打造改革样本 开拓高质量发展新空间——浙江省“标准地”改革的实践与创新

□ 朱红 安宴

在土地资源约束日益趋紧的情况下，优化土地资源配置、提高土地节约集约利用效率是实现高质量发展的必由之路，也是地方政府土地资源配置制度创新的着力点。浙江省人多、山多、地少，过去的粗放增长模式造成土地资源错配低配、市场供需矛盾突出，不仅急需扩充供应量，更急需提高土地配置效率，激发市场活力。2017年，浙江省开启“标准地”改革试点，并迅速在全省推广，多次获得国务院肯定和表扬，在深化土地要素市场化、优化营商环境和项目全生命周期管理等方面，具有较强的示范性、推广性和借鉴性。

发展历程

“标准地”，顾名思义就是“带着标准出让的土地”，即土地在出让前已完成投资、环评、建设、亩均税收等区域评估，并实行标准化管理的国有建设用地。近些年，浙江省作为全国“标准地”改革的发源地，从试点先行到全省推广，再到深化探索，坚持市场配置的决定性作用与更好地发挥政府作用相结合，坚持减轻企业负担与提升政府服务水平相结合，坚持正向激励与反向惩戒相结合，坚持“标准地”与“亩均论英雄”改革相结合，形成并不断丰富了“标准地”改革的内涵。

先行试点。2017年8月，浙江省德清县开展“标准地”改革试点，出台《“标准地”试点德清县实施方案》，提出围绕深入推进区域评价制度、建立指标体系、加强联审机制、明确履约责任、强化事后监管等内容，并先后在高新技术产业开发区、特色小镇等重点区域出让10余宗“标准地”，企业用地效率大幅提高，营商环境进一步优化，有力破解了企业用地配置不够精准、行政审批耗时较长等难题。

全省推广。2018年8月，浙江省印发《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》《企业投资工业项目标准地工作指引》《关于深化“亩均论英雄”改革的指导意见》等文件，明确“定标出让、对标拿地、对标施建、对标验收、对标监管”的五步推进法，制定“标准地”制度体系、考核体系和监管体系，建立对企业投资项目的全要素、全周期管理。2020年底前，除负面清单外，全省全部实现新批工业用地按“标准地”出让。

深化探索。2021年以来，浙江省积极探索金融、仓储等服务业项目“标准地”出让制度，建立“标准化”数字地图，完善土地出让信息数据，应用大数据分析与评价方法，实现数字化与标准化相结合，提供用地出让信息，产业规划和产业导向等内容，为企业提供更为精准科学有效的信息服务。建立数字化监管机制，持续提升土地节约集约利用水平。2022年2月，修订完善《企业投资工业项目“标准地”工作指引（2022年版）》，进一步完善工作机制，细化更新指标体系等内容。

主要做法

完成“标准地”区域评估，确保企业拿地即开工。浙江省印发《关于全面推行“区域环评+环境标准”改革的指导意见》，提出符合约定条件的项目，不再开展“单个项目评估”，变为“区域整体评估”。即在符合国土空间规划的前提下，省级以上经济技术开发区、高新技术产业开发区、产业集聚区、特色小镇等重点区域，完成区域能评、规划环评、防洪评价、水资源论证、地质灾害危险性评估等内容。根据评估情况，完善项目准入要求，严格执行“净地”出让规定，确保具备项目开工必需的通水、通电、通路等基本条件，为“标准地”落地提供坚实基础。

建立标准地指标体系，助力企业产业结构调整。2018年，浙江省印发《新增工业用地项目“标准地”指标体系（试行）》，坚持绿色、发展、质量、效益、创新原则，并与“亩均论英雄”相衔接，明确投资、能耗、环境、建设、亩均税收、研发投入等6项指标。在此基础上，聚焦区域金融、电子商务、大数据、云计算、软件业、文化创意业、生物医药、高端装备等优势产业，进一步明确不同行业建设用地控制性指标，积极引优选优高质量产业项目。同时，探索硬性指标与人才、科技、品牌等软性指标结合，将项目发展与吸引人才基金、人才贡献、资源配置等深入融合，项目发展越好、人才越优的企业，政府支持力度越大。

明确标准地出让流程，提高土地市场配置效率。《关于加快推进“标准地”改革的实施意见》明确“标准地”出让四大流程，一是事先作评价。完成区域评估后，出具评估报告书，并向社会公示，做到“净地”按标出让。二是事前定标准。根据“标准地”指标控制体系，明确各行业新增项目用地标准的投资、能耗、环境、建设、亩均税收等控制性指标。三是事中作承诺。“标准地”出让时，按照确定的关键性控制性指标，完善项目竣工验收、达产复核及不动产登记办理等具体办法，明确用地标准、履约标准、违约责任等，签订承诺书。四是事后强监管。在企业拿地后的不动产权证上有附加条款，包括限定竣工、达产日期，在约定日期前完成响应的标准才能取得完整的权证，并对用地项目分阶段审查验收，全流程纳入信用监管体系并根据履约情况予以奖惩。

建立健全奖惩机制，激发“标准地”市场主体活力。根据项目投资强度、平台能级、行业类别的差异，把奖惩标准与项目挂钩，因地制宜划定奖惩最低最高基准线，充分利用“亩均税收”这一硬杠杆，设置“提前达产奖”“按期达产奖”，实施差别化梯度奖惩措施。同时，细化优化奖惩细节，为因不可抗力因素未能达标的项目，给予适当的“缓冲期”，对“严重失信”企业实行动态消榜管理，对符合条件的失信企业进行信用修复。

构建用地监管制度，强化后续监管流程。为加强履约监管，设置履约评价指标体系，并明确各指标的权重、数据信息、数据来源、计算方法，由监管部门做出履约评价，分为优秀、良好、中等、较差4个等级，考核评价得分较低的，采取相应惩戒措施。同时，将企业投资项目信用信息录入数字地图数据平台，根据信用评价登记实施分类监管，监管结果记入信用档案，并作为享受差别化优惠政策的重要参考。

创新之处

浙江省的“标准地”改革是深化土地供给侧改革、“放管服”改革和优化营商环境的生动实践和具体示范，对深化全国土地要素市场配置具有重要的借鉴意义。

土地供给侧结构改革的创新之举。改革前，土地供给与项目审批存在“两张皮”现象，对于招商的企业，缺乏环境评价、地质灾害防御等综合性评估，通过“标准地”改革，明确企业投资项目的亩均税收等硬约束指标，以数字化赋能“标准地”改革，将招商要求、空间区位、周边配套信息全方位向社会公布，严格项目准入门槛，引导企业按需拿地，推动产业用地的结构调整和市场化配置，提升土地节约集约利用水平。

项目全生命周期监管的创新之举。改革前，由原来的“事事审批、事先审批、一事一批”的审批制度，转变为“标准一张表、标准一单清、标准一块地”的简约化审批流程。通过实施“标准地承诺制”改革后，打破了地方各部门之间的沟通协调障碍，将原来投资项目开竣工环节的监管，转变为通过信用监管，即从拿地前的公开、开工前的审批、项目建设、竣工验收、达产复核、综合效益评价等全生命周期开展监管与服务，破解了长期以来“重审批轻监管”的顽疾。

优化营商环境和新型政企关系的创新之举。“标准地”改革是深化放管服改革的创新之举，政府由之前的“事后提要求”转变为“事前定标准”，政府由“审批者”角色转变为“监管者”角色，以更精准的“管”转变为“放”和“服”。按照竞争择优的原则，探索新型招商供地模式，推动土地资源流向优质企业、优质项目，真正实现以市场选项目、引项目，规避“寻租”行为的发生，营造良好的营商环境。