出方面，低于10亿元的省份有4个，其中西藏自治区3.51亿元、海南省5.23亿元、宁夏回族自治区7.74亿元、青海省9.05亿元；高于100亿元的省份有2个，其中广东省119.29亿元、江苏省107.49亿元。在生均一般公共预算教育事业费和基本建设支出方面，低于2万元的省份有24个，其中河南省12673.52元、辽宁省12828.88元、黑龙江省13115.99元；高于3万元的省份有4个，其中北京67308.84元、青海33198.42元、西藏32614.69元、上海30144.4元。西藏自治区、青海省等西部省份在生均教育经费支出和生均一般公共预算教育事业费和基本建设支出排名靠前与中央政府财政的支持相关。在地方中等职业教育机构支出方面，100亿以下的省份有10个，50亿以下的省份有4个，其中西藏自治区16.99亿元、宁夏回族自治区29.62亿元、青海省31.68亿元；高于300亿的省份4个，其中广东省488.02亿元、江苏省377.69亿元、山东省356.90亿元、山东省340.90亿元。在一般公共预算教育事业费和基本建设支出方面，低于50亿元的省份有5个，其中西藏自治区15.73亿元、宁夏回族自治区18.17亿元、青海省23.86亿元；高于300亿的省份有1个，广东省343.84亿元。省域之间普通高职高专学校生均教育经费的差异过大加剧了职业教育发展的不平衡，不利于不同区域职业教育的协调发展。

（三）各省职业教育在质量水平上呈现较大差异

投入、规模和水平是影响现代职业教育体系建设和发展的主要因素。就高质量现代职业教育体系建设而言，水平更加重要。在一定程度上，高质量与高水平的内涵是基本相同的。总体来说，我国省域职业教育在发展水平上存在较大差异。国家“示范性”高职院校和中国特色高水平高职学校和专业建设计划（以下简称“双高计划”）是进入21世纪以来我国实施的具有典型意义的高水平高职院校建设项目，各省份进入计划的高职院校以及专业群数量在一定意义上反映出省域职业教育的发展水平。2006年11月，教育部和财政部启动了“国家示范性高等职业院校建设计划”。2010年10月，在已建设100所国家示范性高职院校的基础上新增100所左右国家骨干高职院校，国家示范性（骨干）高职院校共计200所。从各省高职院校入选“示范”院校的数量来看，1个省份只有1所高职院校入选，3个省份仅有2所高校入选；10所以上高校的有5个省份，分别是江苏省15所、山东省13所，浙江省、广东省和四川省同为10所。2019年公布的“双高计划”覆盖29个省份的197所高职院校。从各省高职院校的入选情况来看，入选10所以上高校的省份有7个，其中江苏省20所、山东省和浙江省同为15所。入选“高水平建设单位”的高职院校有56所，入选1所的省份有20个；入选5所以上的省份有3个，其中江苏省7所、浙江省6所、广东省5所。入选“高水平专业建设单位”的高职院校有141所，入选5所以下的省份有16个；入选10所以上的省份有3个，其中江苏省13所、山东省11所、湖南省10所。江苏省、山东省、浙江省和广东省入选“双高”计划、“高水平建设单位”和“高水平专业建设单位”的高职院校数合计分别占全国入选高职院校总数的32.48%、39.29%和31.91%。根据广州日报数据和数字化研究院（GDI智库）发布“GDI高职高专排行榜（2022）”，共有1000所高职院校进入总榜单。从上榜院校所在地区来看，排名前十的省份分别是江苏省76所、广东省66所、山东省66所、安徽省57所、湖南省54所、河南省53所、四川省48所、浙江省43所、湖北省42所、河北省39所。这10个省份共有544所高职院校上榜，超过全部上榜高职院校数量的50%，其中，前100强院校分别来自21个省份。这些数据从一个侧面表明，省域职业教育发展水平的差异有扩大的倾向。

三、省域高质量现代职业教育体系建设的策略

我国省域职业教育发展的差异是在长期改革实践中逐步形成的，未来还会持续一段时间。影响省域职业教育发展的因素有很多，既有客观因素，也有主观因素。客观因素大多数是长期存在且短时间内不易改变的，如人口、产业等因素，职业教育适龄人口数量是影响职业教育规模的直接因素之一。主观因素主要指观念、制度、政策等，对职业教育发展的影响较大。省域高质量现代职业教育体系建设需要正确认识省域职业教育发展的差异，调整观念、制度、政策等主观因素，推动省域职业教育的高质量发展。

（一）基于省域职业教育发展的实际，“差异化”建设高质量现代职业教育体系

我国省域职业教育发展水平的不同，意味着省域高质量现代职业教育体系建设不可能采取齐头并进的方式，必然呈现出差异化的发展态势。省域高质量现代职业教育体系差异化建设的前提是要尊重和承认各省职业教育发展不同步的事实，主要体现在建设目标和建设速度上。《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》（以下简称《意见》）提出：“到2025年，职业教育类型特色更加鲜明，现代职业教育体系基本建成。”在建设目标方面，根据《意见》提出的目标，从低到高可以划分为“建成现代职业教育体系”“建设地方特色的现代职业教育体系”“建成高质量现代职业教育体系”和超越高质量的“新现代职业教育体系”。职业教育发展率先达到“高质量”水平的省份可以超越国家设定的目标，构建与区域经济社会“高质量”发展相适应的“新体系”，打造省域高质量现代职业教育体系“样板间”。职业教育发展水平较好的省份可以对标“高质量”，提升建设速度，推进现代职业教育体系向“高质量”迈进，为其他省份高质量现代职业教育体系建设提供可借鉴的做法和经验。已建成现代职业教育体系的省份，可以在“特色”上下功夫，不断完善体系，为建设高质量的现代职业教育体系夯实基础。尚未建成现代职业教育体系的省份应对标国家要求，加快建设步伐，打好基础，弥补短板，扎扎实实提高职业教育的水平与质量，确保在2025年建成现代职业教育体系，为国家高质量现代职业教育体系筑基。

（二）基于省域职业教育的“多样性”，“多元化”建设高质量现代职业教育体系

我国高质量现代职业教育体系是统一的，但作为构成“元素”的各省高质量现代职业教育体系是多样的。我国省域职业教育发展的多样性是70多年来职业教育发展进化的结果，是我国职业教育体系维持其功能和过程的必要保证，是省域高质量现代职业教育体系建设多元化的基础。我国现代职业教育体系所包含的省域职业教育发展样式越丰富，对经济社会等外部环境的适应能力就越强。在我国省域职业教育发展中，形成了对接产业需求高质量发展的“上海模式”、深化职业教育产教融合的“天津模式”、探究中国特色职业教育发展的“山东模式”、适应中部地区和革命老区职业教育需要的“江西模式”、职业教育与民营经济融合发展的“温台模式”、职业院校校企精准育人的“广东模式”、职业教育精准扶贫的“河南模式”、职业教育现代化的“江苏模式”等具有地方特色的职业教育发展模式。各省建设高质量的现代职业教育体系也必将带有鲜明的地方特色烙印。“多元化”策略主要指在省域高质量现代职业教育体系建设中不提倡一种建设路径，鼓励多样化发展模式。在规模较大的省份，合理的高校类型、层次、地区分布是现代职业教育体系建设必须考虑的一些要素；在规模较小的省份，应更加关注内涵式发展，构建小而精的现代职业教育体系。在发展水平较高的省份，重点放在打造职业教育技术创新发展聚集区，建设职业教育“国家级”的智库和创建职业教育科研高地上；在发展水平较低的省份，重点仍放在改善职业学校的办学条件以及实习实训条件上。此外，省域经济、产业、文化等特色也要求建设与之相适应、相促进的多样化高质量现代职业教育体系。

（三）基于省域职业教育的“以人为本”，“个性化”建设高质量现代职业教育体系

我国职业教育始终坚持为人民服务的方针。党的十八大以来，教育被置于改善民生和加强社会建设之首，在“办好人民满意的教育”的目标指引下，省域高质量职业教育体系建设必须坚持以人民为中心。人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾已经成为当前我国社会的主要矛盾，在新的发展阶段，为了更好地服务人的全面发展和人民群众多层次和多样化的教育需求，应以学习者对优质职业学校教育和可持续发展的技术技能培训需求为导向，建立渠道更加畅通、方式更加灵活、资源更加丰富、学习更加便利的职业教育终身学习体系。根据省域高等教育发展实际，积极稳妥地发展本科以上高层次职业教育，积极探索和完善职业教育高考制度，为省内考生提供可多次选择的学习机会。无论是选择普通教育或职业教育，都可以接受高质量的高等教育，都有继续深造的途径，从而有效缓解普通高考的压力，大幅减轻中小学生负担，减少家庭教育投入的盲目性和家长的教育焦虑，创造多样化成才的条件。职业教育高质量发展要体现在学习者应聘的工作岗位及学习者具备可持续发展的能力上。要帮助不同学习阶段的职业教育学习者达到职业岗位要求的职业能力和素养，从而获得一份体面的工作；同时，还要着眼于职业教育学习者的职业生涯发展以及未来转岗或转行的潜在可能性，使其具备持续学习新技术新技能的基础能力，掌握持续发展所需的技术技能。此外，还要为所有想接受职业教育与培训的学习者提供机会和适切的教育培训。要打破年龄、性别、学历和职业等固有边界，以更加包容和个性化的职业教育样态，为不同年龄、性别、行业、职业、学历背景和身体条件的学习者在任何阶段、学习场所提供学习机会，并向他们提供个体所需的技术技能，帮助他们实现高质量就业。

（四）基于省域职业教育的“相对独立”性，“开放性”建设高质量现代职业教育体系

我国职业教育实行政府统筹、分级管理、地方为主的管理体制，地方人民政府特别是省级政府作为职业院校举办的重要主体，对专科层次的高职院校和中等职业学校的设置依法具有审批权，并领导行政区域内职业教育工作，通过将职业教育纳入省级国民经济和社会发展规划，把发展职业教育与区域内促进就业创业和推动发展方式转变、产业结构调整、技术优化升级等整体部署、统筹实施。省域职业教育发展要遵从中央的统筹规划、综合协调和宏观管理，与中央政策和国家职业教育整体发展密切联系。为此，省域高质量现代职业教育体系建设不可能以省为界，应将其设置于国家整体发展和“双循环经济发展新格局”中。区域协调发展战略将三大战略、四大板块、新型城镇化、城市群建设等各大举措有机结合在一起，相关省域之间、东西部省份之间、南北方省份之间的联系和协同越来越紧密，省域高质量现代职业教育体系建设也将在区域联动的过程中相互配合、协同推进。同时，应积极融入国家对外开放，利用本省的地缘优势，结合“一带一路”政策，拓展国家（地区）之间、不同国家的省/州之间以及职业院校之间的合作途径和资源，找准省域职业教育国际化的目标和定位，构建职业教育命运共同体，推动合作范围扩大转向合作内容深化。在我国职业教育发展过程中，校企合作起到了至关重要的作用。通过专业与产业、课程内容与职业标准、教学过程与生产过程全面对接等多条发展路径，让企业因素延伸到学校教学的各个方面和育人全过程，实现专业嵌入产业、产业哺育专业的双向深入，实现产教深度融合。此外，要加强省域内职业教育与普通教育的横向协调沟通，将普通本科高校纳入职业教育体系，实施本科层次以上的高层次职业教育；促进中高层次职业教育与同级普通教育的学习成果融通和互认；推动各级各类学校教育与职业培训学分、资历以及其他学习成果的认证、积累和转换，更好地服务全民终身学习和省域技能型社会建设。

［注释］

①习近平对职业教育工作作出重要指示强调加快构建现代职业教育体系培养更多高素质技术技能人才能工巧匠大国工匠 李克强作出批示［EB/OL］.（2021-04-13）［2020-08-10］.http://www.moe.gov.cn/jyb_xw fb/s6052/moe_838/2021 04/t20210413_526123.htm l.