建党百年国有企业党组织参与公司治理的思考

□ 广西桂林 肖 傻

国有企业党组织参与国有企业公司治理已经成国有企业改革和发展研究领域的热点话题，但目前的研究主要立足国有企业当下的党组织治理实践展开，从长时段视角梳理国有企业党组织参与公司治理的历史变迁过程的研究还比较缺乏。因此，本文梳理建党一百年以来国有企业党组织参与公司治理的变迁历程，并对其进行分析思考，为构建新时代中国特色现代企业制度提供建议。

一、建党百年国有企业党组织参与公司治理的发展历程

本文依据建党一百周年以来发生的几件重大事件为时间结点，将国有企业党组织参与公司治理划分为六个阶段。

1.第一阶段：1921年至1949年。1921年7月中国共产党成立，参照苏联建党经验，制订了党委会制度，成立了中央执行委员会和地方执行委员会，中央执行委员会起监督作用。党的二大至五大对党委会的结构、任期、职权等进行进一步完善，形成了由中央委员会到省委员会再到市或县委员会及到区委员会最后到生产单位党支部干事会的党组织结构体系。至此，党的委员会制度及其组织体系在社会层面初步形成。1949年之前，中国共产党开办的公营企业实行组织、行政、工会“三权分立”制，后来实行“厂务会议”管理制度。从本质上讲，公有制经济是社会主义国有经济，是革命根据地经济的重要主导组成部分，肩负着提供金融供给、引领和带动民营经济和合作经济共同发展的使命。革命根据地的形成、扩大和壮大，正是因为有了这些企业强有力的物质支持。我国国有企业的社会主义雏形就表现在这类公营企业上。1934年之后，政委责任制更改成厂长责任制，苏区政府与中央组织局相继发布了《苏维埃国有工厂管理条例》以及《苏维埃国家工厂支部工作条例》，《条例》明确规定工厂党组织的基本任务是团结教育工人，调动工人的积极性，完成生产计划（王曙光等，2019）。

抗日战争时期，公营工厂的数量快速增多、规模不断扩大，毛泽东认为权力分散的“三人团”领导形式不能适应日趋复杂的工厂管理。1943年3月陕甘宁边区政府召开了工会主席与支部书记联合会议，会议提出提高生产作为党、政、工三个部门的同样任务要给予重视，会议决定采用“厂务会议”制度来代替“三人团体”领导体制。厂务会议制中明确规定厂长代表政府，集中管理工厂内部的一切，实际上增强了厂长的权力，一些工厂出现党组织地位被弱化的现象。经过后期探索和实践，统一建立领导的工厂或者企业管理委员会都成为当时一元化管理制度的体现。“厂务会议”制度弱化了一定的三权鼎立局面，不过此后出现的厂长干预过多问题，削弱了工会和党支部的权利。综合以上分析，虽然受到历史条件的限制，当时关于企业党组织建设的这一思想和方法在一定程度上还不够成熟，但是考虑到当时的历史发展阶段，还是非常难能可贵的。1948 年开始，中共中央正式推行工厂管理委员会制度，负责统一管理工厂的日常生产，同时推行职工代表大会制度，对工厂的行政工作有检查、批评和建议权。工厂管理委员会制实际上是以厂长为主，以职工代表大会为辅的领导体制。这一时期厂长对于生产上一切问题有最后决定权，党组织的主要任务是动员全体职工贯彻厂长的决策。新中国成立前夕，党中央开始接手官僚资本企业的工作，为了避免波动与混乱，1949年1月中共中央明确军管会派代表监督工厂的生产，具体的管理仍由原工厂的人员负责（程博等，2017）。

2.第二阶段：1949年至1978年。1949年开始，党组织参与国有企业治理在实践中摸索，最开始受苏联国有企业领导制度的影响实行“一长制”即厂长负责制，但这种制度并未在全国范围内普遍建立起来。由于缺乏规范的激励机制和权力制衡机制，使得企业经营者与职工不能被有效约束和监督，党委的领导与主体地位得不到体现，企业治理呈现负面效应（张洪松等，2021）。1956年9月，党的第八次全国代表大会召开，党组织参与国有企业公司治理思路开始转变，首次在《中国共产党章程》中规定了党组织在国有企业中的领导地位，此后全国各地开始实行党委领导下的厂长分工负责制。1957年4月，中共中央发布《中共中央关于研究工人阶级的几个重要问题的通知》，要求国有企业要在党委的领导下建立职工代表大会，赋予职工合理权力。1961年《国营工业企业工作条例》（草案）确立职工代表大会制度，党委领导下的职工代表大会作为权力机构而存在，职工发挥管理和监督国有企业行政的作用。1965年《国营工业企业工作条例》（修正草案）将党组织对国有企业的全面统一领导改为绝对领导，党委除了负责政治思想工作，还要全面负责生产行政工作。文革期间，党委和行政系统合并，使得党组织包揽一切的机制发展到顶端，形成了在企业内部与地方集权力与职能为一身的革命委员会。这种党政一体化的委员会，使得党的领导体制严重畸形，政治逻辑取代了经济逻辑给国有企业管理经营带来了严重的弊病，给党组织参与国有企业治理带来严峻考验：一方面，党组织对于国有企业的领导处于一种懒散、软弱的状态；另一方面，国有企业由于行政系统不能独立发挥作用，使得企业经营管理活动混乱，效率低下，产生高昂的治理成本（郝健等，2021）。

3.第三阶段：1978年至1992年。1978年，十一届三中全会召开，以“经济建设”为中心的指导思想使得原有的国有企业不得不进行改革，随着《中共中央关于加快工业发展若干问题的决定》（草案）的出台，国有企业重新实行党委领导下的厂长分工负责制。在这一制度下，党组织发挥思想监督作用，厂长负责企业的生产经营活动。1981年至1982年底，中共中央颁布了《工业企业职工代表大会暂行条例》等条例，明确“党委集体领导、厂长行政指挥、职工民主管理”是我国国有企业领导制度的基本原则，国有企业党组织治理踏上了新阶段。1983年开始，随着国有企业税务制度改革的推进，国有企业开始自主经营、自负盈亏。1984年党的十二届三中全会召开，将党组织参与国有企业治理的制度调整为党委领导下的厂长负责制，政府提出“政企分开，简政放权”，进一步强调厂长在企业生产和经营管理中的作用，经济体制开始由计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。同年5月颁布《关于进一步扩大国营企业自主权的暂行规定》，要求在十个方面扩大企业的自主权。1990年党的十三届七中全会继续实行厂长负责制，并要求完善该制度，将党组织的作用定位为监督和政治核心作用，国有企业由厂长（经理）领导和负责治理。随着1992中共十四大的召开，我国国有企业改革进入新阶段，开始实行社会主义市场经济体制。

4.第四阶段：1993年至2005年。1993年党的十四届三中全会召开，提出建立现代企业制度，颁布了《公司法》，实行“三会一层”（股东会+董事会+监事会+经理层）治理结构。董事会作为决策机构，选任并考核厂长。党组织发挥政治核心作用，监督党和国家政策、方针在国有企业中的执行状况以及厂长是否依法行使职权。国有企业党组织治理制度由厂长负责制开始转变为公司董事会领导下的经理负责制，国有企业也由原来的单位制企业转变为公司制企业。1996年，中央纪委六次全会中首次明确了“三重一大”制度概念，明确规定党组织参与“三重一大”决策。同年，中共中央颁发《关于在现代企业制度百家试点企业中加强和改进党的工作的意见》（试行）条例，要求党组织在国有企业中充分发挥政治核心作用。2000年，党中央提出了“双向进入、交叉任职”的治理模式，这一治理模式是国有企业党组织参与国有企业公司治理走向强化阶段的标志。“双向进入、交叉任职”的治理模式明确了党组织参与国有企业公司治理的具体路径（马连福等，2013），党委会通过“双向进入、交叉任职”的方式进入三会一层，参与公司治理。2002年11月，中共第十六次全国代表大会规定必须在国有企业中建立基层党组织，并对党组织作为政治核心进行解释，发挥党组织在国有企业的政治优势。这一阶段，党组织在国有企业中由发挥“保证监督”作用变为发挥“政治核心”作用，企业三会一层边界逐渐变得清晰。

5.第五阶段：2005年至2016年。2 0 0 5 年1 0 月，新《公司法》中强调，公司必须要设立党组织同时为党组织的各项活动提供条件，党组织在公司中的合法地位得以明确（郭定平，2021）。2007年，《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见》文件中规定了职工代表大会与“三会一层”之间的治理结构，在国有企业重大事项上拥有审议建议权，在涉及企业职工利益重大事项上拥有审议通过权，对企业经营管理层拥有评议监督权。2010年6月，中共中央印发《关于进一步推进国有企业贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》，《意见》规定董事会和领导层对“三重一大”事项进行决策前，要与党委进行有效沟通，听取党委的建议。2012年11月，中国共产党第十八次全国代表大会首次提出国有企业治理中“党管干部、党管人才”原则。2015年3月开始，中央巡视组对中央企业和一些地方国有企业进行巡视发现，很多国有企业党建出现了严重的问题。例如中建总公司等单位频繁发生腐败问题，类似的问题在山东省管企业中也长期存在。这些现象充分证明政治核心作用在企业如何实现这一问题在国有企业党组织治理改革中仍然是重中之重。2015年6月，《党组织工作条例》指出党组织从发挥“政治核心作用”变为发挥“领导核心作用”，将国有企业党组织的职能扩展为“把方向、管大局、保落实”。

6.第六阶段：2016年至今。2016年全国国有企业党的建设工作会议召开，会议要求贯彻落实“双向进入，交叉任职”的领导模式，强调国有企业治理的重大原则是党的领导。同时，会议进一步完善了“三重一大”事项的决策内容、规则和程序，落实了“讨论前置”这一提议，确立了现代企业制度。随后，所有国企将这一提议写入公司章程，但调查发现，我国很多国有企业的党组织治理并未通过公司章程（蒋建湘等，2017）。且大多数国有企业公司章程内容流于形式，敷衍了事，没有属于自身的企业特色。2017年，十九大修改后的党章指出，国有企业党委要发挥领导作用，依照规定讨论和决定企业重大决策，国有企业党的基层组织只是参与治理，党委发挥领导作用。2019年党中央对党组织嵌入国有企业的机制进行细分，加强构建党内监督体系，从制度上进一步明确了党对国有企业的领导。2021年5月，《关于中央企业在完善公司治理中加强党的领导的意见》印发，《意见》明确了国有企业治理各个环节中党组织的工作方式和责任，推动了新时代中国特色现代企业制度的构建。

二、国有企业党组织参与公司治理的思考

1978年至1992年这一阶段所采取的改革措施有效地收敛了过去党组织包揽一切但是行政多头领导使得生产无人负责的现象。但由于忽视了国有企业特殊性质对于党组织领导体制的要求，使得厂长（经理）权力过于集中，滋生了腐败行为，国有企业党建呈现出弱化、淡化的倾向。且这些改革大多是管理层面的改革，并未触及到建国初期至改革开放前这一阶段实施的行政型治理模式的实质，国有企业企图在保持原有的“社会大工厂”模式下去改善经营状况，这使得国有企业原有的成本高和效率低等问题得不到解决，企业缺乏活力。相较之前的厂长负责制，现代企业制度从法人治理结构上进行改革，权力不再集中于厂长一个人身上，而是被分解到了董事会、经理层以及监事会当中去，由此在国有企业内部形成了权力制衡机制。随着国有企业新老三会的职能交替，国有企业出现了制度内耗严重、制度性进路匮乏等严重问题。同时，由于“三会一层”的权利越来越大，出现重大决策和人员罢免不告知党组织的情况，党组织的作用被弱化、边缘化，腐败现象仍然频繁发生。

1992年开始，国有企业制度建设立足于协调“三会一层”地位与党组织政治核心地位的问题，我国建立了现代化公司治理结构，将国有企业党组织参与公司治理的职责与义务进行细化，党的领导和国有企业公司治理逐步有机融合到一起，国有企业经营效率提升。但是在制度建设过程中，依然存在基层党组织虚化、弱化及边缘化等问题，需要进一步改革发展。

进入新世纪，国有企业党组织参与公司治理来到了一个新的发展阶段。与新中国成立初期的党组织治理制度相比，新时代中国特色现代化国有企业制度融合了党建工作和公司治理，使得党组织能够更加稳定、有效融入到国有企业治理结构中；相比于改革开放前的党委领导下的厂长负责制，融入了法人治理这一理念，实现了对于企业家权力制衡与监督的需求；相比于改革开放后的厂长（经理）负责制，党组织的领导更加制度化、体系化、具体化，党组织成为法人治理结构的重要组成部分。新时代中国特色现代化国有企业制度不仅体现了国有企业党组织领导制度与时俱进的发展历程，也体现了我党领导国有企业创新发展历程的连续性。

三、结语

我国国有企业与域外各国所处的国情不同、社会制度不同、文化传统不同，不应简单照搬其他国家公司治理模式，必须建立一套根植于我国政治经济文化土壤、与我国国有企业公司治理体制相适应的中国特色现代国有企业党组织治理结构。国有企业作为中国特色社会主义的重要物质基础和我党执政兴国的主要依靠，党组织参与国有企业治理具有重大战略意义和作用。在国有企业党组织参与公司治理过程中，我们必须坚持和强化党的领导，发挥党组织的群众优势对国有企业治理进行监督，深入贯彻党组织的精神理念，只有这样才能促进新时代国有企业繁荣发展，实现中国社会主义市场经济的新发展。