《反食品浪费法》如何有效实施

徐景波

黑龙江省政法管理干部学院

“民以食为天”。作为人类社会赖以生存和发展的基本生活资料，粮食是关系经济发展、社会稳定和国家安全的物质基础和根本保障。人口众多、土地资源相对不足是我国的基本国情，我国粮食供求长期处于“紧平衡”状态。

“民以食为天”。作为人类社会赖以生存和发展的基本生活资料，粮食是关系经济发展、社会稳定和国家安全的物质基础和根本保障。人口众多、土地资源相对不足是我国的基本国情，我国粮食供求长期处于紧平衡状态[1]。为此，需要在重视粮食生产的同时，高度重视防止浪费，把提高粮食生产和防止粮食浪费放在同等重要的位置。2021 年4 月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过《反食品浪费法》[2]，标志着我国厉行节约、反对浪费已从道德约束上升到了法律规范，进入法治建设的新阶段。法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。习近平总书记强调：“如果有了法律而不实施,束之高阁，或者实施不力、做表面文章，那制定再多法律也无济于事。”[3]现实告诉我们，有了好的法律不能严格执行，既损害法律尊严和权威，又可能会形成“破窗效应”，危害社会安定和谐。保障《反食品浪费法》有效实施，避免食物浪费，需要创新社会治理，引导全社会广泛参与和积极推动，逐步建立全面完备的反食品浪费的法律制度；还需坚持多措并举、多元共治，才能促进《反食品浪费法》落地生根。

一、《反食品浪费法》的制定及其意义

随着经济社会的发展和人民生活水平的提高，食物浪费问题日益凸显,甚至成为了一个“顽疾”。统计显示，全球每年约有1/3 的食物在生产与消费过程中被损失和浪费，经济损失近1 万亿美元[4]。我国每年浪费的粮食约3500 万吨，接近粮食总产量的6%。城市餐饮业仅餐桌上食物浪费量就高达1700 万～1800 万吨，相当于3000 万～5000 万人一年的食物量[5]。可以看出，我国粮食浪费问题较为严重，必须引起重视。2020 年8 月，习近平总书记对制止餐饮浪费行为作出重要指示，强调要坚决制止餐饮浪费行为，切实培养节约习惯，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围[6]。米粒虽小，尤见礼义廉耻；节约事微，可助兴国安邦[7]。在全球粮食供应和食品价格大幅波动的背景下，我国《反食品浪费法》的颁布对保障国家粮食安全，弘扬中华民族勤俭节约传统美德，促进经济社会可持续发展具有重要意义。

（一）有利于解决食品浪费问题

“历览前贤国与家，成由勤俭破由奢。”[8]习近平总书记一直高度重视粮食安全，提倡“厉行节约、反对浪费”的社会风尚，多次强调要制止餐饮浪费行为[9]。为此，相关部门出台多部文件，采取多种措施，取得了一定成效，但食品浪费问题尚未得到根本遏制。《反食品浪费法》的颁布，直指食品浪费，深得人心，标志着我国对浪费问题亮出了法律之剑，开启了我国对食品浪费问题依法惩治的先河[10]。值得注意的是，《反食品浪费法》将近年来我国实践中行之有效的政策措施上升为法律规定，明确各相关主体的责任，有利于建立长效机制，充分发挥法律的引领和规范作用，为全社会确立餐饮消费、日常食品消费的基本行为准则。可见，颁布《反食品浪费法》，无论对于我国惩治当前的食品浪费，保障国家粮食安全，弘扬中华传统美德，还是建设“两型社会”，实现经济可持续发展等，都有着不可估量的促进作用[10]。

（二）有利于保障国家粮食安全

悠悠万事，吃饭为大；民为国基，谷为民命。粮食安全是国家安全的重要基础。虽然经过粮食科学家以及农业工作者的多年共同努力，我国解决了温饱问题，但是粮食安全仍然存有潜在危机，必须予以重视。2022 年3 月6日，习近平在看望参加政协会议的农业界社会福利和社会保障界委员时指出：“粮食安全是‘国之大者’。”再一次凸现筑牢粮食安全根基的重要性。党的二十大报告指出：“全方位夯实粮食安全根基，牢牢守住十八亿亩耕地红线，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”体现了国家对粮食安全一以贯之地高度重视，更体现了对端牢“中国饭碗”的信心与决心。目前，我国粮食仍需要依靠进口，2021 年我国粮食产量取得“十八连丰”，创下新高，同时粮食进口量也创下历史新高，粮食进口总量达到创纪录的1.6 亿吨，占我国当年粮食产量的26%[11]。目前，受新冠疫情等因素影响，国际粮食供应比较紧张，很多国家和地区已经禁止粮食出口，我国粮食供应受到一定影响，在此背景下颁布和实施《反食品浪费法》，对于保障国家粮食安全具有重要意义。

（三）有利于弘扬中华民族传统美德

“谁知盘中餐，粒粒皆辛苦。”[12]每一粒粮食都来之不易，我们必须要懂得珍惜。家长和老师应当从小培养孩子珍惜粮食、爱惜粮食的好习惯。勤俭节约是中华民族的传统美德，即使社会再发展、人民再富有，这种美德也要持续保持，甚至越富有，越应强调反浪费的重要性。党的十八大以来，习近平总书记高度重视粮食安全问题，多次指出“过去我们党靠艰苦奋斗、勤俭节约不断成就伟业，现在我们仍然要用这样的思想来指导工作。”[13]习近平总书记还明确指出：“不论我们国家发展到什么水平，不论人民生活改善到什么地步，艰苦奋斗、勤俭节约的思想永远不能丢。”[14]党的二十大报告指出：“实施公民道德建设工程，弘扬中华传统美德，加强家庭家教家风建设，加强和改进未成年人思想道德建设，推动明大德、守公德、严私德，提高人民道德水准和文明素养。统筹推动文明培育、文明实践、文明创建，推进城乡精神文明建设融合发展，在全社会弘扬劳动精神、奋斗精神、奉献精神、创造精神、勤俭节约精神，培育时代新风新貌。”法治是解决浪费问题、树立节约新风的一种重要方式。《反食品浪费法》的施行有利于引导公众树立正确的饮食消费观念，并在全社会营造节俭节约的良好风尚。

二、《反食品浪费法》明确主体责任

食品浪费涉及主体多、范围广、链条长,与每个单位、每位公民都息息相关。《反食品浪费法》可通过压实政府及有关部门职责、明确各类主体责任，以法治方式在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围，让《反食品浪费法》落实更见实效。

（一）明确政府及有关部门职责

《反食品浪费法》规定，国家厉行节约，反对浪费。各级人民政府应当加强对反食品浪费工作的领导，确定反食品浪费目标任务，建立健全反食品浪费工作机制，组织对食品浪费情况进行监测、调查、分析和评估，加强监督管理，推进反食品浪费工作。县级以上地方人民政府应当每年向社会公布反食品浪费情况，提出加强反食品浪费措施，持续推动全社会反食品浪费。此外，还重点明确了国务院发展改革部门、商务主管部门、市场监督管理部门、粮食和物资储备部门有关反食品浪费工作职责[15]。

（二）明确经营者责任

餐饮服务经营者，超市、商场等食品经营者在遵守食品安全法律底线要求的同时，也应该承担节约粮食的社会责任。《反食品浪费法》规定，餐饮服务经营者应当建立健全食品采购、储存、加工管理制度，加强服务人员职业培训，将珍惜粮食、反对浪费纳入培训内容；主动对消费者进行防止食品浪费提示提醒，在醒目位置张贴或者摆放反食品浪费标识，或者由服务人员提示说明，引导消费者按需适量点餐；提升餐饮供给质量，按照标准规范制作食品，合理确定数量、分量，提供小份餐等不同规格选择[15]。

餐饮服务经营者不得诱导、误导消费者超量点餐。还可以通过在菜单上标注食品分量、规格、建议消费人数等方式充实菜单信息，为消费者提供点餐提示，根据消费者需要提供公勺公筷和打包服务。餐饮服务经营者可以对参与“光盘行动”的消费者给予奖励；也可以对造成明显浪费的消费者收取处理厨余垃圾的相应费用，收费标准应当明示。超市、商场等食品经营者应当对其经营的食品加强日常检查，对临近保质期的食品分类管理，作特别标示或者集中陈列出售[16]。

（三）明确机关、国有企事业单位责任

国家高度重视并严格要求各级党政机关带头厉行节约、反对浪费。《反食品浪费法》规定，机关、人民团体、国有企业事业单位应当按照国家有关规定，细化完善公务接待、会议、培训等公务活动用餐规范，加强管理，带头厉行节约，反对浪费。公务活动需要安排用餐的，应当根据实际情况，节俭安排用餐数量、形式，不得超过规定的标准[16]。

针对机关、高校食堂食品浪费较为突出的问题，《反食品浪费法》规定，设有食堂的单位应当建立健全食堂用餐管理制度，制定、实施防止食品浪费措施，加强宣传教育，增强反食品浪费意识。单位食堂应当加强食品采购、储存、加工动态管理，根据用餐人数采购、做餐、配餐，提高原材料利用率和烹饪水平，按照健康、经济、规范的原则提供饮食，注重饮食平衡。单位食堂应当改进供餐方式，在醒目位置张贴或者摆放反食品浪费标识，引导用餐人员适量点餐、取餐；对有浪费行为的，应当及时予以提醒、纠正[16]。

高校等单位食堂可以研究推出“半碗饭、半份菜、小份菜、拼菜”等模式，减少“套餐制”，增加“选餐制”，尽可能减少食堂中的食物浪费[16]。

（四）明确消费者责任

反对食品浪费，节约粮食，是包括消费者在内的社会各界共同的责任和义务。现阶段食品浪费的个人行为主要体现在日常用餐的过度浪费以及婚丧嫁娶的大操大办等方面。《反食品浪费法》规定，个人应当树立文明、健康、理性、绿色的消费理念，外出就餐时根据个人健康状况、饮食习惯和用餐需求合理点餐、取餐。家庭及成员在家庭生活中，应当培养形成科学健康、物尽其用、防止浪费的良好习惯，按照日常生活实际需要采购、储存和制作食品[16]。因此，作为个人的消费者一定要树立节约意识，约束自身行为，还要及时有效地制止家庭成员及周围的亲戚朋友等浪费食品的行为，自觉遵守《反食品浪费法》，与食品浪费行为作斗争，将节约粮食、减少浪费、理性消费进行到底。

（五）明确外卖平台责任

近年来，我国外卖行业发展迅猛，让越来越多的消费者足不出户就能享受美食，给人们的生活带来了极大的便利。但不容忽视的是，在享受便捷的同时，也出现了食物浪费的情况。例如，为在外卖行业占领一席之地，不少外卖商家通过设置起送额度、优惠满减、半份菜等活动开展营销，吸引消费者。然而，这些活动背后却可能会滋生出大量的餐饮浪费问题。《反食品浪费法》规定，餐饮外卖平台应当以显著方式提示消费者适量点餐。餐饮服务经营者通过餐饮外卖平台提供服务的，应当在平台页面上向消费者提供食品分量、规格或者建议消费人数等信息[16]。这一规定可谓有的放矢，具有很强的针对性，有利于消费者按“需”点餐，减少食品浪费。当然，避免外卖餐饮浪费，更需要主管部门、行业组织与消费者的共同努力。

此外，针对短视频、直播网站上的“吃播”现象，《反食品浪费法》也进行规定，禁止制作、发布、传播宣扬量大多吃、暴饮暴食等浪费食品的节目或者音视频信息。网络音视频服务提供者发现用户有违反前款规定行为的，应当立即停止传输相关信息；情节严重的，应当停止提供信息服务[16]。广播电台、电视台、网络音视频服务提供者都有义务停止播放相关内容的节目。

三、反食品浪费的域外经验考察

“他山之石，可以攻玉”。根据联合国粮农组织《2019 世界粮食安全和营养状况》报告统计，全球每年约有三分之一的粮食被损耗和浪费[17]。为制止“舌尖上的浪费”，世界多国通过制定政策、出台法律法规，进行了各种遏制食物浪费的有益尝试，积累了值得借鉴的经验和启示。

（一）法国

2016 年，法国国民议会和参议院通过了《反食物浪费法案》，成为世界上第一个就浪费食物进行立法的国家[18]。该法案规定食物供给方将剩下的食物产品通过合作协议捐给慈善机构或食物银行。超市和慈善机构签订协议后，能获得捐赠食物价值60%的税收减免。而任何自行销毁剩余食品的做法都将被立即处以3750 欧元的罚款。此外，该法案还要求学校开设“抗击食物浪费”课程，大小企业必须承担一部分社会责任并鼓励餐馆提供打包盒。2018年，法国通过了《农业和食品法》修正案，对“餐厅必须提供打包盒”进行了硬性规定：从2021 年7月1 日起，法国所有餐厅必须向顾客提供可回收或可重复利用的打包盒，让顾客将吃不完的食物打包带回家。

（二）意大利

意大利积极推广学龄儿童的“反浪费食物”教育项目[19]，引导学生养成正确的饮食习惯，包含教案在内的一整套教学工具包都能在网上免费下载。实践过程中，学校还会要求教师在饭前询问孩子的需求，从而减少浪费。有些学校还会推行“半份菜”计划。此外，2016 年意大利通过了《反食品浪费法》，鼓励企业或农场捐赠食物，号召餐厅向消费者提供打包袋，让民众养成餐后打包的好习惯。据意大利SWG 民调机构最新研究结果显示[18]，如今，在意大利，54%的人愿意选择将剩菜剩饭送回厨房，37%的人在餐馆用餐时会将剩菜剩饭打包带走，21%的人外出就餐时会实行“光盘”行动。调查显示，意大利《反食品浪费法》实施后，2018～2019 年，意大利浪费的食物总价值占国内生产总值比重下降至0.88%。

（三）韩国

在韩国，家庭食物垃圾回收方式主要有两种[20]。一是用特殊的可生物降解袋子进行回收，这些特制垃圾袋按容量定价，价格比一般垃圾袋要高。另一种则是计量回收，特制垃圾桶会记录食物垃圾的重量并计入居民的对应账户中，每月精确结算并随物业费扣除。此外，这种垃圾桶还搭载通信系统，可将相关数据实时传输回管理终端，供政府监测统计和决策参考。韩国环境公团指出，韩国部分城市引入食物垃圾计量回收系统后，2017 年平均每户每天产生的食物垃圾量与2015年相比下降了36.5%。同时，韩国部分城市还推广“半碗饭”“半份菜”行动，饭和菜的量约为正常分量的1/2～2/3，价格也相应下调。这样消费者可以根据自身需求，点餐时选择更便宜的“半碗饭”“半份菜”[21]。政府还为此定制了只能容纳半碗饭量的特制碗，免费发放给餐厅[22]。

（四）日本

日本推出“食品银行”[23]，向零售商回收可食用的食物分发给有需要的人，并通过商店积分的方式鼓励人们购买接近保质期的食品。严格意义上说，“食品银行”是一个为食物短缺家庭提供暂时援助的慈善组织。据了解，“食品银行”的主要活动是将准备废弃的食物收集起来（被废弃的原因通常是快要到保质期或是包装印刷错误等），免费分发给困难户或者福利社。对于达到贫困标准的家庭，“食品银行”每周一次给他们送去大米、面包、蔬菜、方便面、速食食品、罐头、饮料等，其中需求最多的是用于保证健康饮食的蔬菜、鱼、肉等。

从法国、意大利、韩国、日本等其他国家和地区的反食品浪费的有益经验来看，笔者总结了以下几点结论：一是制定严格的相关法律制度，是遏制食品浪费现象的有力保障；二是利用现代科技手段对餐饮等领域进行管治与监督，可成为减少“餐饮浪费”的有效手段；三是加强宣传教育，树立节约意识，是各国政府和人民的共同责任；四是制定行动计划，减少食品浪费，可以成为各国政府采取的重要举措，例如，“食品垃圾计量制”“食品银行”“食品垃圾回收再利用”等。

四、落实《反食品浪费法》的措施

为有效落实《反食品浪费法》，制止餐饮浪费行为，需要弘扬“勤俭节约”传统美德，摒弃“面子文化”陋习；需要倡导科学、健康的生活方式和理性、平和的消费习惯，在全社会营造理性消费、健康饮食的良好氛围，形成“简约餐饮”的新风；此外，更需要各地加快制定配套制度，加大宣传教育力度，建立举报奖励机制和监督检查机制等。

（一）加快制定配套制度

《反食品浪费法》的施行，实现了治理食品浪费行为有法可依，为公众确立了餐饮消费、日常食品消费的基本行为准则，为强化政府监管提供了有力支撑。《反食品浪费法》作为国家层面立法主要是对食品浪费行为的共性、原则性、普遍性的问题作出规定。该法共计三十二条，多数条款都为倡导性的，涉及法律责任承担的仅包含三条，且法律责任类型偏少、责任偏低，对违法行为可罚性的覆盖面和惩戒力度均显不足。我国食品浪费特别是餐饮浪费问题，涉及地域广、行业多，链条长，依法推进食品浪费治理，各地可制定符合当地饮食习惯的具体办法，保证《反食品浪费法》更好地落地实施。

（二）加大宣传教育力度

英国著名的经济学家亚当·斯密曾经说过：“个人的节俭，有时不仅可以补偿个人的奢侈妄为，而且可以弥补政府的浪费。”[24]因此，应从更新观念入手，形成以节约为荣、以浪费为耻的社会氛围，树立文明、健康、理性、绿色的消费理念，提高公众反食品浪费的思想意识。一是加强“食育”教育，从娃娃抓起，从学校抓起，让厉行节约逐渐成为全社会一种自觉的生活习惯。《反食品浪费法》也明确规定，学校应当按照规定开展国情教育，将厉行节约、反对浪费纳入教育教学内容，通过学习实践、体验劳动等形式，开展反食品浪费专题教育活动，培养学生形成勤俭节约、珍惜粮食的习惯。二是加大《反食品浪费法》的宣传力度，各单位可通过在显著位置张贴、放置“厉行节约，反对浪费”“光盘行动”“文明用餐”等宣传标语或桌卡、桌贴，加强宣传“文明消费、节约用餐”的用餐风尚，杜绝“舌尖上的浪费”。三是充分利用电视、广播、报纸、互联网、新媒体等多种方式，加大《反食品浪费法》的公益宣传，报道先进典型，曝光浪费现象，引导公众树立正确饮食消费观念，使《反食品浪费法》宣传工作常态化、长效化。

（三）构建社会共治体系

社会共治是现代国家治理的重要途径，也是治理食品浪费的必由之路。节约粮食是保障国家粮食安全的重要内容。党的二十大报告指出：加快发展方式绿色转型，实施全面节约战略，发展绿色低碳产业，倡导绿色消费，推动形成绿色低碳的生产方式和生活方式。制止食品浪费，改善生态环境，推进绿色发展，必须按照新时代社会治理的要求，引导全社会广泛参与和积极推动，营造全社会共治共享氛围。《反食品浪费法》明确各相关主体的责任,构建政府领导、部门协作、行业引导、媒体监督、公众参与的反食品浪费社会共治机制。食品、餐饮行业协会等应当加强行业自律、开展食品浪费监测；新闻媒体应对食品浪费行为进行舆论监督，引导公众树立正确饮食消费观念。各级人民政府及有关部门、学校、旅游经营者、超市、商场、餐饮行业协会和外卖平台等社会主体必须切实增强“制止餐饮浪费”行为的自觉性，推动形成社会共治体系。

（四）建立举报奖励机制

《反食品浪费法》规定，任何单位和个人发现食品生产经营者等有食品浪费行为的，有权向有关部门和机关举报。接到举报的部门和机关应当及时依法处理。这一条款赋予全社会，包括任何单位和个人，都有针对食品浪费行为的举报权，而且要求接到举报的部门承担及时依法处理的义务。因此，建议有关部门应开通举报热线，收集问题线索，加强执法监督。反食品浪费是全社会共同的责任和义务，通过奖励机制鼓励人民群众积极参与反食品浪费的社会协同共治，可以弥补监管力量的不足。为扩大全社会参与度，推动《反食品浪费法》落地落实，建议各地在制定《反食品浪费法》相关配套制度中可增加 “接到举报的部门应当依法处理，并对核查属实的给予适当奖励”等条款，且有关部门应当对举报人的信息予以保密，以保护举报人的合法权益。

社会共治是现代国家治理的重要途径，也是治理食品浪费的必由之路。节约粮食是保障国家粮食安全的重要内容。

（五）建立有效激励机制

为保障《反食品浪费法》有效实施，需要多措并举。一方面，对待食品浪费现象要敢于“亮剑”，依法严厉查处各类浪费食品的违法违规行为；另一方面，有关部门和地方需要进一步细化配套规定，尽快制定完善相关配套规定，鼓励主动减少食品浪费的行为[25]。《反食品浪费法》规定，国家倡导文明、健康、节约资源、保护环境的消费方式，提倡简约适度、绿色低碳的生活方式。但是缺少有关具体的鼓励主动减少食品浪费的激励措施。为进一步落实《反食品浪费法》，2021 年，《反食品浪费工作方案》发布，从该方案内容来看，有关具体的鼓励主动减少食品浪费激励措施仍相对缺乏。因此，建议有关部门在制定《反食品浪费法》配套规定中增加有关鼓励主动减少食品浪费的激励措施。例如，在餐饮服务行业已有的“光盘行动”基础上，适当推出给予主动完成“光盘行动”的消费者打折或者发放代金券等优惠活动，而且对于长期坚持的餐饮服务经营者，有关部门可以按照《反食品浪费法》的规定，考虑给予一定的税费减免方面的优惠。

（六）建立监督检查机制

对于食品浪费行为，谁来监督、如何监督？针对这些问题，《反食品浪费法》规定，各级人民政府及其有关部门应当建立反食品浪费监督检查机制，对发现的食品浪费问题及时督促整改。食品生产经营者在食品生产经营过程中严重浪费食品的，县级以上地方人民政府市场监督管理、商务等部门可以对其法定代表人或者主要负责人进行约谈。被约谈的食品生产经营者应当立即整改。教育行政部门应当指导、督促学校加强反食品浪费教育和管理。学校应当建立防止食品浪费的监督检查机制，制定、实施相应的奖惩措施[26]。因此，可以通过建立食堂用餐监督管理员制度，设立反食品浪费督导员，对用餐人员进行引导监督，发现浪费行为，进行当面提醒劝告；也可以在餐盘回收处设置电子监控设备，并在食堂明显位置设置曝光台，对严重浪费行为进行曝光。此外，针对餐饮企业浪费问题，市场监管部门应当建立常态化监管机制，督促餐饮经营者将制止餐饮浪费纳入到餐饮服务全过程，坚决制止餐饮浪费。

（七）依法严厉查处食品浪费行为

《反食品浪费法》的颁布实施，使食品浪费行为不仅面临道德上的谴责，更将面临法律的惩处。《反食品浪费法》明确规定，餐饮服务经营者诱导、误导消费者超量点餐造成明显浪费的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门或者县级以上地方人民政府指定的部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处一千元以上一万元以下罚款。食品生产经营者在食品生产经营过程中造成严重食品浪费的，由县级以上地方人民政府市场监督管理部门或者县级以上地方人民政府指定的部门责令改正，拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款[26]。

广播电台、电视台、网络音视频服务提供者制作、发布、传播宣扬量大多吃、暴饮暴食等浪费食品的节目或者音视频信息的，由广播电视、网信等部门按照各自职责责令改正，给予警告;拒不改正或者情节严重的，处一万元以上十万元以下罚款，并可以责令暂停相关业务、停业整顿，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法追究法律责任[26]。