基于公共物品理论的农村山塘水环境治理实践研究——以江西省为例

金艳清 许 艳 罗卯英

（南昌工程学院，江西 南昌 330099）

0 引言

农村山塘在提供饮用水源、农业生产灌溉、防洪、养殖、洗涤及旅游景观开发等方面发挥了重要作用。2017年，课题组调查江西省11个地区534个山塘样本，调查结果显示江西省山塘水体较严重污染占比达46.4%；取49份水样检测发现，Ⅴ类或劣Ⅴ类水占比达32.7%。农村山塘水污染不仅直接影响农村居民的生产生活质量，也阻碍了农村生态文明建设与美丽乡村建设步伐。

在美丽乡村建设背景下，江西省坚定不移走生态优先、绿色发展之路，大力推进国家生态文明试验区建设，出台了《关于构建现代环境治理体系的若干措施》等政策文件，构建了以五级“河长制”“湖长制”“林长制”为核心的全要素、全领域监管体系。通过上述措施，江西省有35项生态文明制度改革举措及经验做法被列入国家推广清单，绿色发展“靖安模式”获得国家推广，寻乌县废弃矿山综合治理入选全国生态修复典型案例。根据江西省水利厅与财政厅联合印发的《江西省山塘整治项目建设和资金管理办法》等文件，课题组于2022年随机调查了江西省11个地区2 305个自然村村民，同时取53份水样进行检测。调查结果显示，山塘水体为Ⅴ类或劣Ⅴ类水的占比仅为20.7%。由此可见，相比2017年，江西省农村山塘水环境污染得到了很大改善。笔者基于公共物品理论，结合江西省农村山塘水污染治理实践，阐述其治理运行机制，总结实践经验，启示其他农村地区水环境建设，共同促进我国乡村振兴和推动美丽中国建设进程。

1 农村山塘水环境治理公共物品理论基础

农村山塘水环境是农村地区居民和企业生存和发展不可或缺的资源。从公共物品理论的角度，不仅能分析农村地区水环境污染存在的问题，同时可为农村地区水环境治理提供理论基础。

1.1 公共物品的含义

公共物品是指相对于那些可以划分为企业或个人消费单元的生产、生活资料而言具有共享性的产品和服务。最具代表性的是萨缪尔森的公共物品理论，该理论提出公共物品具有两个典型的特征：一是受益的非排他性，二是消费的非竞争性［1］。

根据萨缪尔森的公共物品理论，农村水环境包括农村山塘具有公共物品的特性，即非竞争性和非排他性。一方面，农村地区单个居民和企业对水资源的使用不会影响其他居民对水资源的使用，使用的数量和质量具有非竞争性，即农村水资源的使用具有共享性；另一方面，农村水资源在被使用的过程中，在技术上没有办法排除为其付款的居民或企业在受益范围之外，每个农村居民和企业都无法被排除在使用范围之外，水资源具有非排他性（普遍性）［1］。

1.2 农村水环境污染治理的理论基础

农村水环境作为公共物品，因产权难以界定而被竞争性地过度使用或侵占是必然的结果，解决公地悲剧的办法包括强制私有财产权、政府监管或制订集体行动安排、多元主体共治等［2］。笔者结合江西省农村山塘水环境污染治理实践，从预防、监管和整治等方面凝练农村山塘水污染治理工作机制，以期助推农村水环境建设有效提升。

2 农村山塘水环境污染治理实践

2.1 山塘水污染预防治理机制

鉴于农村居民、村干部及企业（工厂）管理者文化水平普遍偏低，环保意识薄弱，为防止农村山塘水污染，江西省坚持预防在先，从环保宣传与知识培训着手，并由此形成了农村山塘水污染预防治理机制（见图1），具体从以下3个方面展开。

图1 江西省农村山塘水污染预防治理机制

2.1.1 建立山塘水环境保护人才库，为宣传培训活动提供支持。江西省生态环境厅协同科学技术厅、教育厅、人力资源和社会保障厅等部门从科研院所、政府机构、高等院校及非营利组织等遴选生态环保研究方面的专家学者，建立水环境保护专门人才库，供各级政府部门选择聘请，为环保法律法规宣传、污染防治知识技术培训提供人才支撑。

2.1.2 加强环保知识宣传与学习培训，提升多元主体环境保护意识和技术水平。江西省生态环境厅从水环境保护人才库中聘请相关专家，对各级监管人员普及最新环保政策法规，宣传培训监管要义和防治知识技能，提升各级地方政府部门监管人员环保知识、污染治理水平，尤其增强对山塘水环境的保护意识，杜绝徇私枉法、包庇及不作为的监管行为［3］。同时，江西省生态环境厅等聘请专家针对村民代表或精英、企业负责人及村干部每年至少开展一次环境保护政策、法律法规及污染防治技术讲座，并充分发挥乡镇、村级环保人员“传帮带”——环保政策法规信息传递和技术指导作用，提升村民代表或精英、村干部污染防治水平，特别是相关企业负责人的污染防治水平，提升其环保意识。

2.1.3 支持培育高素质农村人才队伍，提高农村山塘水环境保护整体水平和信息反馈效能。江西省各地教育部门出台了助学政策，助力农村大学生培养，支持大学生“三下乡”实践活动，帮助提高农村居民文化水平，提升其对山塘水污染危害的认知和污染防治技术；各地农业及人事部门支持农村籍大学生返乡创业，反哺农村经济和生态环境建设，并提供创业培训服务，对生态环保创业项目给予免息信贷和减税政策支持，夯实生态环保经济基础，助推农村现代化发展进程。同时，江西省建立和畅通村民代表、村干部、各级政府部门监管人员、环境保护专家的水污染信息反馈渠道，以便高效反馈当地山塘污染防治过程中出现的新问题，达到及时处理、精准治理的目的。

2.2 山塘水污染治理监管机制

为保障山塘水污染治理政策措施得到有效执行，江西省加强了农村水环境监管，开展了有规律的巡查工作。在山塘水污染治理监管过程中，江西省将加强监管与资源投入相结合，避免出现一管就死的僵局，在实践中构建了农村山塘水污染监管机制（见图2），具体从以下4个方面展开。

图2 江西省农村山塘水污染监管机制

2.2.1 实施例行巡查制，强化水环境监管。江西省生态环境厅牵头，组建由省、市（县）环保专家及乡镇相关技术人员组成的各级环保监管小组，在河长、湖长基础上，设置村级塘长［4］。省、市（县）、乡镇及村各级监管小组或责任人，从上到下定期开展巡查，且巡查山塘次数依次递增。监管小组可根据水污染的季节差异有针对性地开展巡查工作，提高监管效率。针对农耕季节农药化肥等污染物排放量增加的情况，巡查小组会加大对农田的排水、取水监管巡查力度；针对夏季高温，污染物更易发酵腐烂污染水质，冬季山塘水源流动少，水源自净能力不足，易受污染物污染的情况，会加大面源污染巡查强度，以保障监管效率，同时合理控制成本。

2.2.2 发挥非政府组织监管、指导与辅助作用，增强山塘水环境监管力量。江西省积极引导村民自治组织、第三方污染治理机构和水利协会等非政府组织，参与山塘水污染监管巡查工作［5］，并在财政方面给予一定支持，尤其注重充分发挥第三方污染治理机构和水利协会专业性强优势，利用其从专业角度准确判断山塘水污染负荷、指导确定防治措施。同时，江西省引导农村精英人才或环保意识强的村民成立自治组织，进一步完善乡规民约，增加监管家乡山塘水环境的义务［6］，有效解决政府监管覆盖不足的问题。

2.2.3 加大政府资助力度，提高监管相关利益主体污染防治效能。县（市）环保部门充分利用县工信局、农业农村局、发展与改革委员会等政府部门作用，合理利用乡村振兴战略或农村环境治理专项经费，对农村企业污染治理设施设备的购买给予重点资助，对农村生活污水、垃圾及农药化肥污染治理项目给予物品和资金支持。例如，向村民免费发放垃圾桶，出资安排人员打扫村庄卫生、清理垃圾和山塘，资助将污水管道并入附近污水处理厂管网等。政府资助投入大大降低了相关企业及村民的治污成本，增强了其防治山塘水污染的积极性，也提高了水环境监管效能。

2.2.4 建立水污染信息公开平台，提高水环境污染防治监管效率。江西省生态环境厅建立了水污染信息公开平台，公示乡村水环境治理相关信息。水污染信息公开平台上的信息主要来自政府各级部门巡查结果和第三方污染治理机构、村民自治组织或水利协会等非政府组织的举报反馈。信息平台全天公开，不仅方便群众反馈山塘水污染治理相关信息，也时刻警示上榜黑名单的污染企业或村民及时整治到位，进而提高政府监管效率。

2.3 山塘水污染整治与修复机制

江西省地处南方丘陵地带，山塘非常多，以致部分山塘水污染未能被有关部门及时关注，导致村民生活污水、农药化肥污染、加工企业排污等造成的山塘面源污染未得到有效治理。鉴于此，江西省对此类山塘设置并推行了农村山塘水污染整治与修复机制（见图3），具体从以下3个方面展开。

图3 江西省农村山塘水污染整治与修复机制

一是发挥建制村村委、农村自治组织和县（市）生态环保部门的作用，按照相关专家和技术人员制订的治理方案，引导村民、污染企业或工厂开展自治行动。例如，建制村村委和农村自治组织积极组织农村居民参与山塘水环境周期性的垃圾打捞工作，同时引导其多施农家肥，减少农药的使用，减少禽畜粪便乱堆乱放，防止再污染。县（市）生态环保部门唱响循环经济理念，指导禽畜养殖企业对发酵烘干粪便后用作农作物肥料。例如，靖安县、南城县、宜黄县、芦溪县、婺源县、湾里区、遂川县、鄱阳县、永新县、柴桑区、武宁县、莲花县、安福县、共青城市及丰城市已成为江西省农村水环境污染治理示范县（市、区），县域禽畜养殖企业基本都建有沼气池或者购置发酵烘干机，将禽畜养殖产生的粪便制成有机肥供给周边大棚蔬菜生产或网络出售减小自治负担。

二是发挥县（市）环保部门、农业管理部门作用，指导污染企业实现集中管理与整治。按照相关专家和技术人员制订的治理方案，由政府出资，或引进第三方机构出资，或两者合资，构建污水处理厂，集中治理农村加工厂或养殖业污染。据《中国经济导报》，截至2022年10月，江西省有52个市、县、区实现建制镇污水处理设施全覆盖，全省除城关镇外的724个建制镇中已有599个具备生活污水处理能力。另外，对于难以实施污染集中治理的企业，要求其按生态环保标准重新改造，否则给予取缔。

三是发挥县（市）生态环保部门、行政村村委环保执法权力，对顽固严重污染行为进行严厉惩罚和再教育，推进农村山塘水环境整治落地生效。对于畜禽养殖场、化工厂、农产品加工类企业及矿场等随意排污违法行为，政府环保部门会依法依规实施严厉惩罚。2019年1月10日中国日报网显示，江西省在“绿盾2018”专项行动中利用《中华人民共和国环境保护法》4个配套办法共查处案件1 057起，同比增长19%；完成全省固废、危废大排查和危险废物规范化检查，有省级重点监管产废单位723家，重点监管经营改造单位138家全部纳入危险废品监管平台。同时，对于村民中随意排放生活污染物且屡教不改者，村干部或自治组织成员等对其进行约谈再教育，或通过公告栏进行通报批评，施加舆论压力，促其改正。

3 经验与启示

笔者基于公共物品理论，对江西省农村山塘水环境多元共治实践进行了研究，提炼了农村山塘水环境污染治理工作有效运行的机制，从中总结出促进秀美乡村建设的几点经验与启示。

3.1 明晰多元共治目标，凝聚合作共识

要想秀美乡村建设，必须强化多方利益相关主体对保护农村水环境长远意义的认知度，牢固树立“绿水青山就是金山银山”共识，坚守“只能更好、不能变坏”底线，做到农村水环境合作共治理念入心入脑。只有每个人都努力，才能让绿水青山成为美丽中国最鲜明、最厚重、最坚实的底色。

3.2 明确多元主体职责，协调各方关系

虽然农村水环境的“公共性”决定了地方政府是农村水环境治理的第一位主体，但是也必须引入其他治理主体，即构建政府、企业、非政府组织及村民多元共治的内生机制，形成“职责明晰、考核合理”多元共治共享的水环境治理模式［6］。正如习近平总书记强调，在生态环境保护工作中，既要让老百姓享受蓝天白云和繁星闪烁、清水绿岸和鱼翔浅底等生态美景，又要打好污染防治攻坚的人民战争。

3.3 协同推进“多管齐下”水污染防治运行机制，提升治理效能

农村水环境多元共治效果的实现需要多种运行机制的不断融合、协同推进。这就要求相关部门在实践中不断优化现行治理机制，因地制宜从预防、监管、治理三者内在逻辑与实践进程方面进行优化，形成具有地方特色、适应外部环境变化的多样性、灵活性运行机制体系［7］。