PA—BAT+分析视角下中国首批国家公园高质量发展研究

毛江晖 羊进拉毛 张明霞

（青海省社会科学院，青海 西宁 810000）

国家公园是自然生态系统中最核心、最绚烂的组成部分，是推进人与自然和谐共生的重要载体。 自2016 年开始，我国先后启动十个国家公园体系试点项目，并于2021 年对其加以全面评估，决定设立三江源自然保护区国家公园、武夷山国家公园、东北虎豹国家公园、大熊猫国家公园、海南热带雨林国家公园五个大型国家公园，体现了我国对国家公园系统内长期、可持续发展的重视。 推进人与自然和谐共生的现代化，需要全面检视已建成国家公园的建设绩效，根据新形势新任务确定新的发展方向，引领带动我国国家公园高质量发展，助力人与自然和谐共生的现代化。

一、首批设立的国家公园建设绩效对比分析

经过国家层面4 轮的分析评估，三江源国家公园得分均位列10 家试点区和5 个正式设立的国家公园之首。 因此，采用较为科学的分析方法，分析三江源国家公园与其它4 个国家公园从试点到设立过程中的绩效与不足，才能在新形势下找到我国国家公园高质量发展的新方向。

（一）首批国家公园概况

首批国家公园的基本情况如表1 所示，分布地区包括吉林省、青海省、福建省、海南省、甘肃省、四川省等十多个省区，是我国生态战略体系中的重要组成部分，内部区间广阔，总占地面积高达23 万平方公里，保护着全国近30%的野生动植物。 通过艰苦努力，在管理体制创新、生态保护、社区融合发展等方面取得了积极成效。

表1 首批正式设立的国家公园基本情况

（二）分析评价工具（PA-BAT+）简介

由于目前国内尚无针对国家公园建设绩效的评价工具，只有世界自然保护联盟（IUCN）推出的自然保护地效益评估工具（简称PA-BAT+），[1]它提供了支持自然保护地管理的重要手段。 PA-BAT+的评价对象包括：保护区的生态系统价值和效益、利益相关者如何看待生态系统价值和利益（经济和非经济）、当地社区对福利进一步可持续发展的潜力、实现利益相关者和保护区管理者之间的未来合作、协助保护区资源的可持续管理等。 课题组首先以IUCN 的PA-BAT+工具为基础，以定性与定量相结合的方式，确定了构建国家公园建设管理绩效评价体系的思路和方法。 在PA-BAT+工具的模型基础上，课题组结合中办、国办《建立国家公园体制总体方案》[2]《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》[3]等文件内容，形成以PA-BAT+的评价理念和方法为基础，以国家公园体制试点和建设方案为主要依据的国家公园建设管理评价体系（表2）。

表2 国家公园建设管理评价体系

（三）分析评价

分析中，课题组采用2016—2021 年有关资料（规划、方案、公报、年鉴、访谈和问卷），以三江源国家公园作为聚焦点，与另外四个国家公园进行全面对比分析，旨在为我国国家公园高质量发展提供参考依据。

1.主体构置指标层

第一，为更好地推动三江源国家公园的高质量发展和可持续发展，中共中央办公厅、国务院办公厅于2016 年第一季度下发《三江源国家公园体制试点方案》，该试点方案不仅早于其它4 个试点区，而且全面涵盖全国最大的净土典型和代表区域的保护，力争将全面提升青藏高原生态保护工作整体效能，打造青藏高原生态保护示范区，构建人与自然和谐共处的展示窗口，并将这一目标作为未来建设的目标定位；第二，2019 年以来，青海先后印发《青海省贯彻落实〈关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见〉的实施方案》以及《青海以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设白皮书》和《青海建立以国家公园为主体的自然保护地体系示范省建设三年行动计划》，2020 年7 月，经甘青两省协商出台了《甘肃省建立以国家公园为主体的自然保护地体系的实施意见》，以上实施方案和行动计划比其它4 个试点区更及时、更全面、更具实操性；第三，2021 年12 月，青海省围绕以国家公园为主体的要求率先制定了青海省自然保护地体系的全套前置技术导则，包括自然保护地分类办法、范围和区划调整办法、边界勘定和调查评价等方面，为青海自然保护地体系总体规划奠定了基础；第四，自2016 年开始，三江源国家公园将自然保护目标不仅确定为山水林田湖草生态系统良性循环，生物多样性丰富，江河径流量持续稳定，长江、黄河、澜沧江水质更加优良，而且要全面形成绿色发展方式，带动牧民转产转业，传播生态文化，强调尽快建设以国家公园为主体的自然保护地体系；第五，在整合归并中，青海已将全省8 类109 处各级各类自然保护地整合为79 处，保护地总面积增加3.41 万km2，自然保护地占到全省总面积的38.42%，整合的合理性、效率远超其它4 家国家公园，青海新型自然保护地体系基本成型。 综上，5 个方面的评估分值分别为4 分，主体构置的总分为20 分，在5 个国家公园中处于领先地位。

2.生态系统指标层

根据中国生态系统评估与生态安全数据库的有关数据，经过课题组测算，截止2021 年的结果显示：第一， 三江源和祁连山青海片区主要保护对象基本处于原生状态，82.30%的生物群落属于地带性顶级群落，且自然生态系统质量优良比例达到71.89%，人工生态系统面积占比小于5%；第二，国家公园和自然保护区所承载的青藏高原独特的自然景观保存完整基本未受破坏，列入IUCN 红色名录的雪豹是在全球范围内具有特殊保护意义的物种，三江源国家公园核心保护区能够基本反映青藏高原生态大区大尺度上完整的生态过程；第三，三江源国家公园和祁连山国家公园青海片区范围内道路等起阻隔效应的人类基础设施密度很低，自然生态系统、自然景观、主要保护物种等在空间上聚集度和连通性高。 综上，3 个方面的评估分值分别为8 分、10 分和2 分，自然禀赋的总分为20 分，在5 个国家公园中处于领先地位。

3.管理成效指标层

第一，试点以来，三江源国家公园结合实际改革需求，先后调整和划转409 个编制，对下辖区范围内15 个保护区的管理机构加以精简和优化，先后成立公园管理局，管理三个园区管委会，每个管委会下设三个派出管理处，在园区管委会和乡镇设生态保护站，设置村一级17211 个生态管护公益岗位，改善了国家公园管理体制。 第二，率先成立省委书记、省长任“双组长”的领导小组，建立省委常委会、省委深改委定期会议制度，及时研究解决重点难点问题。 三江源局与地方政府建立联席会议制度，签订目标责任制，并实施领导干部自然资源资产离任审计制度，拟定管理机构与所在地政府责任清单，明确与当地政府的职责划分；建立的自然资源使用、特许经营、资金使用、协同管理、监管、生态环境损害赔偿、责任追究等制度超过7 项，且施行成效明显，但缺少生态产品价值实现的系列设计。 第三，全面展开实施，根据实际需求全面推动湿地保护、退牧还草工程、草原有害生物防控、黑土滩治理、沙漠化防治、退化草原改良等园区内各类生态保护修复工程，并依法依规注销园区内所有矿业权并做好环境恢复治理。根据发改委所公开披露的综合评估报告来看， 该国家公园在生态建设和保护工作方面已经取得一系列阶段性的成果，尤其是在水源涵养、生态环境巩固、草原面积增长、水源涵养等方面所方面更是取得突出的成绩。按照报告所提供的统计数据，相较于10 年之前，三江源保护区草地覆盖率增长了11%；而草原产出率更是增长了30%。水源涵养量方面，保持年均6%的复合增长率。这些成绩极大的提升当地的生态承载力，但仍然存在一定的局部退化问题。第四，初步构建“天地空”一体化监测网络体系，开展生态环境监测。依托物联网等现代化信息手段，集成分析监测数据，并应用到日常管理和生态风险预警中，发布监测报告。对人类活动实施全面监控；近5 年内开展过核心区域的综合科学考察或主要保护对象专项调查，编制专项调查报告，构建了国家公园基础数据库，主要保护对象和重要自然资源目标比较清晰。第五，社区居民部分参与调查、巡护、监督、特许经营和公益岗位等工作，建设人口社区或特色社区等，社区居民收人因参与国家公园建设而增加，国家公园与社区无明显矛盾，但特许经营开展成效非常有限。第六，推动中国科学院科考队第二次青藏高原三河腹地综合科考， 包括与长江水利委员会合作， 解决水生态保护和恢复、水资源管理、水旱灾害防治以及研究创新和技术研发等问题，并取得一批高质量研究成果。 第七，获得资源环境综合执法权，有专门的执法机构和稳定的执行，监管工作不断推进，综合执法机构在这一阶段内先后完成了394 件行政案件的查出工作，并且顺利结案4 起刑事案件，案件结案率高达100%。 第八，访客服务基础设施齐全，位于国家公园核心保护区外，访客人数严格控制在环境可承载范围内，通过预约制等开展了生态体验、生态游憩等活动；第九，建有自然教育基地，年均开展自然教育活动超过12次，通过网络、电视、报纸等多种媒体宣传国家公园，每年发布《三江源国家公园公报》；利用外交部全球推介会、国新办新闻发布会、首都博物馆等平台和载体讲好三江源故事，制定《三江源国家公园志愿者管理办法（试行）》并开展招募。第十，组织、资金、人才和基础设施较为齐全，基本可以保障日常管理工作的开展；整合落实中央和省级资金43 亿元保障国家公园体制试点建设；在青海大学结合当前阶段国家公园管理工作的实际情况，吸收借鉴国外高水平人才培养办法，开设了国家公园管理专业，积极吸收和引进高端人才，充分满足了生态环保、生态创新等多个领域的人才需求。但在特许经营、生态补偿和绿色金融制度保障等方面落后于海南热带雨林和武夷山国家公园。综上，管理成效子系统的总分为36 分，除运行机制、社区发展和管理保障外，其他7 个方面在5 个国家公园中处于领先地位。

4.生态资产指标层

课题组根据青海省各类生态系统类型的特点，以千年生态系统评估（MA）框架为基础，采用当前国际上主流的生态系统过程模型（Biome-BGC），Costanza、森林资源调查评估法、土壤侵蚀通用方程、最大嫡模型等生态系统服务价值评估方法，完成了青海省生态资产评估。结果表明：第一，在生态资产存量方面，2021 年，三江源国家公园的生态资产为127865.97 亿元，占全省生态资产的71.52%，比6 年平均水平增加0.16%， 且呈现非线性趋势； 三江源国家公园各类生态资产中， 碳资产为52540.12 亿元， 占比41.09%；土地资源资产为27337.74 亿元，占比21.38%；土壤资产为23309.97 亿元，占比18.23%；淡水资产为15267.20 亿元，占比11.94%，森林、草原、湿地、荒漠等自然生态系统资产存量基本维持不变。同时，课题组采用《生态保护红线划定指南》所提供的生物多样性维持功能的评估模型，该模型利用气温、降水量、海拔、植被净初级生产力等数据计算三江源国家公园的生物多样性维持功能指数，公园综合指数约为0.07，表明其生态系统内生物多样性维持功能相对较弱。 空间格局与净初级生产力的空间格局一致，由东南向西北递减明显。第二，在生态资产流量方面，三江源国家公园各类生态系统服务中，调节服务为3519.82 亿元，占63.26%，比6 年平均水平增加0.13%，；供给服务为1871.75 亿元，占33.64%；文化服务为210.32 亿元，占4.80%，说明生态系统服务质量增加，但增加幅度有限。 综上，2 个方面的评估分值分别为10 分和8 分，生态资产的总分为18 分，未能在5 个国家公园中处于领先地位。

5.负面事项指标层

根据本文所掌握的统计数据来看， 目前三江源国家公园管理局已经整合所有生态红线以内的国家公园范围，并纳入全部国家级自然保护区。 经过数年的发展，完成相关项目准入审批224 个，核查点位16947 个；加强中央层面的环境保护监管，其中涉及和人类社会活动相关的建设项目417 处，先后取消花九、共玉等6 条高速公路以及省道308、224 线，对国省道沿线生态环境进行整治和治理，圆满完成玉树州、果洛州违建别墅清查整治专项督查行动；建立健全人类活动建筑项目清单，并引入人类活动月报制度。 从台账和月报告中可以看出，6 年来没有低等强度及其以上的破坏资源、环境污染、违法违规建设、非法盗猎、有害生物危害等事项，故负面事项的总分为0 分。

（四）结果分析

以三江源国家公园为靶标，全面开展与其他4 个国家公园的对比分析，可以得出以下结果。

1.建设成效

一是在试点区制定保护规划。 在实际工作中根据生态功能保护工作的客观要求对功能分区做出科学划分。 强化保护区内监控，为人文遗址保护、自然遗产保护工作的开展指明了方向。 二是切实整合诸多管理实体，目前园区内管理机构正在系统地合并和精简，以消除冗余，确保一致的管理和统一的组织标识。三是资产管理改革。同步改革自然资源资产管理制度，并严格按照我国政府的相关文件对辖区范围内自然生态空间开展全面、系统的确权登记工作，涉及确定适当的管理实体，负责保护和管理全体人民拥有的资源，以及公平分配管理权、所有权、特许经营权等相关权利。 四是大力推动当地社会经济发展的同时，兼顾生态旅游公益属性，不仅对日均游客数量做出了明确的限制，而且引入特许经营制度、资金专项投入制度等。 五是积极平衡当地人民群众生产、生活条件和生态保护工作，不仅广泛邀请当地社区参与进来，同时在环境卫生、生态保护、社会安全等方面给予当地人民群众以优先权利，如当地居民和企业在同等条件下享有优先权，积极鼓励居民参与。

2.存在不足

通过上述PA-BAT 工具的评价可以看出， 三江源国家公园和祁连山国家公园青海片区在主体构置、自然禀赋、管理成效、生态资产和负面事项5 个子系统的绝大多数方面走在前列，但在生态产品价值实现、特许经营、生物多样性、生态补偿和绿色金融等方面尚有提升的空间。

一是生态环境保护成效有待提升。 据测算，三江源国家公园生态环境保护效能指数（PEI）2016 年为7.61，2021 年为7.64，ΔPEI 为0.03。期间，未发生生态破坏、环境污染和生物安全风险事件。从国家公园内生态环境保护的总体评价来看，成效水平属一般。 三江源国家公园试点启动以来，所实施的管理、监测和生态修复措施，在生态环境保护方面发挥了部分作用，但在生态环境保护成效方面仍有待进一步提升。

二是尚未建立完善的自然资源产权制度。 虽然三江源国家公园已经于2016 纳入《自然资源统一确权登记办法（试行）》试点范围中来，但是在实际操作中，发现了两个需要解决的重要问题。 首先，现行的自然资源分类过于笼统，仅限于传统的“河流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂和探明储量的矿产资源”，这种分类方式在一定程度上存在资源遗漏、各类资源的重叠定义以及部分资源的识别困难等问题。 其次，确权登记的空间范围划分不够明确。 我们还没有建立统一界定标注体系， 而且部分属于全民所有的自然资源生态资产在开发和利用方面也缺乏一套行之有效的有偿使用制度，产权主体划分方面也有进一步改进的空间。

三是特许经营运作存在困难。 类似于其他四个国家公园， 三江源国家公园目前虽然建立了特许经营权制度，但是却没有一套明确而有效的特许经营生态保护评价指标体系，不仅缺乏功能定位上的清晰理解，而且所给出的定义无论是在范围还是具体类目上都不够精确。 此外，特许经营权的具体划分上也相对模糊，由于尚未彻底明确各个部门的管理职能，因此在实际工作中权责不分、推诿扯皮的问题较为突出，而且机构功能严重重叠，影响了工作效率。 三江源和祁连山青海片区的特许经营项目数量较少，缺乏专业化的运营和管理经验，也没有从实际需求角度出发打造现代化的特许经营管理体系，因此经营效率的提升困难相对较多。

此外， 特许经营运作困难的问题还体现在， 相关法律法规和政策措施在实施过程中可能存在不协调、不配套的情况，导致特许经营企业在实际运营过程中遇到诸多困扰。 特许经营涉及的利益相关方较多，如何在确保生态保护的前提下，平衡各方利益，实现可持续发展，也是当前面临的一大挑战。 同时，特许经营监管不到位，可能导致一些企业滥用特许经营权，从而损害生态环境和公共利益。

四是国家公园域内生态补偿进展迟缓。 在国家公园和自然保护区内， 尽管已经尝试建立了生态保护补偿指标体系，但是正如上文中所强调的那样，由于数据口径不同、生态产品类型繁多，目前所执行的标准体系不仅无法有效满足当地生态环境保护工作的客观需求，同时也和地方经济、社会发展的要求相去甚远。 虽然目前在上述七大类自然资源已经构建了相对完整的补偿制度， 但是无论是具体的补偿标准还是详细的覆盖范围，都需要进一步的明确，可操作性较差。 除此之外，在生态移民补偿、易地扶贫搬迁补偿方面的建设尤为迟缓，不仅要积极拓展省级补偿覆盖范围，同时也要结合实际情况进一步拓展和优化州县补偿标准体系，尤其是要采取切实的措施以激励州县政府开展生态补偿的积极性，并构建更具引导能力的约束机制。从整体上来看，现有政策很难有效平衡长江、黄河上下游地区的利益，不仅面临信息不对称等方面的问题，而且协调成本高、补偿方式单一、长期合作机制建设迟缓等问题也较为突出，加上补偿资金的来源主要以财政转移为主，缺乏市场化资金的积极参与，所以整体效果并不理想。因此，我们必须建立健全一套更为行之有效的、囊括市场、政府、社会各方主体的协同生态保护补偿资金制度体系。

五是绿色金融功能发挥欠佳。 当前，绿色金融产品主要通过绿色信贷、绿色债券、绿色保险、绿色基金等工具提供，然而，绿色保险中的环境污染责任强制保险发展尚不充分；绿色基金在依靠政府支持成立的基础上，运作方案仍需完善，尚未广泛向社会募集资金。因此，面向社会推广的绿色金融产品主要为绿色信贷产品，这反映出绿色金融产品种类相对较少，未形成适应本省的绿色金融产品体系。 由于绿色信贷主要由政府主导推动，部分金融机构将其视为政治任务，而非关注市场上的绿色信贷资金需求。 这导致这些机构在绿色信贷产品创新方面缺乏积极性，使得绿色金融产品趋于同质化和单一化，限制了该产品市场的壮大。

二、新形势下我国国家公园高质量发展的未来方向

党和政府多次发文强调：要大力“推动基于国家公园的自然保护地体系建设工作”。 为此，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧抓住人与自然和谐共生现代化的关键点，推动国家公园高质量发展，把国家公园打造成美丽中国新名片，建设更加美丽宜人的家园。

生态系统保护修复是推动国家公园高质量发展的重要“起点”。要实现保护自然生态系统的新模式，需要坚定不移地致力于保护其真实性和完整性， 推动国家公园治理体系的彻底改革， 必须实行整体治理，包括山水、森林、农田、湖泊、草原、沙漠的综合治理。 这种方法对于生态保护和恢复的持续和持久至关重要。把国家公园高质量发展融入经济、政治、文化、社会建设各方面、各阶段势在必行，超越单纯的经济和社会规划，强调人类与自然的和谐共处。 “五位一体”总体框架相结合，把生态修复放在“四个全面”战略布局中审视，加强区域互联互通，坚持整体保护、系统修复、综合治理的原则，最终实现山水林田湖草荒漠的综合防护、综合复兴和系统治理。 深入了解山地、河流、森林、农田、湖泊、草原、沙漠等自然生态组成部分之间的相互作用至掌握生态系统演化背后的轨迹和驱动力可以协调这些要素，能够精准、有远见、有目的地设计、制定战略和执行政策，从而促进生态系统内的良性循环。坚持区域联动、综合保护、系统修复、统筹管理，实现山水林田湖草沙（冰）保护修复一体化。

生物多样性保护是推动国家公园高质量发展的重要“目标”。生物多样性使地球充满生机，也是人类生存和发展的基础。当前，我国自然保护区网络建设工作如火如荼，正在致力于将大量具有独特性、生物多样性景观和地区规范化纳入国家公园体系之中。 当务之急是在未来一段时期内开展重大的生物多样性保护工作。这需要制定和执行保护国家公园内森林和草原生物多样性的中长期行动计划，继续合并和完善生物多样性保护的优先领域（包括各类自然保护区以及本文所重点讨论的国家公园），并结合我国相关法律、法规，以更高标准对野生动植物栖息地加以保护。 同时，大力打造符合我国基本国情的野生动、植物救援系统，科学合理地构建高水平的野生动物收容保护中心和生物走廊，加大国家公园种质资源库建设工作的资源投入力度，为物种迁徙以及基因交换提供更为有效的支持。打造濒危珍惜物种种群动态监测体系，详细而全面地记录栖息地信息，重点做好生物多样性观测工作。在草原、森林等自然资源的开发和利用方面，要重点做好监管工作，严格打击涉及到野生动植物的违法犯罪行为，因地制宜地构建全方位、多维度的生态产品体系，维护种群多样性。

生态产品价值实现是推动国家公园高质量发展的重要“推手”。当前市场经济新常态之下，习近平总书记生态文明思想要求我们必须从实际情况出发，采取切实措施实现生态产品价值，这不仅是生态环保工作的客观要求， 也是助力于社会经济发展的要求， 更是生态领域加强治理能力现代化建设的必由之路。 国家公园具有独特的科学研究价值和生态保护价值，如何在保护自然生态系统原真性、完整性的同时，更好地将国家公园生态产品所蕴含的内在价值转化为经济效益、社会效益和生态效益，将是未来推动国家公园高质量发展的重要推手。因此，要筑牢生态安全屏障，建立自然保护地体系，健全绿水青山保护修复机制，增加生态产品供给；推进自然资源确权登记，开展信息普查动态监测，摸清生态产品底数；建立价值评价体系，制定价值核算规范，建立核算评价机制，明晰生态产品价值；培育壮大生态产业规模，多渠道促进价值增值，拓宽“两山”转化路径。

扩大特许经营是推动国家公园高质量发展的重要“途径”。 国家公园特许经营是政府委托经营的一种形式，涉及公共资源的管理权和经营权分离，在满足公众的集体福利和增加自然资源产品的价值。 展望未来，国家公园特许经营呈现出蓬勃发展的良好前景。 国家公园在积极供给公共服务的过程中，也必须始终坚定不移地走“最严格生态保护”的道路，通过提供多样化的生态体验，有效开发优质自然景观资源。 此外，他们还向游客传递自然遗产的价值，并为他们提供必要的基础设施和服务，让他们欣赏自然保护区。 这种动态方式不仅有效地激发了国家公园的活力， 同时也为其功能的全面优化和拓展提供了切实的支持，为其可持续发展扫清了障碍。 我们应该清晰地认识到，特许经营代表了可持续创收概念的突破，扩大国家公园的资金来源范围并认识到特许经营的重要性，意味着国家公园管理领域构建资金保障机制这条路上迈出了重要的一步。

绿色金融是推动国家公园高质量发展的重要“支点”。 绿色金融是一个广义术语，涵盖将资金引导至生态友好型发展的金融活动。 这些活动利用创新的金融工具来减少污染、 改善环境并促进环境可持续的经济增长，绿色金融包括绿色信贷、绿色债券、绿色股票、碳金融等多种工具。 未来，绿色金融将积极融入国家公园建设并发挥好作用，是未来的焦点，聚焦国家公园建设重点领域、关键行业和薄弱环节，有效发挥当先导、补短板、逆周期的职能作用。 因此，国家将会通过政策鼓励自然人和企业法人在法律框架内积极开展绿色信贷业务，结合当前生态环保的客观要求，大力推动绿色金融产业的发展，丰富多元化绿色金融工具，打造更为具有竞争力和吸引力的绿色生态金融产品体系。

三、我国国家公园高质量发展的现实路径

根据上述的定量评价、问题分析以及未来方向，明确了未来国家公园高质量发展需要在生态系统保护修复、生物多样性保护、生态产品价值实现、特许经营、生态补偿和绿色金融六个方面持续发力，助推人与自然和谐共生的现代化。

（一）持续推进国家公园生态系统保护修复

要以国家公园生态系统建设的完整性为导向，采取切实措施保护和修复生态系统。 一要加强青藏高原生态屏障区生态保护修复。 以推动高寒生态系统自然恢复为导向，立足青藏高原国家公园群生态功能区等7 个国家重点生态功能区，对各类生态系统给予切实而科学的保护，打造基于国家公园的高质量、高水平自然保护地体系，采取一系列针对性的措施加强珍稀物种及其栖息地的保护工作，大力开展退耕还林、林草恢复等方面工作，并结合当地的生态实际，做好人工草场补种等工作，确保当地生态承载力范围内的生物多样性保护。 二是要全面推动黄河重点生态区的修复和保护工作。 遵循“共同抓好大保护，协同推进大治理”，以增强黄河流域生态系统稳定性为重点，上中下游通力配合，做好水源涵养、水土保持、湿地生态保护等各方面工作，立足黄土高原丘陵沟壑水土保持生态功能区，以小流域为单元综合治理水土流失，开展多沙粗沙区为重点的水土保持和土地整治，坚持以水而定、量水而行，宜林则林、宜灌则灌、宜草则草、宜荒则荒，科学开展林草植被保护和建设，提高植被覆盖度，加快退化、沙化、盐碱化草场治理，保护和修复黄河三角洲等湿地，实施地下水超采综合治理，加强矿区综合治理和生态修复，使区域内水土流失状况得到有效控制，完善自然保护地体系建设并保护区域内生物多样性。 三要加强长江重点生态区生态保护修复。 以推动亚热带森林、河湖、湿地生态系统的综合整治和自然恢复为导向，立足川滇森林及生物多样性生态功能区等6 个国家重点生态功能区，加强森林、河湖、湿地生态系统保护，继续实施天然林保护、退耕退牧还林还草、退田（圩）还湖还湿、矿山生态修复、土地综合整治，大力开展森林质量精准提升、河湖和湿地修复等，严格落实国家关于野生动物特别是珍稀野生动物保护的相关政策，重点做好水源涵养、野生动植物栖息地保护和恢复等工作，有效强化湿地系统的和生态服务功能，加快打造长江绿色生态廊道。四要加强北方防沙带生态保护修复。以推动森林、草原和荒漠生态系统的综合整治和自然恢复为导向，立足京津冀协同发展需要和塔里木河荒漠化防治生态功能区等6 个国家重点生态功能区，全面贯彻和落实相关保护政策，结合当地实际情况做好退耕还草、土地综合治理、林草植被恢复、防风固沙等重点生态工程项目，深入开展河湖修复、湿地恢复等工作，逐步推进生物多样性功能的恢复和提升。

（二）持续推进国家公园生物多样性保护

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，通过实施生物多样性保护，国家公园生态系统和珍稀濒危物种将得到有效保护。首先，要高度重视生物多样性保护、公园用地空间战略配置等顶层设计。及时调整保护策略，从以救助为主转向更加全面的系统性保护模式。 不仅要做好保护区的量化工作，同样要将更多的注意力和资源投入到生物多样性保护的规划方面。 其次，资金来源多元化势在必行，特别是加强重点地区和欠保护区的保护。 如上文中所强调的那样，构建一套科学、合理的生态补偿、利益共享、转移支付的政策机制体制有着至关重要的现实意义，不仅可以有效拓展生态环保资金的获取渠道，同时也能够有效整合社会各方面力量。 此外，还要着重做好“优先地区”、欠保护区生态环保和生物多样性保护事业的资金投入引导工作，如长江源园区和澜沧江源园区等都有着丰富的两栖动物、水生生物以及脊椎动物遗传基因资源，要从当前阶段国家公园整体发展战略规划出发，对省区自然保护体系加以持续的优化和整合。 再次，必须从客观实际出发，重点推动生物多样性野外观察站的建设工作，尤其是生物敏感区、多样性热点区，更是要着重做好生物多样性野外站的建设工作。 在实际工作中，还要积极主动地吸收和引进各学科、各领域的先进技术和方法，服务于生物多样性保护和监控工作。最后，充分利用现代信息技术打造高水平的大数据综合生物多样性信息平台，为相关信息的采集、开发、利用、共享提供基础的平台支持。 同时，现代科学技术在监控领域的广泛应用也是未来的主流趋势，如无人机、太空遥感、地轨道卫星等新兴技术如果能够引入到传统生物多样性监测体系中来， 无疑可以极大的提升平台的数据汇总能力。利用大数据分析，促进生物多样性信息的实时共享、深度探索、可视化呈现，该平台将作为量化、细化和加强生物多样性管理决策过程的基础。

（三）持续推进国家公园生态产品价值实现

更好地将生态资源转化为极具特色的生态产品， 进一步构建生态产品价值实现机制是未来国家公园建设的重要内容之一。 首先，必须在生态文明建设的大背景下深刻理解生态产品，深刻领会习近平生态文明思想的核心理念，切勿将自然生态系统视为生态产品的唯一来源，除了自然生态系统固有产生的生态产品，如生态物质产品、生态调节服务、生态文化产品外，我们还应该认识非自然的“生态中性产品”的概念。 这些产品包含嵌入的生态元素，是由于劳动力和技术等因素的输入而产生的，有助于恢复自然生态系统价值。其次，以当地的实际情况出发，有效推动自然资源产权制度改革工作。按照目前所存在的主要问题，综合运用现代地理信息技术，对省域范围内自然资源开展前期普查工作，打造更为科学、合理的分类指标体系，并对各项自然资源加以动态监控，掌握其实时变化情况。此外，还要进一步优化和完善相关立法工作，明确产权主体的基础上划分不同所有制自然资源的界定标准，重点做好产权确权和登记工作。 再次，完善生态产品价值核算、评价和考核机制。 对价值核算方法加以对比和分析，按照可持续原则、可量化原则、可操作原则合理选择。要充分凸显和强化不同类型生态产品在不同地区的适应性。按照前期规划开展生态产品价值核算试点工程， 为国家公园构建符合其发展需求的核算制度。 在实际操作中，要综合运用互联网金融技术、大数据技术，做好自然资源资产的动态盘查工作，确保核算结果的有效性和准确性。与此同时，还要重点加强价值评估技术的建设，全面评估供给能力和价值实现程度。要进一步凸显出地方政府绩效考核和生态产品价值核算的内在联系，形成充分的激励和约束作用，并以此为基础开展生态补偿、生态确权、生态赔偿等相关行政工作。最后，要健全生态产品与生态产权市场化交易制度。这就要求我们必须全面理顺生态产品的生产、消费、流通等环节。具体而言，要大力推动文化旅游、生态种养殖、高附加值产品加工等方面生产要素的投入。 有效推动三产融合发展的基础上，不断优化生态产品利益分配机制体制，让更多的农民从中获得收益，以此来调动他们参与的积极性。同时，还要重点做好流通体系的建设工作，加强基础物流设施建设投入力度，整合线上、线下两种资源，缩短流通环节，提升流通效率，扩大生态产品的可及性和触达范围。提升国家公园的品牌形象，重点做好营销工作，打造更具市场影响力的品牌形象，积极学习国内外的成功经验，打造自有品牌，为生态产品的顺利销售打下基础。

（四）持续推进国家公园特许经营

在当前市场经济新常态背景下，生态保护市场化融资最为核心的途径，国家公园特许经营的重要性不言而喻，不仅是社区经济发展的重要推动力量，也是国家公园建设的资金基础。 一是规范国家公园特许经营权的运营和管理流程，划定管理和经营权，并建立专门的特许经营管理机构来监督所有特许经营事宜。实行分级管理，明确国家公园内“公园”和“地区”的角色。这缓解了与多头管理相关的问题，提高特许经营管理的效率。 鼓励社区居民参与当地特许经营，通过真正发挥代表性资源的全球和国家价值，可以实现惠及所有利益相关者的绿色运营。 二是坚持财务审慎原则， 建立国家公园特许经营基金收支标准。这确保了收入和支出的科学校准。这需要为国家公园特许经营费制定全面的征收和管理方法。规范收费标准、分配和使用，严格控制特许经营费资金来源，资金来源要多元化，包括吸纳社会资本、支持公益性投资等。在分配上，要明确园区内各级地方政府的职责，兼顾各利益相关方的利益，规范资金支出方向划分标准和特许经营资金使用审批流程，促进特许经营资金的明智和高效使用，确保保护区生态补偿的需求得到充分满足。 三是完善国家公园特许经营联合监管机制，促进特许经营科学运行。 如我们所了解的那样，政府掌握国家公园的所有权，政府也同样有责任、有义务主导生态保护工作，并且也要重点做好私营企业的监督和管理工作，避免因为市场原因而导致特许项目停运。 建立监管框架体系，将综合监管措施和直接管理措施有效的整合起来，以此为基础消除不当运营行为。

（五）持续推进国家公园生态补偿

生态保护补偿机制是构建以国家公园为主体的自然保护地体系的重要制度保障。 一是要加强国家公园生态保护成本核算。 要以管理效能、管理投入、机会成本等多方面因素为着眼点，打造更为科学、合理的地方性生态补偿标准，明确补偿的具体数额。积极建设分级、分类补偿机制，明确各类生态资源补偿标准、范围、主体等。二是垂直补偿机制的优化。在实际操作主要将更多的精力放在转移支付力度的强化上，加强县、州、市、省政府之间的沟通协调，强化对园区管理机构、州县政府的激励约束。 三是要立足于做好跨区域生态补偿机制的建设。 具体操作方面，涉及到政策协调、立法、技术合作、人才交流等四个维度的内容，以此为基础打造各方普遍收益的长效互动合作机制。 四是拓展补偿资金的获取渠道。 在具体工作的开展过程中，要在确保中央转移支付力度逐年增强的同时，真正意义上地将市场和政府的协同作用发挥出来，建设关联机制的补偿基金，完善整体补偿框架。

（六）持续推进国家公园绿色金融

国家公园内的绿色金融仍然是促进生态保护和发展的重要组成部分。 确保生态保护补偿资金支持稳定，重点做好社会资金在该领域运行的引导工作，打造绿色金融体系。

一是加快建立国家公园内自然保护区环境权益交易市场。具体而言，要结合生态环保工作的实际需求，推出碳金融产品，明确特定自然资源特许经营权的权责义务，引入包括PPP 项目在内的多种创新交易模式，通过政策引导鼓励碳基金融衍生品的创新和推广。 积极借鉴海南热带雨林、武夷山国家公园经验，结合各国家公园、自然保护区产业特点，量身定制绿色信托产品、绿色担保、绿色账户，开发符合国家公园、自然保护区独特产业特点的绿色金融产品和绿色保险产品。 二是积极推动现有绿色金融工具的拓展和发展。绿色信贷应扩大到涵盖各级各类自然保护区。重点抓好绿色债券的管理和发行，给予适当的政策支持和引导。这一做法将支持绿色债券发行规模的持续增长。三是要完善绿色金融支持绿色发展政策协调体系。完善促进绿色金融发展的激励政策，保证供给端。重点完善与国家公园绿色发展相关的激励政策，通过政策引导等多种方式鼓励本省各类银行积极参与到绿色项目中来， 大力扶持绿色项目。 园区可以从税收减免、政策贴息等多种方式上，为金融机构提供鼓励和支持，并以此为基础打造长效激励机制。

在执行绿色金融政策时，注重与园内一般控制区绿色发展相关的产业政策、财政政策、环保政策配套实施，从多方面确保绿色金融资源在高质量绿色项目领域发挥出支持实体经济、绿色经济的作用。 同时，构建一套涵盖园区内外的完整信息共享、交互机制也同样是我们必须重点关注的问题。 应综合运用信息技术、 环保技术搭建信息共享平台， 借此消除金融机构开展绿色金融业务过程中的信息不对称风险，将业务风险控制在可以接受的范围以内。此外，绿色项目评级指标体系的构建也同样不容忽视，确定科学、可量化的评价指标，为杜绝项目“染绿”提供切实的支持。