宅基地征收中的被征收农民诉求——基于地方领导留言板的数据分析

朱永超 蔡俊 王雪兵

(安徽农业大学经济管理学院，安徽 合肥 230036)

引言

随着2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》的正式颁布，乡村振兴战略和新型城镇化战略协同发展的要求被提出，新型城镇化的进程随之加快[1]。但当前城镇化实施却面临着城镇建设用地紧缺[2]，而农村用地尤其是宅基地面临着粗放利用、荒废闲置和一宅多户等现象严重的困境[3]。作为集体土地征收中的重要组成部分，宅基地征收对于缓解城乡用地矛盾具有重要的作用[4]。了解被征收农民对宅基地征收的诉求，可以减少因宅基地征收而造成的矛盾和群体性事件，促进征收工作更好的开展，维护社会秩序的稳定和谐[5]，对推进新型城镇化战略的实施有着重要意义。

宅基地作为农民的安身立命之本，其重要性不言而喻[6]，所以其征收工作受到被征收农民以及相关社会群体高度关注。宅基地征收是指政府出于公共利益需求，在符合法定情形的前提下，依照法定程序，以行政权获得财产，并通过实物或者金钱对被征收方进行补偿的行为。其征收的对象往往包括农村宅基地及其地上附属的房屋，征收的同时给予农民一定的经济补偿，并解决被征收之后的住房、生活等相关安置保障问题。

目前，学术界关于宅基地征收的研究主要集中在征收补偿内容、征收增值收益分配、农民权益保护等方面[7]。补偿内容方面，针对征地补偿中补偿涵盖范围不全面以及补偿标准偏低等问题。梁亚荣等认为，宅基地征收会导致宅基地的所有权、使用权以及房屋附着物所有权的丧失，所以补偿范围应涵盖这三者[8]。周亚娟等运用边际成本理论重新对农村宅基地价值进行评估，为农民失去宅基地提供更加合理的补偿标准[9]。征收增值收益分配方面存在的农民无法享受到土地用途转变后的收益、土地补偿款分配具有随意性和分配不公的问题[10]。廖霞林等在借鉴国外立法经验的基础上，认为可以以土地经营权、使用权市场流转价为参考，用市场方法将部分土地增值收益纳入评估中[11]。魏子鲲等在结合现有土地增值收益分理论的基础上，引入市场谈判机制来保证村民能公平地享受到土地增值带来的收益[12]。洪开荣等认为，可以通过平衡征地利益主体博弈力量格局来改变农民在利益分配中的弱势地位[13]。如何更好地保护被征收宅基地的农民的权益方面，邓辰辉指出应从规范土地征收前期工作程序和提供专业救济方面来保障农民的权益[14]。而陈怡竹则认为，当前的征地模式为行政主导型模式，被征收人参与度有限，只有建立起以被征收人参与制度为核心的公众参与型征地程序模式，才能全面保护被征地农民的权益[15]。

虽然现有对宅基地征收的研究取得了大量成果，但是仍存一些不足。目前大多数研究所用的数据来自于实地调研，但由于各省市的地理特性、经济发展状况和征地政策的不同，很难判定某一地区实地调研的样本数据具有代表性，并且由于受到客观条件的限制，很难开展大规模的实地调研来获取数据；因为征地问题往往涉及当地政府或村集体利益，所以在实地调研中，被征收农民在接受访问时往往会受到其干扰，很难保证得到数据的真实性和客观性[16]。针对这些不足，本文以网络问政平台的留言数据文本为基础，对其采用内容分析法、语义网络分析法和情感分析法等方法进行总体分析，全面深入地识别宅基地征收过程中被征收农民的真实诉求。

1 数据来源与研究方法

1.1 数据来源与筛选

研究数据来源于全国性网络问政平台人民网“地方领导留言板”平台，该平台自2006年试运行以来，已有28个省市区出台政策文件，建立起回复办理留言的工作机制。该平台由人民网牵头，可以保证地方政府不能控制该平台，排除了其对网民意见的进行筛选发布。留言可以选择匿名发布，保证了网民的个人信息不被泄露，确保网民真实地表达自己的诉求。保证了数据的客观性[17]。

由于“地方领导留言板”平台的限制，本研究只能通过网页采集软件爬取2020—2022年的留言记录。以“宅基地”为关键词对2020年1月1日—2022年4月3日各省市接收的留言记录进行采集，共采集到11354条留言记录，通过预处理操作，去除69条不完整及重复留言，得到11285条有效留言。为保证留言的主题相关性，用与宅基地征收领域相关的关键词对留言记录进行筛选(筛选主题词包括征迁拆除、旧房拆除、房屋拆除、拆迁、征地、土地征收、退出、征用和征收土地)，共得到3085条留言记录。

1.2 研究方法

本研究首先运用内容分析法(Content Analysis)中的中文分词、关键词提取和词频统计对经过预处理得到的留言进行分析，使用Python环境中的“jieba”库对留言中的句子进行分词，在采用哈工大停用词表的基础上更新了与宅基地征收研究相关的词语并去除了无实际内涵的词语，以保证分词的准确性。然后对关键词进行提取，通过计算关键词的TF值(term frequency，即词频)来提取关键词。TF值计算方法如式(1)，其中ni为词i在文本j中出现的频次，但如果仅用频次来表示词nij的重要性，长文本中该词出现频次高的概率显然会更大，从而影响不同文本间关键词的重要性比较。所以本研究以文本的总词数作为分母对词频进行归一化处理。处理后得到的某关键词频越高，则表明农民对该关键词所对应的诉求越强烈。在进行筛选提取得到排名前30的关键词后，依据征收补偿、征收增值收益分配、农民权益保护等方面内容对关键词进行优化分类，如表1所示。

(1)

通过找出关键词可以分析征收农民失地后诉求所反映的主题，但不能进一步探讨主题中各关键词之间的联系以及各主题所包含的具体问题，而语义网络分析法(sematic network analysis)则是注重词与词之间的关系模式，通过构建概念和语义关系的网络图来展现各个关键词之间的联系和所代表的意义。从而对留言文本进行深层次分析，了解宅基地征收过程中的被征收农民的具体诉求[18]。

对留言经过内容分析和语义网络分析后，再对留言进行情感分析。情感分析法(sentiment analysis)是对文本、语句、短语所表达的情绪色彩进行检测、提取和归纳，从而对被征收农民的情感色彩进行判断(包含正面情感、中性情感和负面情感)的方法。本研究对默认情感词典进行更新，在添加了与宅基地征收有关的情感词的基础上，运用机器学习算法对平台留言进行情感分析并打分，依据留言分值进行分类。通过情感分析法来从总体上判断被征收农民对宅基地征收工作的情感倾向。

表1 被征收农民诉求分类及关键词

2 结果分析

2.1 诉求分析

通过内容分析后，运用Python对关键词绘制了词云图，见图1。词云图中词语字号越大，则表明该词在文本中词频越高。由图1可知，在宅基地征收中，被征地农民最关心的内容为房屋和安置，这2个词在文本中分别出现了2078次和1905次。其他被频繁提及的关键词有“补偿”“政策”“户口”和“生活”等。

图1 被征收农民留言词云图

本研究通过表1的分类标准对关键词分类，然后计算出各关键词和各诉求的TF值，如表2所示。计算结果和词云图表示一致，频次出现最高的“房屋”，也是TF值最高的词，值为0.054。在诉求分类中，宅基地征收补偿、社会保障与安置TF值较高，分别为0.131和0.129，征收的合法性、征地过程的公开性与合理性TF值较低。这一结果表明当前被征收农民对于失地后的经济收入风险和社会保障风险感知程度更深，所以对宅基地征收给予的补偿以及社会保障和安置这两方面较为重视[19]。

表2 被征收农民诉求关键词和TF值

基于ROST Content Mining方法以及对应的由武汉大学开发的 ROST Mining 6.0版内容挖掘软件对留言文本中前200关键词进行特征分析，生成被征收农民诉求的关键词语义网络图，如图2所示，来对被征收农民诉求的全面性探讨和解读。

图2 被征收农民诉求的关键词语义网络图

由图2可知，网络图整体上呈现为“中心—边缘”结构。整体分为4个层次。第1层为中心层，由“补偿”“房屋”和“安置”这3个词汇组成，反映了被征收农民对宅基地征收最关心的问题分别为土地征收给予的补偿，宅基地上房屋被征收时的赔偿标准和被征收后的安置问题，这些问题共同构成被征收农民心目中对宅基地征收最关注的部分。第2层为次中心层，即是对核心层问题的扩展，由“集体”“土地”“政策”和“标准”4个词汇组成，这个层次涉及到宅基地征收中农村集体经济组织的地位和应发挥的作用、补偿标准、安置标准、相关的政策性文件和再申请土地建房等相关问题。第3层为过渡层，是对核心层和次核心层的进一步讨论，包括了“村委会”“人员”“赔偿”“项目”“文件”“户口”“住房”和“面积”等词，体现了被征收居民对征收的信息公开性、征收的补偿和安置合理性的要求以及村委会在征收中所处地位和应发挥的作用。第4层为边缘层，主要由“申请房屋”“范围”“通知”“父母”和“规划”等词组成，反映了被征收农民对征收的更细化的要求，想要了解关于征收的更多信息。综上所述，通过关键词语义网络的“核心—次核心—过度—边缘”4层结构分析，被征收农民关心的核心是征地补偿和房屋补偿标准和安置问题。征地信息的公开性和制度的合理性也要受到重视，要对被征收农民对征收的合法性、征收过程的公开性与合理性的重视度日渐提升的现象加以重视。同时，也要注意村集体经组织和村委会在征收中的职责和作用，要注意二者是否在征收过程有越位和错位的问题。

2.2 情感分析

为了对诉求进一步探析，了解被征收农民的情感倾向程度，本研究对前文清晰后的留言进行情感倾向分析。依据更新后的情感词典，运用机器学习算法对留言进行情感倾向打分，在对留言进行赋值打分后，其留言类型占比如图3所示，负面留言占比最高，为45%。中性留言为38%，而正面留言只有17%。表明被征收农民对目前宅基地征收工作存在很多疑问和不满意的地方亟待解决。

图3 被征收农民情感倾向类别占比图

3 总结与讨论

3.1 总结

基于问政平台的留言数据，运用中文分词、关键词提取、词频统计、语义网络分析和情感分析等方法对宅基地被征收的农民的诉求分析进行了系统性的研究。从总体角度来看，通过对留言中的高频词进行筛选分类，反映了宅基地征收补偿、社会保障与安置、征收的合法性、征地过程的公开性与合理性这4大类诉求是被征收农民所关心的4个主题。为了探析主题关键词所表达的具体问题，运用语义网络图对前200关键词进行特征分析，发现被征收农民对宅基地征收所关注问题包括征地补偿、房屋补偿标准、社会保障安置、征地信息的公开性、征地制度的合理性和村集体经组织和村委会在征收中的地位和作用等问题。通过情感分析发现，负面留言占比最高，为45%，而正面留言只有17%。说明当前宅基地征收工作中还存在着许多问题，将近50%的被征收人对征收工作不满意。宅基地征收是关系到广大农民切身利益的民生问题，稍处理不善就可能引起冲突和群体性事件，对社会的和谐稳定产生重大影响。应及时采取措施对宅基地征收工作进行改进，更好地推动新型城镇化战略的实施。

3.2 讨论

结合主要研究成果，提出以下宅基地征收工作改进建议。

合理制定补偿标准，将土地增值收益纳入区片综合地价考虑范围。目前《土地管理法》制订的征地补偿标准是以区片综合地价为准，虽然该补偿标准高于之前的年产值补偿标准，但依然忽略了土地被征收后，其用途改变而带来的增值收益。农民在土地被征收后无法享受到该增值收益，损害了其权益，所以区片综合地价制定时应将土地增值收益纳入制定标准，提高补偿标准。

依照市场化原则，提高房屋补偿标准。由于房地一体的原因，征收宅基地时，其地上的房屋也会被一同征收。而当前法律虽然要求对房屋进行单独补偿，但却未制定统一的补偿标准，使得全国各地的标准不一。并且宅基地上房屋的补偿标准相比国有土地上房屋的补偿标准要低许多，产生同房不同价的情况，会让被征收农民产生强烈的心理落差。所以要依照拆迁之日的市场房价，来对房屋进行补偿。

做好征地信息公开，提高农民在征地过程中的话语权。通过语义网络分析发现，被征收农民对征收的合法性、过程的公开性与合理性的重视度日渐提升，并且在征收过程中，由于信息不对称等原因，政府往往处于强势地位，导致农民对征地有质疑但也无可奈何。针对这种情况，政府应在征收全过程中保持信息的公开透明，在前期土地调查阶段应让当地农民也参与调查，提高调查结果的真实性和可接受性，然后将调查结果公布得到农民同意后，再申请征地。在后面制定补偿方案时应举行听证会，吸收被征收农民的意见，让补偿方案更加完善。

规范村集体经组织和村委会在征地中的职责。依照《村民委员会组织法》规定，村民委员会为基层群众性自治组织。而2021年实施的《民法典》则规定了农村集体经济组织的法人资格，其是代表村集体从事各种经营活动的组织，有着管理和运营好集体资产的职责。所以土地征收补偿费理应由村集体经济组织来进行分配和使用。然而在征地过程中，村委会往往会因为征地所带来的利益而过度干涉村集体经济组织的决策，限制集体经济组织成员的参与，使得被征收农民的意愿得不到实现。而法律规定村委会只有在当地没有集体经组织的情况下，才能代行集体经济组织的权利和职能。所以应明确农村集体经济组织为宅基地补偿款的分配和管理主体的地位，保障其法人资格。同时也要制定科学合理的补偿款分配方式，形成对补偿款分配和使用的有效监督制度。