社会资金助推生态保护修复路径探讨

徐中平，卜新蕊

（中国自然资源经济研究院，北京 101149）

1 引言

随着社会发展和科技不断进步，资源匮乏、环境污染、生态系统破坏的问题日益突出[1]。生态文明建设是中华民族永续发展的千年大计，是实现人与自然协调发展的基础和纽带。生态保护修复是生态文明建设的核心内容，对实现可持续发展意义重大。

生态保护修复的目的是为了维持生态系统的稳定性及提高生态系统的功能性，按照山水林田湖草沙是一个生命共同体的原理，对长期受到高强度开发建设、不合理利用和自然灾害等影响造成生态系统严重受损退化、生态功能失调和生态产品供给能力下降的区域，采取工程和非工程等综合措施，依据统一生态内涵、因地制宜、自然修复与人为措施相结合、投融资机制多样性等原则[2]，进行生态恢复、生态整治、生态重建、生态康复的过程和有意识的活动[3]。生态保护修复不是将生态系统完全恢复到其原始状态，而是通过修复使生态系统的功能不断得到恢复与完善[4]。

目前，我国自然生态系统总体仍较为脆弱，部分地区生态系统受损退化问题突出，生态保护修复面临的形势较为严峻。生态保护修复工作具有很强的专业性，周期长、成本高、资金需求量大，而且我国生态保护修复方面历史欠账多，目前资金来源以政府的财政投入为主，资金缺口巨大。在这种情况下，亟需动员社会力量，吸引社会资本，加大生态保护修复的投入。因此，研究生态保护修复的主体及其经济关系、社会资金进入的路径以及不同的修复模式中资金的利用方式，对保证生态保护修复的效果及成果的持续性，有着至关重要的意义。

2 生态保护修复的主体及经济关系

生态保护修复主体构成是多方位的。自然资源开发利用，在为国家、企业及公众带来经济收益的同时，必然会对生态系统造成一定程度的破坏[5]。根据“谁利用，谁补偿；谁开发，谁保护；谁污染，谁治理；谁破坏，谁修复”的原则，生态修复的主体应该由政府（中央政府、地方政府）、企业（责任企业、第三方企业）及社会公众共同承担（见图1）。

图1 投资主体与生态项目的关系

政府作为生态保护修复的责任主体，承担相关法律法规制定及环境资源优化配置的职责[6]，同时对生态保护修复的成果进行监督管理。在国家层面，中央政府作为生态保护修复的责任主体，通过制定全国或区域的法律法规、规划、标准，对生态保护修复过程进行监督指导；同时，中央政府也是资金投入的主体，进行财政资金示范引领及战略性生态修复投资，最终获得生态效益、社会效益、经济效益和资源效益。在区域尺度上，地方政府作为生态保护修复的责任主体，通过出台环保政策、优化环境资源配置、多元化吸纳社会资金等方式，推进生态保护修复工作。如果生态系统遭到破坏的地区无法找到应当承担责任的行为人，应由地方政府承担生态保护修复的法律责任。2020年5月，国务院办公厅印发了《生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》，明确划分了生态环境领域中央与地方财政事权和支出责任。大尺度、重点区域的生态环境建设，确认为中央财政事权，由中央承担支出责任；地方性及其他生态环境建设，确认为地方财政事权，由地方承担支出责任。

企业是生态保护修复的责任主体，同时也是修复技术的实施主体。造成生态系统功能破坏的企业应当承担治理和修复的全部费用并按法律规定履行责任人职责[7]。未造成生态系统功能破坏但承担生态保护修复项目的企业为非责任企业，承担调查评价、规划设计、工程施工等工作内容，并获得生态修复项目的经济收益。

社会公众是生态保护修复实施监管的主体，同时也是生态保护修复成果的收益主体。生态保护修复离不开公众的参与，广泛的宣传教育和强大的公众参与机制是生态保护修复成功的必要条件[8]。在微观尺度上，公众对生态环境及生态系统进行保护，对生态保护修复的成果进行监督，同时公众也是生态保护修复资金的一种补充方式，通过众筹等形式，公众手中的社会资金可以及时高效地进入生态保护修复项目。生态保护修复的成果促进了经济绿色发展，提升了城镇及乡村的居住环境水平，又使得公众从中受益。

3 社会资金进入生态保护修复项目的路径

生态保护修复形成了规划、建设、监测、维护等环节的系统产业链，覆盖范围广，可以有效助推经济发展，形成生态修复经济。生态保护修复项目的经济效益主要是增加就业和经济产出。一些领域的生态保护修复项目具有可观的投资回报，更多地吸引社会资本参与，增加了资金来源。其中社会资金进入生态保护修复项目的路径（见图2）主要有以下几个方面。

图2 生态保护修复资金类型及利用方式

（1）责任企业自有资金。《中华人民共和国环境保护法》《大气污染防治法》等规定，企业在开发利用自然资源进行经济建设时，对区域生态系统功能造成破坏，应当承担生态修复的全部费用。责任企业应按照法律要求提供生态保护修复的资金，自行或委托第三方企业进行生态保护修复工程的实施。以矿山生态系统保护修复为例，新建矿场在申请采矿权时，需提交矿山开发利用、环境恢复与管理、土地复垦等相关规划，缴纳矿山地质环境保证金和矿山地质环境恢复管理基金，用于矿山生态环境的保护与恢复[9]。

（2）非责任企业资金。非责任企业资金也是生态保护修复资金的重要组成部分，非责任企业可以将自有资金投入生态保护修复的项目中，获取经济及环境收益。其融资方式包括间接融资和直接融资。间接融资方式包括银行信贷、债权投资计划、融资租赁等。直接融资即无金融中介机构介入的资金融通方式，包括发行债券或资产支持证券、发行或增发股票、建立生态保护修复基金等方式。企业融资后，选择适合的市场化的项目模式开展相关项目。市场化参与生态保护修复项目的模式包括政府购买服务、PPP、直接授权模式（ABO）、EPC+O、EPC+F、EOD等。以PPP模式为例，项目企业负责项目投资、建设及养护，政府负责项目设计、监理、土地征迁补偿和协调工作并按约定支付服务费用。项目政治成果及可利用土地的开发权、使用权及收益归政府所有[4]。PPP模式可以有效地平衡政府与社会资本的支出，降低政府债务风险和社会资本进入生态修复项目的门槛。

（3）公益社会组织资金。公益社会组织是由企业家等成立的非营利环境保护机构，将会费、企业家捐赠、公共平台筹款等多方社会资金作为组织的生态修复资金，用公益的心态、科学的方法、商业的手法保护生态环境。桃花源生态保护基金会是国内最早实践社会公益力量直接参与自然保护，建立由民间力量管理、政府监督的社会公益保护地的机构之一，其主要业务方向是在中国和海外推进建设由社会公益资本建设管理的保护地，采用自主建设、联合建设、委托管理、特许管理等方法进行长期的生态保护工作[10]，例如购买土地（或土地使用权），租赁土地（或土地使用权）、购买保护地役权、受委托获得保护权等，并建立本地有经验的保护工作团队，联合国内外有经验的保护机构开展生态保护的管理工作，且进行科学的成效评估。

（4）公众资金。公众资金是生态保护修复资金来源的一种重要补充。社会公众可以通过众筹、自然保护地认领等平台方式将个人资金投入到生态保护修复的项目中去，从而获得生态环境收益。此外，还可以通过绿色金融即购买股票、债券、基金等方式投资生态保护修复项目，获取生态和经济的双重收益。

（5）绿色金融。发展绿色金融可以引导资金支持生态恢复。政府部门、银行和企业可以设立生态基金，用于土地管理和生态恢复，并发行债券，以确保资金的有效性[11]。债券可以为绿色产业带来低成本资本；基金可以聚集各种融资手段和工具，形成多种融资组合，降低绿色项目的融资成本和风险，最大限度地聚集社会资本。股票主要是指以资源管理、清洁技术及产品、污染管理等为主营业务的上市公司发行的股票，这些绿色产业公司可以通过上市和发行股票来整合绿色产业的社会资金。

4 生态保护修复的收益模式

当前，社会资本参与生态保护修复主要有全额出资、与政府合作、公益组织设立公益基金三种方式。收益模式主要包括资源权益收益、土地增值收益以及产业运营收益。

（1）资源权益收益。通过赋予一定期限自然资源资产使用权，如经营性建设用地使用权、耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标、余量矿产资源等，保证生态保护修复项目产生足够回报。这种收益模式的预期回报不确定性较大，资源权益收益因产权归属会优先纳入地方政府财政收入，如果修复初期协议签署不明确或者地方政府迫于财政压力，预期回报将难以实现[12]。

（2）土地增值收益。修复、开发城市商业用地，通过土地增值收回修复成本，开发的土地可以用于商场、游乐场等商业用地、学校等公共建筑用地、以及住宅用地等。土地增值模式相对比较成熟，比较适宜经济发达地区。同时，由于生态保护修复链条较长以及房地产市场的不确定性，需要承担大量资金和市场风险。

（3）产业运营收益。在前期生态保护修复工程的基础上，在修复后的区域内植入相关经济体，将生态保护修复与生态旅游、林下经济、生态种养、生物质能源、沙产业、生态康养等特色产业发展相结合，使得静态的生态系统转变为动态经济体。产业植入使生态系统具有产业形象，在生态价值的基础上激发了产业价值和经济价值。运用产业植入模式需要一些基本条件[13-14]，包括位置优越、资源独特、依托景点、具有产业要素等。国内产业植入的成功案例主要有上海佘山深坑酒店、南京汤山温泉小镇和宁波国际赛车场等，这些项目不仅合理利用土地，恢复了区域生态系统功能，而且为当地提供了就业岗位和可持续的税收，成为地方经济发展的增长点。但是在产业运营初期固定资产投资金额较大，收益周期较长，企业资金的筹措和流转能力面临巨大的挑战。

生态保护修复项目具有投资规模大、建设周期长和回收期长特点，收益模式单一，目前盈利模式以资源收益为主，后期运营能力不足。主要依靠修复后土地利用与产业发展、腾退建设用地指标流转、废弃土石料利用等资源权益的收益途径。在项目建设前期较长一段时间内，企业可以按照项目完工进度来确认相应的收入并结转利润，建设阶段结束后，产业导入及运营能力不足。

5 结语

为了形成市场化、多元化的社会资本投融资模式，政府应充分发挥引导作用和推动作用，通过各类政策手段建立完善的生态修复经济体系。①客观分析受损生态系统和区域工业发展的优势，充分利用国家相关产业政策，将生态修复与土地开发、产业发展、城市建设、乡村振兴有机结合，多元化吸收社会资本投入生态保护修复；②完善生态修复和生态保护补偿机制；③通过政策引导和奖励，吸引社会资本投资，增大政府购买服务的力度；④建立生态保护修复融资激励机制，完善环境信息披露制度，合理支持和监督生态保护与恢复项目的投资及融资；⑤加大金融扶持，支持金融机构参与生态保护项目，鼓励开展绿色金融业务并提供中长期资金支持。