从政策看工程勘察设计行业发展新趋势

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“十四五”工程勘察设计行业市场空间在哪里？对勘察设计企业提出了哪些新要求？投融资体制、市场监管将发生怎样的变化？天强梳理2022年以来重点产业以及行业政策，分析新时期行业发展新趋势、新特点。

“十四五”规划引领行业迈向高质量发展

2022年5月，住建部发布《“十四五”工程勘察设计行业发展规划》（以下简称《行业规划》），明确指出新时期工程勘察设计行业进入高质量发展新阶段，并从市场环境优化、质量安全管理、绿色低碳发展、科技创新、数字化转型、服务模式创新等方面提出了关键举措。新时期，行业发展有如下几个新特点：

关注设计在整个工程建设链条的话语权发挥，鼓励推进工程建设组织模式创新。《行业规划》提出，“充分发挥勘察设计在工程建设中的引领作用，为推进城乡建设高质量发展贡献力量”，这种引领作用凸显在勘察设计企业的设计引领、工程建设模式引领和价值引领。《行业规划》提出强化城市设计对建筑的指导约束，引领建筑设计和建造水平提升；发挥以设计为主导的工程总承包示范项目引领作用；强调与国际靠拢，强调设计牵头全生命周期服务，发挥设计在工程价值链上的引领作用。这意味着需要设计企业建立广义的全生命周期的概念，面向场景化需求，做综合化、集成化的服务，以前端的策划咨询能力带动后端运营，提升建筑的功能价值发挥，参与建筑价值增值的整个过程，跳出微笑曲线的低端，拿到产业链上的话语权。

关注与国家、城市、产业发展战略相适应的关键技术突破创新，加强技术创新引导激励。《行业规划》强调坚持创新在工程勘察设计行业发展全局的核心地位，完善科技创新体制机制，加大前瞻性技术研究，发挥企业创新主体作用。技术创新能力将成为推动行业高质量发展的重要支撑力量。2022年3月，住建部发布《“十四五”住房和城乡建设科技发展规划》，从城乡建设绿色低碳技术研究、城乡历史文化保护传承利用技术创新、城市人居环境品质提升技术集成、城市基础设施数字化网络化智能化技术应用等9个方面提出重点任务，同时通过加强科技创新平台建设、增强企业创新能力、加强创新团队建设和科技领军人才培养、打造高水平住房和城乡建设行业专家智库、加大技术应用示范和成果推广以及构建高规格国际科技合作平台等方面加快建设创新体系。

表1 《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》主要内容

“双循环”格局下，强调国际国内融合发展。《行业规划》明确提出，培育一批高端设计咨询服务品牌，境外勘察设计市场份额稳步提高，“中国设计”国际竞争力逐步增强。而当前国际通行的工程建设惯例则是遵循欧美国家的一体化建设思路，要求从全生命周期角度、从业主需求视角来体现设计师的价值，这与我国长期以来分段式管理思路，在建筑师定位、业务范围以及技术标准等方面有诸多冲突。未来，设计企业要加强与工程建设领域国际组织、各国相关学会等社会机构交流合作，积极参加工程建设领域全球治理；要加快推进工程建设标准国际化融合，在积极吸纳国际标准的同时，推介中国标准。

市场化改革持续推进，促进公平竞争

加快构建全国统一大市场。2022年4月，国务院发布《关于加快建设全国统一大市场的意见》，明确提出要打破地方保护和市场分割，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源在更大范围内畅通流动。着眼于工程建设领域，推进国内市场统一开放呼声很强烈。当前，统一大市场建设上升到国家层面，将彻底改变粗放式监管模式，破除区域壁垒和地方保护，促进要素自由流动，有利于实现供给与需求的动态平衡。这其中有三重含义：一是要素流转、交易成本降低。将进一步加速市场空间的整合，如大量集体土地入市，数据和能源要素市场化将释放大量市场空间；二是要求各地区发展比较优势。避免过度竞争、不搞小循环，企业将进入洗牌期，要求企业找准自身定位和发展空间，推进精细化、专业化发展；三是地方藩篱被打破建立“大市场”。这也离不开“大企业”，今后行业兼并重组将更加频繁，企业需要更好的产业链整合能力。

落实招投标主体行为，发挥竞争择优功能。2022年8月，国家发改委、住建部等13部门联合印发《关于严格执行招标投标法规制度进一步规范招标投标主体行为的若干意见》，针对当前招标投标市场存在的招投标各方主体权责落实不到位，市场隐性壁垒和门槛尚未完全消除，规避招标、虚假招标、围标串标、有关部门及领导干部插手干预等违法违规行为易发高发等突出问题，提出5方面20项具体举措。明细各方主体权责，改革完善招标投标制度，引导招投标活动规范有序开展，扭转“重采购程序、轻采购结果”的不良倾向，推进形成标前、标中、标后全链条闭环管理。

加强信用体系建设，创新监管方式。2022年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进社会信用体系建设高质量发展促进形成新发展格局的意见》，针对工程建设领域，提出创新信用监管，全面建立企业信用状况综合评价体系，以信用风险为导向优化配置监管资源，推进信用分级分类监管，提升监管精准性和有效性。

行业改革不断深化，促进设计品质不断提升

资质改革推进精简类别，促进下放审批权限。2022年2月，住建部发布关于《工程设计资质标准（征求意见稿）》等4项资质标准公开征求意见的通知，对工程设计企业等资质标准进行了重新划定，进一步明确资质改革方向。一是通过大幅归并行业、减少专业进行资质精简，放宽部分审核标准，关注企业资信能力，进一步扩大企业业务承接范围，以更适应工程设计领域的巨大变化；二是推动审批权限下放试点，深化落实放管服改革，降低市场准入门槛，实现宽进严出，加强事中和事后的监管。资质管理更加强调动态监管，切实关注企业实际经营能力，依靠凑人凑业绩进行资质挂靠的现象被进一步遏制。

此外，为进一步扩大开放，行业监管部门在加快推进资质互认工作，根据2022年6月国务院发布的《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》，对具有香港协会（学会）资格的香港建筑师、结构工程师、建筑测量师与内地相应协会会员资格互认，推进建筑师负责制和全过程工程咨询项目试点，允许取得建筑及相关工程咨询等香港相应资质的企业和专业人士经备案后直接提供服务。

加强质量监管，提升勘察设计品质。高质量发展需要树立质量第一的强烈意识，保障优质工程供给。2022年11月，市场监管总局联合住建部等多个部门发布《进一步提高产品、工程和服务质量行动方案（2022—2025年）》，明确提出推动建筑工程品质提升，进一步完善建筑性能标准，合理确定节能、无障碍、适老化等建筑性能指标。探索建立建筑工程质量评价制度，鼓励通过政府购买服务等方式，对地区工程质量状况进行评估。

此外，交通运输部2022年6月发布《进一步加强普通公路勘察设计和建设管理工作的指导意见》，要求加强勘察设计和建设管理，从规范市场准入、落实各方责任、强化勘察设计、重视设计审查、规范变更管理以及严格合同管理等重点任务着手推进。其中，强化勘察设计的内容提出，要针对项目特点编制勘察工作大纲，确定工作方案、工作量和重点，经建设单位同意后实施，勘察成果由建设单位组织验收。加强对不良地质的勘察、设计工作要落实各专题评估结论或批复要求，避免勘察、设计“两张皮”。

扩大有效投资，优化供给结构

当前，中国经济面临较大的下行压力，投资成为稳定宏观经济大盘的关键力量。2022年1—10月，全国固定资产投资（不含农户）同比增长5.8%，新开工项目计划总投资同比增长23.1%，投资项目（不含房地产开发投资）到位资金增长22.0%，扩大有效投资成为稳经济的关键举措。2022年以来，围绕这一议题相关政策密集出台，促进投资平稳增长。

聚焦重点市场。2022年5月，国务院办公厅发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》，提出聚焦盘活存量资产重点方向，关注重点领域，包括重点盘活存量规模较大、当前收益较好或增长潜力较大的基础设施项目资产，包括交通、水利、清洁能源、保障性租赁住房、水电气热等市政设施、生态环保、产业园区、仓储物流、旅游、新型基础设施等；统筹盘活存量和改扩建有机结合的项目资产，包括综合交通枢纽改造、工业企业退城进园等；有序盘活长期闲置但具有较大开发利用价值的项目资产，包括老旧厂房、文化体育场馆和闲置土地等，以及国有企业开办的酒店、餐饮、疗养院等非主业资产。

激活社会资本活力。社会投资在全部投资中占比较大。现阶段，我国投资需求潜力仍然巨大，激发市场主体活力、扩大有效投资空间广阔。2022年10月，国家发改委发布《关于进一步完善政策环境加大力度支持民间投资发展的意见》。在工程建设领域，一是支持民间投资参与102项重大工程等项目建设，交通、水利等项目在招投标中对民间资本一视同仁，支持民营企业参与铁路、高速公路、港口码头及相关站场、服务设施建设，鼓励民营企业加大太阳能发电、风电、生物质发电、储能等节能降碳领域投资力度。二是加快民间投资项目前期工作，加快民间投资项目核准备案、规划选址、用地用海、环境影响评价、施工许可等前期工作手续办理，落实各项建设条件。通过盘活存量和改扩建有机结合等方式吸引民间投资。三是鼓励民间投资参与盘活城市老旧资源，因地制宜推进城镇老旧小区改造，支持通过精准定位、提升品质、完善用途，丰富存量资产功能、提升资产效益。因地制宜推广污水处理厂下沉、地铁上盖物业、交通枢纽地上地下空间、公路客运场站及城市公共交通场站用地综合开发等模式，拓宽收益来源，提高资产综合利用价值。

城市更新有序推进，各地加紧推进政策落实

2022年，城市更新的发展方向从“实施城市更新行动”转变为“有序推进城市更新”及“防止大拆大建”，保持原有城市肌理的“城市有机更新”，强调“微更新、微循环、微改造”，城市更新进程开始实质性进展，规划、土地、资金等支持性政策更加落地。理念上向有机、渐进式更新转变，基调由“拆改建”转变为“留改建”，留、改的盈利空间逐步扩大。

表2 “十四五”城市基础设施领域部分重大行动及相关内容

国家层面：城市更新战略地位上升，更加注重底线管控。多个国家会议或政策都将城市更新行动作为推进城市高质量发展的重大战略举措，有序推进城市更新各项任务。2022年1月，全国住房和城乡建设工作会议提出，下一阶段的城市更新行动将从7方面着手，健全体系、优化布局、完善功能、管控底线、提升品质、提高效能、转变方式，有计划有步骤推进各项任务。2022年2月，国务院新闻发布会指出，我国城市发展已经进入城市更新的重要时期，要向存量的提质改造和增量的结构调整并重转变，要做好底线管控，防止大拆大建。2022年7月发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》再次提到，有序推进城市更新改造，推进以“三区一村”改造为主要内容的城市更新，防止大拆大建，进一步约束城市更新的改造方式。

地方层面：各地密集出台城市更新指导性政策，政策保障逐渐落地。2022年，江苏、东莞、重庆、南昌、天津、南通等地先后发布城市更新指导性政策，为各地城市更新驶入快车道。2022年3月，重庆发布全国首部《重庆市城市更新技术导则》，聚焦项目前期阶段，为片区策划方案和项目实施方案的编制提出技术指引，“1+2+N”的城市更新政策技术体系搭建进一步完善。2022年6月，北京发布《北京市城市更新条例》（征求意见稿），成为继深圳、广州、上海之后，第四座针对城市更新立法的一线城市。强调“减量发展”，坚持“留改拆”并举，以存量改造更新为主推进。广东省级以及地方级层面也推出多项细分政策，包括土地、历史文化保护、旧村改造等相关细则，助力城市更新管理更加细化、专业。

总体来看，地方城市更新呈现出三大趋势：一是出台城市更新指导性政策的城市将不断增多，一线城市及重庆等城市更新较为成熟的地区已基本形成“纲领+配套文件”的政策体系；二是出台政策的方向更加落地、细化、专业，为城市更新改造指出更加明确的方向；三是政策支持城市更新项目朝着策划、规划设计、建设运营一体化推进，防止大拆大建，鼓励推动由“开发方式”向“运营模式”转变。

构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系

当前，我国仍处在城镇化快速发展时期，发展动力较强，但发展质量有待进一步提升。随着新一轮的国家新型城镇化规划出台，城镇化建设将不断向纵深发展，其中，构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系，对更好地推进以人为核心的城镇化，畅通国内大循环、促进国内国际双循环，扩大内需，推动高质量发展，具有重大意义。

国家对全面加强基础设施建设作出战略部署。2022年4月26日，中央财经委员会第十一次会议提出全面加强基础设施建设。此次会议研究的基础设施范围广、规模大，不仅是满足于当前稳增长需要，还是立足长远为构建现代化基础设施体系打好基础。会议提出要适度超前，布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，同时把握好超前建设的度；要科学规划，贯彻新发展理念，立足全生命周期，统筹各类基础设施布局，实现互联互通、共建共享、协调联动。这些原则对未来基础设施建设都将产生深远影响。

基础设施建设重在存量提质增效与增量结构调整。2022年8月，住建部与国家发改委联合发布《“十四五”全国城市基础设施建设规划》，围绕基础设施的体系化、品质化、绿色化、低碳化、智慧化发展，适度超前布局有利于引领产业发展和维护国家安全的基础设施，推动建设宜居、绿色、韧性、智慧、人文的城市。“十四五”时期，我国城市基础设施着力补短板、强弱项、提品质、增效益，围绕重点领域开展一系列新增与改造重大项目。预计到2025年，城市建设方式和生产生活方式绿色转型成效显著。

强调以全生命周期理念协同推进城市基础设施建设。2022年1月，国家发改委在《关于加快推进城镇环境基础设施建设指导意见的通知》中提出：“要着力构建一体化城镇环境基础设施”，推动基础设施体系统筹规划，强化设施协同高效衔接。同年8月，住建部、国家发改委印发实施《“十四五”全国城市基础设施建设规划》，再次强调推进城市基础设施协同建设，要求落实全生命周期管理理念，构建城市基础设施规划、建设、运行维护、更新等各环节的统筹建设发展机制，促进提升城市的整体性、系统性、生长性。

对于勘察设计行业而言，“协同建设”意味着需要打破服务于单体项目设计限制，从片区开发思维出发构建综合服务能力，统一规划，推进地上地下空间统筹，交通、建筑、能源等不同领域设施统筹，中心设施与配套设施相互支撑。同时，设计能够与后端建设、运营环节紧密结合，解决实际问题中的堵点，真正打造多功能基础设施。

智慧城市建设进入快车道。一方面，数字底座建设提速，打造城市“一张图”。2022年2月，自然资源部印发《关于全面推进实景三维中国建设的通知》，提出推进城市级实景三维建设，为数字孪生、城市信息模型（CIM）等应用提供统一的数字空间底座，到2025年50%以上的政府决策、生产调度和生活规划可通过线上实景三维空间完成。同月，住建部发布《城市信息模型基础平台技术标准》，分别对国家级、省级和市级三级平台的功能作出规定，并对各平台之间的协作、管理和运行维护做出说明。实景三维建设和CIM基础平台技术标准都为智慧城市建设提供了重要数据底座支撑，为虚实交互奠定了基础。另一方面，智慧化场景加快落地。2022年1月，国务院发布的《“十四五”数字经济发展规划》明确指出，要发挥我国丰富应用场景优势，推进数字、场景和技术的深度融合，让数字基础设施广泛融入生产生活。同时，《规划》提出推动新型城市基础设施建设，提升市政公用设施和建筑智能化水平。

2022年5月，民政部等九部门联合发布《关于深入推进智慧社区建设的意见》，将智慧社区基础设施建设改造作为重点任务之一，扩大智能感知设施和技术在安全管理、生活垃圾处理、适老化和无障碍化服务等方面应用。

2022年6月，全国信息技术标准化技术委员会发布《智慧城市人工智能技术场景分类指南》。该标准描述了智慧城市人工智能技术应用场景的分类方法，给出了民生服务、城市治理、产业经济、生态宜居中的人工智能技术应用场景类别与描述。这意味着，今后城市的智慧化建设将更加规范，人工智能技术在城市建设中的场景更加明确。

城市空间布局持续优化，城市群与都市圈建设加快落地

流域城市群重在打造绿色生态空间。长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展是中国探索协同推进生态优先和绿色发展新路子的重要战略。自2021年以来，长江经济带发展“1+N”规划政策体系相继发布，重在推动“十四五”时期绿色转型发展。2022年1月，住建部印发《“十四五”推动长江经济带发展城乡建设行动方案》《“十四五”黄河流域生态保护和高质量发展城乡建设行动方案》。此次发布的《“十四五”推动长江经济带发展城乡建设行动方案》以“共抓大保护，不搞大开发”为导向，以城乡建设绿色低碳转型发展为核心，到2025年，长江经济带初步建成人与自然和谐共处的美丽家园，率先建成宜居、绿色、韧性、智慧、人文的城市转型发展地区。

2022年8月，生态环境部、住建部等16部门联合印发《深入打好长江保护修复攻坚战行动方案》明确提出，严格国土空间用途管控、推动全流域精细化分区管控、完善污染源管理体系等重点任务，通过深入推进工业资源综合利用基地建设、开展“无废城市”建设、调整优化产业结构布局等方式，引导推动绿色低碳转型发展。

表3 《“十四五”推动长江经济带发展城乡建设行动方案》部分发展目标

表4 《“十四五”黄河流域生态保护和高质量发展城乡建设行动方案》部分发展目标

表5 部分重点区域基础设施建设发展主要内容

《“十四五”黄河流域生态保护和高质量发展城乡建设行动方案》提出，加强生态环境保护，推进水资源节约集约利用，到2025年，黄河流域人水城关系逐渐改善，城镇生态修复和水环境治理工程有效推进，城市风险防控和安全韧性能力持续加强，节水型城市建设取得重大进展。

强化中心城市引领作用，促进城市间协调发展。2022年7月，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，要求提升城市群一体化和都市圈同城化发展水平。

城市群方面，分类推动城市群发展，形成多中心、多层级、多节点的网络型城市群结构。2022年以来，长江中游、北部湾以及关中平原相继发布“十四五”实施方案，分别在优化空间布局、提升交通基础设施互联互通、推进生态共建环境共保等方面提出主要任务。

都市圈方面，上海大都市圈、苏锡常、长株潭等都市圈发展规划也相继出台，以中心城市为核心的都市圈同城化取得突破，促进大中小城市和小城镇发展更加协调。

表6 部分领域“十四五”绿色低碳发展目标

现代化乡村建设要求进一步提升，设计专业价值被凸显

推进现代化乡村建设。2022年7月，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出以国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置。一是从城乡融合发展视角出发，统筹推进乡村规划。需要按照“一张蓝图做到底”的思路统筹推进县域、乡村规划，产业发展、基础设施、公共服务、生态环境保护等一体规划，形成县域乡村衔接互补的建管格局。二是从凸显乡村历史人文特色视角出发，乡村建设要留得住“乡愁”。乡村设计要注重保留乡土风貌和地域特色，保护村庄固有的历史乡土气息，新建建筑注重与传统建筑、周边环境相协调，营造具有本土特色的村容村貌。同时，结合农村产业结构调整，比如旅游、民宿等新产业快速崛起，探讨设计与生态、生活、生产之间协同发展。三是从改善农村生活品质视角出发，提升乡村设计建造水平。一方面，真正发挥规划设计价值，优化农村空间结构布局，完善农村基础公共设施服务；另一方面，加强农村建设管理，学习借鉴城镇工程建设监管体制机制，同时又兼顾乡村建设的特殊性。

设计下乡进入推广阶段。自2018年住建部发布引导支持设计下乡政策以来，多地开展试点先行，形成了一批可复制可推广的经验。《“十四五”新型城镇化实施方案》提出，“推动规划设计师、建筑师、工程师‘三师入乡’，建立科研人员入乡兼职兼薪和离岗创业制度，为乡村建设行动提供技术支撑”。2022年11月，住建部发布《设计下乡可复制经验清单（第一批）》，总结分享各地完善设计下乡政策机制、强化设计下乡人才队伍建设、健全落实激励措施、保障工作经费、提升服务能力和水平、加强宣传推广等方面的经验做法。

现代化乡村建设是一个系统过程，对于设计企业而言，通过设计师下乡，有助于从前端规划设计开始，整合施工、运营等环节，推动服务模式创新，形成一站式、陪伴式服务。在这个过程中，设计院通过开展集成化服务模式探索，如全过程工程咨询、工程总承包模式服务于乡村建设，深化资源整合，通过与文旅企业、金融机构联合进一步拓展EPC+F（产业基金）、EPC+O（项目运营）等新模式。

综合立体交通网络建设日趋完善

2022年1月，国务院印发《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》，提出到2025年综合交通运输基本实现一体化融合发展，设施网络更加完善。新增铁路营业里程1.9万公里，其中高速铁路为1.2万公里，高速铁路网对50万人口以上城市覆盖率达到95%以上；新建公路30.2万公里，“71118”高速公路骨架基本贯通，普通公路质量进一步提高；新增民用机场190个，布局完善、功能完备的现代化机场体系基本形成；加快建设城市群一体化交通网络、都市圈1小时通勤网，新增城市轨道交通运营里程3400公里。

表7 “双碳”相关技术创新领域

公路建设重在“建管运养”协调发展。根据2022年1月交通运输部发布的《公路“十四五”发展规划》，“十四五”期间突出公路交通高质量发展主题，更加注重推动“建管养运”协调发展，更加注重加强与其他运输方式、关联产业的融合发展，更加注重提升供给质量、服务品质和服务体验。2022年4月，交通运输部印发《“十四五”公路养护管理发展纲要》，提出着力推进设施数字化、养护专业化、管理现代化、运行高效化、服务优质化，全面提升公路养护管理水平。

铁路建设重在推进“四网融合”。《“十四五”现代综合交通运输体系发展规划》提出，“十四五”期间将推进干线铁路网、城际铁路网、市域（郊）铁路网、城市轨道交通网在城市群、都市圈中覆盖率和一体衔接；积极利用干线铁路、城际铁路提供通勤服务，鼓励高峰时段轨道交通公交化运营，助力提升中心城市对周边的辐射能力。

民航建设重在强化航空枢纽的资源配置能力。2022年1

月，交通运输部发布《“十四五”民用航空发展规划》提出，“十四五”时期突出航空枢纽建设对民航发展牵引带动作用，进一步强化以航空枢纽功能为导向的基础建设、空管保障、运输网络、综合交通、临空经济等方面资源配置体系。

水运建设向智慧化、绿色化转型。2022年1月，交通运输部发布《水运“十四五”发展规划》，提出推动水运“新基建”，促进新一代信息技术与港口、航道建设深度融合，形成规划、设计、建造、运营的全周期数字化管理；以规模化、集约化、专业化的方式利用港口资源，推进水运设施生态保护和修复，打造绿色港口和航道。

落实碳达峰碳中和发展目标成为“十四五”产业转型发展的重中之重

“十四五”期间，各产业低碳绿色发展将步入快速推进时期。2021年10月，中共中央 国务院印发《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》和《2030年前碳达峰行动方案》之后，“1+N”政策体系逐渐完善，各领域的绿色低碳政策全面铺开，低碳绿色转型成为“十四五”发展重中之重。

以技术创新为动力推动降碳减排。推进减碳排放关键在技术，开展基于双碳能耗总量分析预测研究、推进碳汇评价和提升都是技术创新亟待解决的问题。2022年8月，科技部印发《科技支撑碳达峰碳中和实施方案（2022—2030年）》，提出到2025年实现重点行业和领域低碳关键核心技术的重大突破，到2030年，进一步研究突破一批碳中和前沿和颠覆性技术，形成一批具有显著影响力的低碳技术解决方案和综合示范工程，建立更加完善的绿色低碳科技创新体系。