监察官与监察制度内在关系的法理阐释*

徐伟红

(华南理工大学 法学院， 广东 广州 510641)

自《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)颁布实施以来，全国各级监察机关反腐败工作取得了较大成就，老百姓普遍认为这跟当前我国有了较为完善的监察制度有关，因为“好的制度能够把坏人变成好人，或者说能够制约有权力的人”[1]。但制度是由人创造的，“徒善不足以为政，徒法不能以自行”(《孟子·离娄上》)，况且制度只能使人的“行为达到一定程度的标准化和可预见性”[2]2，它不是万能的。监察制度也一样，只能通过监察官的主动性才能实现，不存在离开监察官的制度。同时，一个制度出现问题了，不能再制定一个制度来防止它，这易成“陷阱”。所以监察制度要起到实效，不能把问题的解决全寄托于监察制度，而是要构建监察官和监察制度的良性关系。根据人与制度互动关系原理：“理性人创造了制度，推动着制度的变迁与运行。但同时制度也对人起着能动的反作用，塑造或者‘异化’人性，对人的行为进行引导和约束，使某种特定的行为模式普遍化”[3]，人与制度是相互影响的，从而监察官与监察制度之间的内在关系欠缺良性循环也是贪腐现象仍然存在的重要因素之一。习近平在十九大报告中指出:“当前，反腐败斗争形势依然严峻复杂”[4]，故研究监察官与监察制度之间的内在关系具有重要现实意义。学术界对从如何构建监察官与监察制度良性关系的角度促进反腐倡廉建设的研究较为少见，笔者拟就此进行阐述。

一 监察官与监察制度内在关系建构的基本理念

监察官根据《中华人民共和国监察官法》(以下简称《监察官法》)开展具体的监察活动。《监察官法》是根据宪法和《监察法》制定以“加强对监察官的管理和监督，保障监察官依法履行职责，维护监察官合法权益，推进高素质专业化监察官队伍建设，推进监察工作规范化、法治化”。虽然《监察官法》和其他监察制度对监察官的权力及其界限进行了规定，监察官被规范和约束，但是《监察官法》等监察制度是通过影响监察官思想、心理来影响监察官的工作。因此，监察官与监察制度是相互依存的、互相影响的。

(一)监察官为监察制度的进一步完善和创新提供了内生性动力和充分的人文和人力资源

虽然制度在社会发展中起着基础性、全局性和长期性作用，但是制度并不是万能的，它有弱点和盲区，不能取代人对社会发展的作用；同时，对制度起能动性、决定性作用的是人。监察官对监察制度的完善和创新起能动性、决定性作用，能为监察制度的发展提供动力和充分的人文与人力资源。正如有学者指出：“即使在制定限定行为的条件下，个人的计算选择行为的模式也可能会出现的，虽然它不是主要层面的内容。”[5]古代社会选的监察官普遍较为年轻且资历浅、官阶较低，但“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”(《部刺史》，载《日知录》(卷九))。由此可知，如果我们充分利用了监察官的能动性来行使监察职能就不但能完成制度目标，而且还能不断完善和创新监察制度，从而增强监察效果。《监察官法》第二章规定了监察官的职责、义务和权利，监察官根据这些制度规定能充分发挥自己的能动性行使监察职能。如《监察官法》第二章第九条“监察官依法履行下列职责”中的“(一)对公职人员开展廉政教育”，监察官可以根据自己的专业理论知识和实践经验充分发挥自己的能动性对公职人员进行廉政教育，从而为国家反腐败工作“添砖加瓦”；再如此条中的“(四)根据监督、调查的结果，对办理的监察事项提出处置意见”，这也充分说明了监察官根据相关法律专业知识和自己的实践经验发挥自己的能动性作用为监察工作提供富有建设性和创新性的建议，这也为监察制度的进一步完善和创新提供了内生性动力和充分的人文、人力资源。

监察官既是个体存在，同时又是整个监察制度中的一员，这也就决定了监察官利益的二重性，即监察官既有作为个体存在的需要，又具有表现为监察制度的需要。这也决定了监察官要处理好自身与整个监察制度的相互关系。如《监察法》第五十六条明确规定：监察人员“必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督”。《监察官法》“第一章总则”中更是详细规定了哪些人是监察官以及监察官要怎样开展工作，在此部分的第七条还明确规定：“监察机关应当建立健全对监察官的监督制度和机制，确保权力受到严格约束。监察官应当自觉接受组织监督和民主监督、社会监督、舆论监督。”这既体现了监察官既是个体存在物，同时又是整个监察制度中的一员。监察官是监察制度之人，监察官行使监察职权是监察制度存在的基本方式和形式。监察官开展工作，其经验、理论等以制度化的机制保存，这套监察制度是监察官公有的“行为方式和价值取向的解释、规范和综合”[6]。它规范着监察官的行为，把全体人民的意志转变为现实，并具体化为监察工作的规范。通过实施监察制度，监察官就会对监察对象破坏廉政的机会主义行为进行有效的限制和约束。监察官了解并理性应对监察工作存在的问题，促进监察制度形成、创新与发展变化。监察制度既能协调监察官、监察对象的各种行为，又能调整相互之间的各种关系，实现监察制度行为的有效性，促进政府的廉政效能的提高。

(二)监察制度对监察官起塑造或“异化”作用

一是监察制度对监察官起塑造作用。监察制度承载着监察官的价值观和道德伦理等意识形态理念，既为监察官的工作和发展提供了制度保障，又通过监察官监督国家公职人员行为。监察官开展监察工作不能为所欲为，必须在监察制度中行动。当前监察官工作主要是依据《监察法》《监察官法》及其他监察法律法规等，这两部法律通过程序、规则、义务、职责等形式引导监察官开展监察工作。如《监察法》第五十六条明确指出监察官“必须模范遵守宪法和法律，忠于职守、秉公执法，清正廉洁、保守秘密；必须具有良好的政治素质，熟悉监察业务，具备运用法律、法规、政策和调查取证等能力，自觉接受监督”。虽然监察官“是公务员的特殊类别，实行特殊管理制度”[7]201，监察制度仍会通过制度规范对监察官的偏好体系进行塑造，为监察方式提供工作框架，规范监察官和监察对象。监察官开展工作时需要不断地在监察制度内外进行信息交换，这使得监察制度创新发展，从而产生一种新的制度安排，并在社会中加以实施，反促监察官自身的作用进一步发挥。监察官在制度中表现自身，在制度创新中不断塑造自己和发展自己。 “制度约束着人，塑造着人，调节着人的行为。”[8]监察制度通过限定监察官行为来塑造监察官，促进监察官发挥主观能动性，但也有可能阻碍和束缚他们发挥主观能动性，甚至出现“异化”现象。

“文化适应规定了个人在其应对、搜索以及自利行为中的约束和偏好。”[9]监察官制度蕴含着反腐倡廉的价值取向，向社会成员灌输廉政价值观，对监察官起着一定的塑造作用，从而影响监察官的价值偏好和价值观。人和制度是一个天然的“矛盾统一体”，制度就是人类为了限制人性的弱点而设置的，监察制度对规范和约束监察官的工作、克服其弱点起着重要作用。如《监察法》第五十七条明确规定“对于监察人员打听案情、过问案件、说情干预的，办理监察事项的监察人员应当及时报告。有关情况应当登记备案”，此规定对监察官徇私舞弊的可能行为进行了规制。

二是监察制度对监察官行为的“异化”。从上述《监察法》第五十七条可以看出，此规定并没有明确规定到底哪些情况适合登记备案，哪些情况可以不登记备案，这为“办理监察事项的监察人员”的行为提供了“异化”的可能。监察官和监察制度都属于监察系统，是一个“矛盾统一体”，监察制度既可以促进监察官主体性作用的发挥，又有可能成为监察官的“对立面”，阻碍监察官的能动性作用。监察制度对监察官的外在行为进行约束，但监察官遵守监察制度的关键是先要得到他们内心认同，否则将可能出现“反调整的偏好，导致个体的造反行为，即采取与传统相反的行为方式”现象[10]159，即监察制度可能导致监察官“异化”的现象。监察工作是得罪人的工作，易于被报复。一方面，监察官了解办案中会遇到什么阻力，他们对监察官的权益如何保护、部门之间工作如何协调、如何避免监守自盗等监察制度方面存在的问题更为了解；另一方面，我国地域辽阔，各地有不同的政治环境和风土人情，一线的监察官更为了解和熟悉，如果监察官由于自身的利益在监察工作中望而却步，将会导致监察制度的无效，“十八大”之前严重贪腐现象就说明了此点，因为当时还没有进行监察体制的改革。

“制度及惯例，除了仅仅作为固定化行为方式约束外，还通过提供其他人可能行为的或多或少的可靠信息来发挥能动作用” “即使假定爱好偏好给定不变，制度及惯例的信息功能受到制度提供的信息所左右，仍将导致形成行为的某种范式”[10]65，而监察制度是否能产生最大的监察效果，最重要的还是要看监察制度是否存在对监察官行为“异化”的可能。如《监察官法》第四十六条规定“办理监察事项的监察官未经批准不得接触被调查人、涉案人员及其特定关系人，或者与其进行交往。对于上述行为，知悉情况的监察官应当及时向上级报告。有关情况应当登记备案”，其中存在不“知悉情况”的可能，进而影响监察官的工作模式和工作效率，不利于监察效果的提升。

监察制度对监察官产生塑造或“异化”作用，意味着监察官与监察制度的内在关系既有可能是良性关系，也有可能与之相反。“人往往会按其现实行为选择来行动，制度却可能会无视人的行为选择的客观性”[11]，所以要注重监察官与监察制度良性关系的构建，实现监察制度设计的最优目标。

二 监察官与监察制度内部关系的现状及其问题

任何关注社会进步和人类发展的经济理论都不得不考虑制度建设和制度质量问题。[12]我国监察制度已经实施了一段较长的过程，使得反腐倡廉取得了较为丰富的成果，政府效能也在不断提高，广大人民群众对实现社会的公平、公正充满了信心。但是当前我国监察官与监察制度之间的关系还是存在一些不容忽视的问题。

(一)认识的局限性限制了其“内生性动力”的发挥

“人既是制度的剧作者，又是制度的剧中人。”[13]党的十九大报告指出，当前我国要“深化国家监察体制改革”[14]。构建监察官与监察制度的良好关系也是国家监察体制改革的一部分。监察官依据监察制度的相关规范开展监察工作，对监察制度的漏洞以及其他不完善之处相比外界更为了解。虽然《监察法》第五十五条和《监察官法》第七章在实体上对监督权进行了确认，但是还没有制定相关的程序性规定，这就可能出现被监察官所利用以谋取不正当利益的现象。由于监察官利益的二重性，作为个体存在，监察官自身的利益对监察工作的影响非常大。有些监察官长时间开展监督工作，擅长监督别人，却对自身被监督缺少自觉，缺乏自我批评意识。如有学者通过对211件案件进行调查后得出：一些监察官“在‘收受礼金礼品’和 ‘利用职务便利为他人谋取利益’两方面非常突出”[4]的结论。他们对一些事关领导的案件总是绕着走，不愿切中要害，生怕自身遭到事后打击或报复，他们基于自身利益不会对其工作中的教训、理论等以制度化的形式进行总结并保存。《监察法》第五十三条规定“各级监察委员会应当接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督”以及第五十四条规定“监察机关应当依法公开监察工作信息，接受民主监督、社会监督、舆论监督”。但是一方面，《监察法》及其他的监察法律法规对于人大如何对监察委员会及其监察官进行监督没有具体的规定；另一方面，《监察法》第五十三条第二款虽然规定人大常委会听取本级监察委员会的专项工作报告，但这跟《宪法》第七节规定由同级人民代表大会负责监督存在不相适应之处，故监察机关的监督权和人大的监督权二者要进行明确区分，否则难以发挥监察官的“内生性动力”。另外，《监察法》第六十五条第六款以及《监察官法》第五十二条第九款中的 “违反规定”和“处置不当”等表述所体现的语焉不详可能使监察官以自由裁量权为借口出现超越边界的行为，这显然不利于监督的公正性，更不能为监察制度的发展提供动力以及充分的人文与人力资源。

(二)监察制度对监察官的“塑造”存在“异化”现象

监察官受监察制度制约，不能脱离监察制度，但在实践中监察制度有弱点和盲区，如前所述《监察官法》第五十二条第九款中的“违反规定”和“处置不当”等表述。监察官会按其现实趋向来开展工作。李普斯基提出了街头官僚理论：“街头官僚主要指处于最基层和具体工作最前线的政府工作人员，它们直接与民众打交道，享有广泛的执法裁量权，可以在诸多方面‘制定政策’，直接影响民众的生活状况和社会福利。”[15]13-17这个理论从“官僚个人、执法环境、官僚组织、执法对象等方面具体解释执法行为”[16]。因此，监察官工作受个人、监察制度及其整个国家的法治环境等因素的影响很大。在监察制度框架下，监察官也会有一定的自由裁量权，尤其是基层监察官。虽然《监察官法》对监察官进行了限制，但监察官在开展工作时跟其他公务员是不同的。一方面，对监察官的自由裁量权没有进行详细规定；另一方面，监察制度的失灵或滞后会使监察官的行为仍有灵活运作的空间，带有机会主义性质。如，虽然《监察官法》第四十七条规定了监察官办理监察事项时应当回避的类型，但“人的自主行为选择与制度要求的对立性与星星会固定地按照自然法则运转不同，人类在法律之下却有着自己自主的行为选择”[17]183，监察官在直接与被监察对象打交道时利用监察制度规定的裁量权以权谋私，“致使监督检查失之于软，失之于宽，……能少管就少管，能不管就不管，……对可查可不查的案件不了了之”[18]。因此，监察制度的滞后、失灵导致不能对监察官形成有效约束，以至于监察官可能出现如前所述“利用职务便利为他人谋取利益”现象，即监察官行为“异化”。另外，监察工作离不开监察制度和监察官，监察制度的执行都有一套程序化的模式。监察官开展工作需要按照一定的程序进行，监察程序同时也为监察官与监察官之间的顺利合作提供框架。当前我国还没有制定专门的《监察程序法》，只在《监察法》中对监察程序进行了简单规定，模糊了监察官的主体作用和能动性。《监察法》第三十七条规定“监察机关对监察对象的问题线索，按照有关规定提出处置意见，履行审批手续，进行分类办理”，监察官提出什么样的“处置意见”，有很大的自由裁量权。但“谁打破制度，遭受的风险远大于探索的收获”[19]，所以面对类似情况，很少有人提出异议，于是监察制度的不完善导致了监察官行为出现“异化”的现象。

三 监察官与监察制度良性关系建构的多重效应和路径选择

监察制度不是万能的，监察官也不是万能的，监察官与监察制度密不可分。要提高监察效能和政府效能，使得监察制度设计实现最优目标，即反腐倡廉达到最优效果，保障社会公平、公正，就必须构建监察官与监察制度的良性关系。

(一)加强监察官与监察制度良性关系的建构具多重效应

习近平总书记在“十九大报告”中明确提出要“强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉，通过不懈努力换来海晏河清、朗朗乾坤”[4]，实现这个目标离不开监察官和监察制度的良性关系的构建，且二者的良性关系会产生除这个目标以外的多重效应。

一是对反腐倡廉有激励效应。针对“十八大”之前我国腐败涉及面广、形势严峻的情况，习近平提出要“坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务”[20]7，加强反腐倡廉建设“必须常抓不懈，拒腐防变必须警钟长鸣”[21]386。监察官处在反腐倡廉的最前沿，责任重大，他们既面临着各种各样的反腐败工作，也有各种诱惑。当监察制度对监察官的限定有效时，监察官的弱点能被克服，弱化人情、经济利益及其他负面因素的影响，从思想上为他们牢固树立起反腐倡廉的底线，在工作中有法必依、违法必究，绝不放过违法人员，积极有效地推动反腐倡廉工作，进一步完善监察制度。

二是对监察效果和政府效能有促进效应。“十九大”以来，中国的反腐取得了很大的成就，监察制度的建立有利于保障我国的廉政建设。要实现“两个百年”的奋斗目标，要实现中华民族的伟大复兴，离不开政府效能的提高，也离不开反腐倡廉的常态化，更离不开监察官与监察制度的互动。制度的变迁和发展，也不具有外在于人的性质。[3]它实际上是人们在理性反思中的社会性观念的演进历程。[22]28一方面，监察制度限定监察官的监察工作不脱离法治轨道；另一方面，监察官在长期的监察工作中逐渐培养了理性反思能力。他们通过监察活动对监察制度和自身的监察工作进行反思和批判，在党的领导下进一步推动监察制度的发展和完善。这可使监察制度最大限度地发挥监察效能，避免腐败土壤的形成，进而推动政府效能的提高。

三是对社会公众有公平公正的示范效应。监察官与监察制度的良性关系，让监察工作按照监察制度的规定和程序在法治化、规范化的轨道上进行，对失范的国家机关及其工作人员，还包括其任命的人员进行追责……这些都给社会公众带来公平的效应。加强反腐倡廉建设是为了维护广大人民群众的根本利益，人民群众对特权现象以及贪污腐败深恶痛绝，他们渴望社会公平与公正。中央及地方各级监察委员会既要为群众提供相应的信息平台以便及时查询相关结果，也要借助现有的人大监督、民主监督、司法监督、社会监督、舆论监督等机制来实现[23]，更要通过政务公开机制，如财产申报与公开查询制度、财务公开制度等[24]来监督政府工作，提高政府效能，以此对社会公众产生公平公正的示范效应。

(二)构建监察官与监察制度良性关系的具体路径

一是监察官要增强对监察制度的敬畏和信仰意识，遵循新时代监察工作规律，积极促进监察制度的创新。监察官的工作虽然受到监察制度的限定，这并不是说监察官工作千篇一律，相反，监察官开展工作会呈现多样化形式，但并不是说这些形式可以脱离监察制度。监察官对监察制度的敬畏和信仰意识是构建监察官与监察制度良性关系的强大内驱力，增强监察官对监察制度的认同感和对监察制度的信仰，可有效避免监察制度形同虚设。监察官是理性的，他们按其工作目标进行工作，“人的生理结构和机能是非特定化和未确定性的，包含着许多潜在的能力与素质”[6]。我国监察官基本都是通过公务员公开招聘录取，但也有一些监察官属于部队转业人员或从其他党政机关调入的人员，他们一般都缺乏相关专业监察背景。因此，当前我国监察官的准入专业门槛应提高，可要求监察官在任职前都要通过法律职业资格考试，这有利于增强监察官对监察制度的敬畏和信仰意识。同时，我们还要在全社会宣扬监察工作的重要性，让社会公众理解监察官的工作，让监察官能融入社会，调动监察官工作的积极性、主动性和创造性，以促进监察制度的完善和创新。

监察制度影响和限定了监察官工作方式，但这并不一定会让监察官完全受制于监察制度，所以我国未来宜制定专门的“监察工作监督法”，加强对监察官工作的监督。在这部法律中，其一是要对监察官在开展工作时的监督进行详细规定，但也要充分保障监察官的权利，且不能和《监察法》《监察官法》等法律法规相抵触，避免监察官无所适从；其二是要对监察官因担心造成侵犯而不敢针对监察制度的漏洞以及其他不完善之处提出相关建议等消极现象予以充分考虑，并通过具体规范进行明确规定，譬如对监督工作的民主性和监督权限进行规定；其三是“监察工作监督法”中的法律用语要有明确指向，避免含混不清、语焉不详，对与案件有利益勾连的监察官要严防，根据情况启动全方位的监察程序进行审查，保障被调查人及其近亲属对监察机关及监察官有违法违规行为进行申诉的权利；其四是可建立网络舆论监督机制，充分发挥新闻媒体和社会舆论监督的力量，引导监察官和民众树立正确的监督观念，合法有序地开展监督。

二是监察制度应不断优化以适应新时代监察官工作和发展的需要。监察制度的设计要从监察官的角度进行：其一是监察制度要对监察官进行因势利导。由于监察官的一些行为趋向很难强制改变，如前所述监察官“利用职务便利为他人谋取利益”现象比较严重，故需要对现有监察制度进行细化，明确规定监察官利用职务便利为他人谋取利益有哪些具体表现，并根据人的趋利避害之特点在不改变监察官的现实表现情况下做出规制。其二是要创造法治环境对监察官进行塑造。人的一些行为模式是因为他们在现实中无法让自己的某些需要得到满足，那么监察制度应据此创造法治环境让监察官的这种需要合法化。其三是监察制度应对监察官不合理的行为模式进行强制改变。德国法哲学家卡尔·拉伦茨提出的“社会典型行为”理论认为：“现代大量交易产生了特殊现象，即在甚多情形，当事人无须为真正的意思表示，依交易观念及事实行为就能创设契约关系。其所涉及之客体，主要是生活上不可欠缺之照顾给付。对此给付，任何人均得支付一定费用而为利用。此种事实行为并非系以发生特定法律效果为目的之意思表示，而是一种事实上合致的行为，依其社会典型意义，产生了与法律行为相同之法律效果。”[25]362-364据此，监察官“意思实现”能产生法律后果，可它并非监察官本人的意思表示，因为监察官并没有表示什么，而且也不需要他人支持。那有可能会出现这样的情况：如果被监察人知道监察官在他的案子可利用自由裁量权为自己谋取利益，他对监察官表明自己事后会表达谢意。这时监察官虽然并没有“意思表示”，但是被监察人确实因监察官的自由裁量权而获得了利益。像监察官的这种行为模式也必须在法律的范围内进行规制，因为监察制度有着改变监察官行为的力量，这对最终构建监察官与监察制度的良性关系也有重大的意义。

监察制度支配着监察官的工作，对监察官的工作方式进行规范，监察官和监察制度的关系不但影响着监察效果以及国家公职人员工作效率，而且还对监察官自身的前途产生影响。如《监察法》规定各级监察委员会接受本级人大及其常务委员会监督并向其汇报工作，国家监察体制改革将国家机关及其公职人员纳入监察范围，其中自然也包括权力机关及其公务人员，这就与监察委员会对人大及其常务委员会负责并受其监督的体制相悖，导致陷入“人大产生监委、监委监督人大”的两难境地”[26]，这可能会导致监察制度“失灵”现象出现。为了避免这种制度缺陷所带来的危害，监察制度设计必须重视对“监察官”职业资格的考察，尤其是要以避免出现有可能的监察“失灵”现象为前提，而在监察官的自觉行为的带动下，实现自身的良性运作。监察机关官方网站及其微信公众号等要向社会传递权威性息，对监察官情绪化的言语要及时进行引导与规范。另外，我国还可建立网络舆论监督机制，充分发挥新闻媒体和社会舆论监督的力量，引导监察官和民众树立正确的监督观念，合法有序地开展监督。针对一些监察官开展监察工作有可能出现的自由裁量空间，相关法律法规必须完善，如制定专门的《监察程序法》《监察工作监督法》等来进行规制。其一是建立听证制度。各级监察委员会针对行使自由裁量权事项举行听证，听证后再进行判断。其二是建立告知制度。监察官在行使自由裁量权时一般要把裁量的依据、结果和救济方式通过书面形式进行告知。其三是监察官有权对相关不健全的监察制度提出修改的建议，即给予他们与职权相匹配的权力，充分发挥他们的主体作用和能动性，权责相当。

三是抑制监察官的机会主义行为，为监察官的工作提供激励机制，扩展监察官的有限理性。我国还需要通过监察程序界定和约束监察官在监察工作中要遵守的规则，监察官的工作必须符合监察程序。现有监察程序主要是按照《监察法》第五章进行，但是“几乎所有调查措施的程序规定大都存在粗疏、简陋的弊端，留下了较多的漏洞与罅隙，程序的不确定性陡然增加，极易导致公民对调查措施的运行感到惶恐不安”[27]，《监察法》对许多调查措施的相关程序缺乏明确规定，如《监察法》虽然针对讯问在第二十条第二款和第四十一条进行了规定，但太过简单，没有针对讯问的时间、地点等做出明确规定。因此，《监察程序法》应避免上述现象的出现，完善调查措施、讯问等的程序，对被调查人及其近亲属的申诉的监督进行规定，避免损害监察工作的公正性；对与案件有利益勾连的监察官要严防，要启动全方位的监察程序进行审查，保障被调查人及其近亲属对监察机关及监察官有违法违规行为进行申诉的权利。监察官的工作与监察对象是相互博弈的，他们博弈的结果推动着监察程序的不断发展和完善。

有效的法律程序对监察官与监察制度的良性关系的构建起着非常重要的作用。如前所述，我国要制定专门的《监察程序法》，对监察官的主体作用和能动性进行保障；对监察官的自由裁量权进行明确而又详细地规定，为监察官开展工作不怕得罪人提供保障，同时也要避免监察官为“私利”而钻法律的空子。因此，监察官不但自身获得发展的机会空间，同时也使得他人无法干涉监察官的工作，促使监察制度在内容、形式、结构和功能等不断创新和发展，使得监察程序更趋于科学化。另一方面，程序性规定可保障监察官平等充分地表达自己对监察制度的意见，使得他们所代表的各种利益都能进行博弈，形成广泛和充分的交涉[28]。如果监察官在工作中发现监察程序有不合理之处，有权对所在的监察委员会提出相关修改建议，并对威胁到监察官人身安全的意见依法进行保密。这不仅能充分提高监察官开展工作的积极性，更可促进监察官和监察制度良性关系的建立。

总而言之，反腐倡廉是一项巨大的工程，“无论从体系结构上还是从运行上，还是从主体状况上还是从监察的效果上”[29]考察，当前我国都需要加强监察官与监察制度良性关系的构建；既要强化监察官与监察制度关系的规范化和科学化，降低监察制度运行的成本，为监察官的工作提供激励机制，又要强化监察官自我约束与监督机制，从而进一步为促进监察效率的提高，为社会公众利益服务。