袁惠渠灌区农业水价综合改革实践

柳彩峰

（江西省袁惠渠工程管理局，江西 新余 338025）

0 引 言

我国农田水利基础设施建设长期以来都很薄弱，维修养护经费不能按部颁标准执行到位，农业用水粗放，农业水价形成机制不健全，执行水价普遍较低，价格杠杆对促进农业节水的作用未发挥，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，无法保障农田水利工程可持续良性运行[1]。水利部多次印发文件，明确要加快推进大中型灌区农业水价综合改革工作。袁惠渠灌区作为江西省省管大型灌区被列为试点先行，既要按照部署按时间节点完成农业水价综合改革任务，又要结合灌区实际，摸索出一套适合本省灌区可复制的改革模式[2]。

1 灌区概况

袁惠渠灌区引江口水库发电尾水灌溉，现有骨干渠道3 条，长137km；主要渠系建筑物69 座，支渠6 条，长49.2km。现有量测水设施76 处，主要分部在取水口、干渠乡镇分界处、支渠取水口、部分斗渠上。灌区管理局具体负责137km 干渠的运行管理、维修养护，负责灌区建设规划，协调解决各受益乡（镇）供用水矛盾，指导受益乡（镇）灌区工作。支、斗、农、毛渠及田间工程的管理维护由属地负责。现执行水价为204.75 元/hm2，2012 年水费计收实现了财政转移支付，灌区管理局不再向用水户直接征收水费[3]。

2 改革问题清单

袁惠渠灌区农业水价综合改革存在的主要问题清单如下：

1）灌区量测水设施不完善，信息化管理基础还不扎实。灌区经过近20a 的续建配套与节水改造项目的实施，灌区工程状况有了很大改观，但计量设施建设方面依然落后，按规定大中型灌区渠首和干支渠口门要全部实现计量，但由于灌区斗农渠众多，据初步统计有368 个斗口分水，目前能够实现实时计量的比例仅为16.3%，信息化管理水平较低[4]。

2）灌区农业用水管理粗放，水资源利用效率不高。灌区骨干渠系及建筑物基础设施薄弱，截止2020 年底，137km 骨干渠道衬砌长度78.6km,衬砌率57.4%，其余为土质渠道，输水损失较大，2020年度灌区渠系水利用系数为0.49，渠系水利用率不高。灌区内土地流转率低，节水灌溉技术推广应用不够，大水漫灌、串灌现象普遍存在，管理较粗放，科学计划用水管理水平不高。

3）灌区农业水价形成机制不健全。袁惠渠灌区为自流引水灌溉，水利工程维修养护经费主要来源为水费征收和省级大型灌区维修养护经费补贴。灌区现执行水价仍是1996 年批复标准，并一直执行至今，长期低于运行成本，既不利于吸引社会资本参与灌区建设，又导致人才流失，限制灌区发展，更难以保障灌区工程的正常运行[5]。随着工程管理标准化、规范化深入推进，现行执行水价与灌区工程运行管护成本不匹配，无法保障灌区水利工程长期良性运行[6]。

4）灌区管养分离还不彻底，管理专业化、养护物业化程度不够。早在2014 年，灌区管理局就成立了局属维修养护公司，每年灌区工程维修养护专项资金项目通过政府采购的形式，委托给维养公司（中标单位）进行实施，实现了管养分离。但在具体实施过程中，维养公司人员和管理局职工存在双重管理，“管养分离”并不彻底。这种公益性和经营性的矛盾必然导致灌区工程管养经费不足，专业化程度不够[7]。

3 改革目标与任务

为促进袁惠渠灌区农业节水增收，实现水利工程良性运行。通过建立健全合理的农业水价形成机制、完善供水计量体系、农业水权制度、创新工程运行维养等四项机制，把袁惠渠建设成“节水、高效、智慧、幸福”的“四型”现代化灌区，引领全省大中型灌区水价综合改革。

4 改革措施

1）抓节水优先，强化农业供用水管理，建设节水型灌区。①总量控制，定额管理。省水利厅核定袁惠渠灌区取水总量为2.12 亿m3/a，结合灌区实际灌溉情况，参考《江西省农业用水定额》（DB36/ T619—2017）标准，确定灌区净灌溉定额为379m3/亩（50%）。②细化水权，编制《灌区水量分配方案》。本次灌区水量分配确权到各受益乡镇，明确各乡镇初始水权，再由各乡镇根据分配的水量细化到各村组集体、种粮大户或用水户。③编制用水管理制度。严格落实灌区取水许可制度，按照水量分配方案调度供水，依靠信息化手段，检查、监督、通报农业用水计划执行情况。④推广工程节水措施。加强与高标准农田建设、高效节水灌溉等项目的衔接，统筹灌排骨干工程和田间工程建设，优先将灌区有效灌溉面积建成高标准农田，形成完整的灌排工程体系，发挥协同效应。

2）抓管养分离，推行维养物业化管理，建设高效型灌区。大中型灌排骨干工程原则上由政府设立水管单位，实行管养分离。①明确管护主体责任，探索管理专业化、养护物业化的管理模式。对灌区监管主体、管理主体、责任主体、运行主体、维养主体进行了公示。②深入推进标准化常态化管理。制定工程管护标准，通过考核的方式，建立严格的奖惩办法，确保管护主体有落实、安全管理有保障、运行管理有办法、养护管理有成效、管理保障有能力。③输出灌区工程管护模式。目前江西省超过半数以上的中型灌区无专管机构，根据国家机构改革“精简机构、提高效率”的要求，各市县难以再成立灌区管理机构。袁惠渠灌区维修养护公司管理技术成熟，管理人员充足，我们积极输出管理模式，采取“以大代小”、“强强联合”的方式，承接其他灌区或县级农田水利工程养护工作，扩展灌区的管理职能，充分发挥了省管大型灌区的人员优势、技术优势。2021 年12 月，灌区管理局局属维养公司成功中标承接了分宜县农业水价改革维养项目，合同额约400 万元，成功将袁惠渠工程管理标准化的管护模式和“袁惠维养”品牌进行输出。④指导末级渠系维修养护工作。灌区末级渠系基本形成了“乡镇水管单位+农民用水合作组织（或村集体）+农户”的管理体制，指导灌区末级渠系维修养护工作，确定维养标准，在支斗农渠维修上，灌区管委会每年都印发了《袁惠渠灌区支斗农渠冬修实施意见》，对灌区冬修工作进行了部署和安排，灌区管理局也成立了冬修工作组，积极协助灌区各受益乡镇做好冬修清淤清障工作，各受益乡镇也越来越重视支斗农渠的清淤清障工作，形成了一些好经验、好做法，涌现出一批先进典型，灌区管委会每年对冬修受益乡镇工作考核前三名予以表彰，确保田间水利工程良性运行。

3）抓可控可量，开展供水计量设施建设，建设智慧型灌区。按照《国家节水行动方案》要求，大中型灌区渠首和干支渠口门全部实现取水计量。①结合灌区项目建设，完善灌区供水计量设施。分步实施列入规划的量测水设施399 处，其中斗口及以上106 处，斗口293 处，计量设施建设与骨干渠道和渠系建筑物改造同步实施、同步验收。②结合智慧灌区建设，打造一个用水管理信息化平台。结合灌区已有综合管理信息平台，按照“智慧灌区”建设要求，本着稳定、可靠、高效、实用的原则，重点围绕灌区流量在线监测、用水计划实时监测、用水管理在线调度、土壤墒情等，打造农业用水信息化管理平台。

4）抓价格调整，健全农业水价形成机制，建设幸福型灌区。①推进灌区供水成本核算和价格调整。组织开展供水成本核算，合理测算供水价格，积极协调价格主管部门开展灌区成本监审，核定灌区骨干工程水价，总体上不增加农民负担，将农业水价一步或分步调整到运行维护成本水平。②制定分类分档水价。考虑到不同农作物在保证率、需水量、效益等方面存在差异，探索对于灌区内用水量大或附加值高的经济作物和养殖业用水价格的计价方式；实行超定额累进加价制度，体现“多用水多交钱”。

5 改革成效

袁惠渠灌区农业水价综合改革经过3a 来的实践探索，建立了科学合理的农业水价形成机制，并推行了管养分离，初步形成了灌区水利工程良性运行机制，“总量控制和定额管理”理念已有效实施，灌区供水调度更加科学、高效，末级渠系实现了物业化管理，农业节水、社会及生态效益初步显现，农业水价综合改革阶段性成效显著。

1）社会效益。据调查，通过灌溉技术的推广，亩均粮食增产30kg,农户增产增收，虽然水费调整后有所上涨，但经测算，按照100%达到运行维护成本农业用水户实际承担农业水价占亩均产值的比例为1.45%,占亩均成本的比例为2.40%，占比较小，总体未增加农户负担。

2）节水效益。随着工程基础设施不断完善，通过节水奖励、超额加价等措施，农户提高了节水意识，实现灌区年节约用水量约1 000 万m3。

3）生态效益。农业水价综合改革实施后，调动了用水户投工投劳积极性，大多自愿参与末级渠系的管护，自觉少排氮磷污染物，用水纠纷大大降低，改善了农村水生态环境。

6 结 语

袁惠渠灌区农业水价综合改革涉及面广、政策性强，是一项复杂的系统工程。灌区管理单位要主动作为，积极与发改、财政、农业农村、水利等职能部门对接，特别是末级渠系水价综合改革，要以政府为主导，理顺政府、水管单位、用水户等农业水价改革各方关系，建立改革机制，发挥政府作用，推进改革取得实效，从而实现粮食安全、农业节水和水利工程可持续运行的改革目标。