滁州深度融入南京都市圈一体化高质量发展路径研究

文/宋迎迎（中共滁州市委党校）

都市圈作为城市群的重要组成部分，是推动区域经济一体化发展的重要单元。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出：“优化行政区划设置，发挥中心城市和城市群带动作用，建设现代化都市圈。”2021 年2 月8 日，国家发展和改革委员会正式批复同意《南京都市圈发展规划》，明确提出把南京都市圈建设成为具有全国影响力的现代化都市圈，助力长三角世界级城市群发展，为服务全国现代化建设大局做出更大贡献。《南京都市圈发展规划》作为国家层面批复的第一个都市圈发展规划，标志着南京都市圈建设上升到新的战略高度。滁州如何深度融入南京都市圈，更高水平推进“产业共兴、科创共荣、绿色共保、民生共享、制度共建”一体化高质量发展，对于提升滁州的整体实力和竞争力，打造强劲增长极，助力长三角一体化发展都具有十分重要的现实意义。

一、 滁州深度融入南京都市圈一体化高质量发展取得的成绩

1.对接交流有基础，一体化的合作路径逐渐清晰

滁州与南京都市圈交流合作由来已久。2002 年，滁州作为六个创始会员城市之一加入南京都市圈。2003 年，滁州在安徽省率先提出“主动接受辐射，实施东向战略”，在思想观念、发展模式等方面主动向沪苏浙学习。党的十八大以来，滁州持续推进东向发展，加速融入长三角。2018 年，滁州率先提出实施“大江北”发展战略，把推进“大江北”协同发展区建设、加快与南京同城化作为融入长三角一体化发展的重要突破口，着力在更高水平、更宽领域、更深层次上融入南京都市圈、推进一体化高质量发展。

2.主动承接产业转移，产业协作更加紧密

滁州立足主导产业方向和资源比较优势，致力于与南京都市圈各城市构建错位发展、优势互补的产业分工和生产协作体系，推动产业协同高质量发展。积极推动产业链、供应链协同配套，召开宁滁工业领域深化产业协同发展合作对接座谈会，浦口—南谯合作产业园纳入江北新区集成电路产业集群规划建设区，来安与江北新区生物医药谷合作共建生命健康产业园，宁滁两地在集成电路、生命健康、装备制造等领域产业关联度持续提升。

3.坚持互联互通，交通网络体系更加健全

构建互联互通、快捷高效的交通网络体系，是实现一体化发展的重要前提。滁州与南京互联互通的城际铁路、高速公路、国省干线、快速通道等交通基础设施建设不断加快，内联成环、外联成网的宁滁“半小时”通勤圈已经形成。

4.坚持环境共保，生态新屏障加快构建

滁州始终把生态环境保护放在优先位置，牢固树立生态共同体意识，严守生态保护红线，坚持“共抓大保护、不搞大开发”。在生态环境共保上，通过强化污染源环境监管协同，深化跨界流域横向生态补偿机制，推进南京都市圈生态保护合作。滁宁两市先后共同签订了滁河流域水污染联防联控、大气污染联防联控、长江禁捕退捕协作共管等协议，联合推行河湖长制，联合开展巡河巡湖等，生态环境协同治理机制逐步形成并日趋完善。

5.注重民生共享，公共服务更加便利

以人民为中心，让人民群众从区域合作中得到更多便利和实惠是一体化发展的根本目的。滁州把加强公共服务对接合作贯穿融入南京都市圈发展全过程，持续推进公共服务一体化，在医疗卫生、合作办学、政务服务、疫情防控等领域不断深化合作，区域社会事业水平整体进一步提升。

二、 滁州深度融入南京都市圈一体化高质量发展存在的问题

虽然滁州在融入南京都市圈一体化高质量发展上取得了一定成效，但依然存在一些问题及制约因素，主要体现在：一是滁州深度融入南京都市圈一体化高质量发展的体制机制有待完善，规划衔接不够紧密、合作对接不够深入的问题依然存在。二是南京都市圈一体化高质量发展带来“外溢效应”的同时，也将强化核心城市南京的“虹吸效应”，加剧都市圈内特色功能和产业竞争，对滁州加快转型升级形成一定挑战。三是滁州人才短缺问题较为突出，区域协同创新能力有待提升。滁州与南京等地尚存在科技资源共享不足、科研机构合作不畅等突出问题，特别是滁州面临高端人才“引不来”“留不住”的困境。四是生态环境联保共治尚有难点，协作机制仍需完善。跨区域、跨流域的生态环境协同治理长效机制仍有待建立健全。五是基础设施互联互通一体化程度不高，尚存在规划统筹需要加强、网络建设仍需完善、运营管理机制有待健全等问题。六是受地区间发展差异、户籍政策、体制机制等因素影响，公共服务均等化面临诸多挑战。滁州与南京等市在公共服务的财力保障、硬件设施、服务能力、管理水平上均有明显差距，能力水平差异较大。

三、 滁州深度融入南京都市圈一体化高质量发展的路径选择

1.聚焦优化顶层设计，推动制度空间一体化

一要加强政策协同和规划衔接。当前南京都市圈面临的基础设施互联互通不够、空间开发缺乏协调、产业同质化竞争等问题，在很大程度上是因为南京都市圈各城市长期以来受行政区划限制，基于自身利益考虑，分头编制规划，致使规划之间的衔接不够。推动南京都市圈一体化高质量发展，必须加强统一顶层设计和多主体参与相结合，尽快构建科学完善、覆盖全域的规划体系，以规划先行推动解决区域发展合作面临的重大问题。在政策协同和规划衔接上，滁州应主动对接、高位推进，在战略定位、空间结构、交通网络、产业布局、生态建设等方面实现规划对接、联动共进。二要更高效率落实合作共建机制。推动南京都市圈一体化高质量发展，必须强化全面深化改革的动力引领作用，以一体化的思路加快破解行政壁垒和体制障碍，建立健全常态化协商机制及成本共担利益共享机制，形成要素流动自由、产业分工合理、空间开发相对均衡、基本公共服务便利共享、人与自然和谐共生的发展格局[1]。滁宁双方应加快推动顶山—汊河、浦口—南谯两个跨界一体化示范区建设，以点带面探索建立产业协同发展、科技协同创新、基础设施互联互通、公共服务共享、生态环保共治等一体化新机制。

2.聚焦产业承接合作，推动经济空间一体化

根据区域比较优势理论，不同区域内部的要素禀赋不同带来的比较优势差异，客观上要求各区域充分利用自身的优势资源来发展优势产业，通过产业分工创造更高的经济效益[2]。而都市圈的形成则有利于打破固有的资源要素瓶颈，实现资源共享、优势互补和产业联动。在产业结构上，滁州作为安徽东向发展的桥头堡，与南京都市圈的产业发展具有较强的互补性。比如，滁州是“二三一”的三次产业结构，优势产业主要集中在智能家电、先进装备制造、硅基材料、农副产品深加工、新能源和新型化工等传统制造业。而南京是“三二一”的三次产业结构，优势产业主要集中在新型电子信息、软件和信息服务、高端智能设备、新能源汽车、生物医药、金融和科技服务等先进制造业和现代服务业。滁州应在产业规划上加强与南京都市圈衔接，完善产业协作机制，立足于现有产业基础条件和空间地理优势，以集群化、规模化、高端化为主攻方向，坚持错位发展、配套发展，主动承接南京都市圈产业转移，打造一批具有核心竞争力的特色产业集群。

3.聚焦区域协同创新，推动创新空间一体化

创新是引领经济发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑。都市圈的形成有利于促进各创新要素在区域内流动、聚集、共享并形成区域创新体系，是实现新旧动能转换和提升区域整体竞争能力的重要动力。作为南京都市圈的中心城市，南京科教资源丰富，创新能级较强，特别是创新名城建设，对周边城市必然带来辐射和示范效应。滁州可借此契机，以创建国家创新型试点城市为引领，加强与南京都市圈的科技交流与合作，把科技创新作为推动经济高质量发展的“先手棋”。一要加强创新政策衔接。滁州应对标南京都市圈先进地区，在鼓励各类主体创新、激励人才创业、促进科技成果转移转化、推动产业创新发展等方面加强与南京都市圈政策衔接，制定并完善一批鼓励科技创新的配套政策措施，不断优化科技创新的政策环境。二要打造协同创新平台。通过优化“双创”环境，吸引南京都市圈内企业、高校、科研院所在滁州建立企业技术中心、工程研究中心、实验室。三要促进科技成果转移转化。按照“科创+产业”的发展思路，加强与南京都市圈内创新主体深度对接合作，推动科研成果在滁州落地生根。四要吸引一批创新人才。完善科技创新体制机制，联合培养、引进一批高层次创新人才和创新团队，充分激发人才创新创业活力。

4.聚焦环境共保联治，推动生态空间一体化

生态环境共保联治体现的是绿色发展，解决的是人与自然和谐共生的问题。习近平总书记强调“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力”，深刻揭示了保护生态环境与发展生产力之间的内在联系，丰富并发展了马克思主义生产力理论。近年来，南京都市圈高度重视生态环境的保护和修复工作，深入推进生态空间的共保联治，签署了《南京都市圈环境安全联防联控合作协议》，持续开展区域生态环境治理，加快打造绿色生态体系，都市圈生态环境保护取得初步成效。一要共划生态红线，守住区域环保底线。滁州应严把生态红线区域项目准入关，除重大基础设施项目外，严禁其它建设项目，确保生态红线功能不下降、面积不减少。二要全面推行生态补偿机制。建立并完善南京都市圈环境空气质量、地表水生态补偿和饮用水源生态保护补偿机制，积极推动滁河等跨省生态补偿机制试点，实现重要区域生态保护补偿全覆盖。三要健全区域环境治理联动机制。联合推进跨界断面水质联合检测和水环境质量信息共享制度，建立重点区域环境风险应急共享平台，加强跨界环境污染纠纷处置和应急联动，共建绿色美丽南京都市圈。

5.聚焦基础设施互联互通，推动自然空间一体化

基础设施是区域经济社会发展的基础和有力支撑。基础设施互联互通能够将都市圈内不同行政区域市场紧密联系起来，促进人、物、资金、信息等资源要素自由流通，进而降低相互之间的交易成本。一要建设一体化现代综合交通体系。滁州应着眼于推进基础设施一体化，在公路、水路、轨道等交通基础设施上全面加快与南京都市圈互联互通，打通省际“瓶颈路”和“断头路”。具体来看，要加快推进北沿江高铁合宁段、宁淮、沿淮、滁宁城际等一批高铁、轨道交通项目建设，建设“轨道上的都市圈”。加快明光—盱眙、来安—六合、滁州—天长等高速公路建设，建设“公路上的都市圈”。加快滁州（清流）港、明光新港、全椒新港等港口建设，提升水运通江达海水平，建设“航道上的都市圈”。二要加强5G、数据中心、工业互联网等新型基础设施建设，推动数据信息互通共享。滁州应抓住数字经济带来的新机遇，在互联网、人工智能、生命健康等新兴产业领域加强与南京都市圈分工协作、促进优势互补。

6.聚焦公共服务共建共享，推动社会空间一体化

都市圈建设的最终目标是要不断增强区域内人民群众的获得感、幸福感、安全感。其中，增加公共服务供给、提高公共服务的共建能力和共享水平是都市圈建设的一项重要内容。国家发展和改革委员会在《关于同意南京都市圈发展规划的复函》中明确指出“着力推动公共服务共建共享”。一要推进公共服务标准化建设，提升公共服务便利化水平。滁州应在公共服务标准制定上对标南京都市圈先进地区，加快公共服务制度接轨，促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，努力缩小与南京都市圈先进地区的差距。二要推进教育、文化、卫生等资源共建共享。按照平等互利、共建共享的原则，积极推动南京都市圈教育、医疗、文化、社会治理等领域的交流与合作，扩大优质公共服务资源供给，打造一体化基本公共服务体系。[本文系2021 年度安徽省社会科学创新发展研究课题“长三角创新生态系统价值共创与治理机制研究”（编号：2021CX035）的阶段性研究成果。 ]