价值嵌入科层治理的过程与逻辑——以江西省A市和湖北省武汉市B区城管执法部门为例

陈念平，庞明礼

(1.中共江西省委党校 公共管理学教研部,江西 南昌330108;2.中南财经政法大学 公共管理学院,湖北 武汉430200)

一、问题的提出与文献综述

形式理性是科层制的本质特征，也是辨识科层制的一个关键判准［1］。在韦伯看来，理想类型的理性科层制具有专业化、等级化、标准化、非人格化、薪资与地位的可预期性及相应的自律精神等六大特征，它几乎是一种无可替代的高效组织形式，具有明显的技术优越性。正如韦伯所言：“经验表明，从纯粹技术观点来看，纯粹科层制的行政组织类型——独断式科层制，能达到最高效率，在形式上也是对人类行使权威的已知最理性的手段。它的精确性、稳定性、纪律严厉程度以及可靠性，无不优越于其他任何形式。组织成员的行动后果具有相当高的可计算性。它可以高效率、大范围地运作，形式上能适用于任何一种行政任务。”［2］330但是，在现实运行中，科层制却经常遭遇重重矛盾与困境，饱受学界与实务界诟病。经验研究认为，科层制具有垄断信息、抗拒变迁、行为专断等特点，缺乏适应性、灵活性，导致机械僵化、结构臃肿、繁文缛节等负功能。

而中国的党政科层制具有独特的价值理性特征。中国的国家建设充分彰显了使命型政党的政治担当与政治智慧［3］。行政官员是具有明确价值取向的（党员）干部而非冰冷的、价值中立的技术官僚，担当精神是中国共产党超凡魅力权威的一种外显，传递着价值理性的力量［4］。中国共产党具有对伟大使命的明确认知与自觉担当，对人民群众的价值承诺与伦理关切，对党性修养的高度强调与典型示范等特点［5］；能够通过长远的规划、向老百姓许诺，再检验自己是否完成了使命，而获取合法性［6］。基于特有的治理传统和政治体制，中国的政府组织并不是韦伯笔下以法理为基础的西方现代官僚制，而是融价值理性和工具理性为一体的复合官僚制［7］；兼具治理“弹性”和功能机制的复合性，其治权构成呈现为执政党深刻塑造并融入政府体系而形成的集中统一的党政结构；其功能实现机制贯彻行动性治理与科层治理、“行动主义”与“制度主义”、实质正义与程序正义辩证统一的运行原则［8］。中国党政科层制采取了一些独特的方案，以应对“工具理性下政策制定乌托邦式的形式合理性与技术官僚消极服从式的政策执行导致政策失灵”［9］的矛盾。如，以“块”的行政发包制和“条”的“项目制”来简化任务分解；在“常”与“变”两种行为逻辑中来回切换［10］。根据央地关系的集权或放权、官民关系的紧密或松散，中国历史上出现过组织化动员、官僚制运作、非组织化动员、基层自治等四种国家治理的理想类型［11］，政策执行过程中的任务难度、验收难度与任务风险三类任务属性及对应的权衡机制决定了不同治理模式下的组织成本，并影响着治理模式的选择［12］。

这些研究虽然从宏观视角与结构功能层面解释了中国党政科层制的价值嵌入特征，但仍缺少对基层科层组织价值嵌入现象与运行机制的关注，缺少运行过程微观视角的研究与解释。当宏大的中国党政科层制结构映射到具体的基层科层组织时，作为嵌套在这个超大规模组织中的末端单位，基层科层组织以怎样的运行过程和机制来对接上级层层下达的科层任务？这个运行过程具有哪些独特性？蕴含着怎样的行为逻辑？本文以对江西省A市、湖北省武汉市B区两地城管执法部门的田野调查为经验基础，对城管执法科层运作过程中的各种矛盾现象进行分析，归纳其理论范畴并探索扩展，解释“价值嵌入科层治理”的过程与逻辑。

本文借鉴经济机制设计的理论框架，将既定目标下的信息有效性和激励兼容性两个机制运行的基本衡量标准，作为理解城管执法科层运作过程的两个核心维度。机制设计理论认为，机制设计就是机制设计者根据委托人（政府或个人）的既定目标，设计制定可以实现委托人目标的信息有效和分散决策的机制。在机制各个维度的属性中，信息和激励这两个属性最为根本，对于资源配置效率也最具决定性意义，且信息和激励是彼此相关、不可分割的。要达到社会选择目标，激励机制的设计必须要以制度环境为前提，充分考虑现实的约束条件，再根据个体的激励反应及其所显示的信息来制定规则，并执行规则来实现法治［13］。因而，本文按照“目标—任务—信息与激励—行为”的分析框架，通过描述、解释城管执法的科层运作过程，从目标设置、科层任务分解传递、信息沟通与激励约束、基层策略行为选择等方面，来解释基层科层治理过程中人的主体性价值是如何嵌入科层治理之中的。

二、城管执法科层运作的过程

本文用田野调查法收集了相关资料，具体方法包括参与式观察、访谈等。一是参与式观察。2014—2018年，笔者在江西省宜春市A市城管局任职，参与了A市城管综合执法体制改革全过程，深入观察了城管执法大队与多个城管执法中队的运作过程。2019年6月17日—8月10日，笔者在湖北省武汉市B区城管执法大队挂职学习，旁听了20多次大队会议，观察了多个基层中队的日常管理。二是访谈。挂职期间，笔者对B区城管局及城管大队的班子成员与中层干部、街办的分管领导、城管执法中队负责人、协管片长、协管员以及外包公司负责人进行了访谈。2020—2021年，笔者又回到江西省A市城管执法大队对相关人员进行了半结构式访谈。三是文字材料分析。笔者收集了A市与B区城管执法部门大量的文字材料，包括正式文件、会议材料（含领导发言）、汇报材料、表格、花名册及计划总结材料等。在对田野调查获得的大量资料进行初步整理归纳后，按照“目标设置—任务分解—信息传递—激励约束—策略行为—绩效结果”的过程分析框架，将城管执法的科层运作过程以深描的方式呈现。

（一）城管执法的复杂情境与多目标设置

在快速城镇化背景下，人口的大量涌入与空间的快速扩张产生了许多城市空间矛盾，需要以秩序规则来保障城市化的高效稳定推进以及公共空间的有序有效使用。城市公共空间既需要规则的稳定性以实现流变环境下的秩序，提高空间效率；也需要有充分的弹性以适应不断变化的环境与目标要求，及时发现和解决新矛盾新问题，调整过时僵化的规则，提高空间的包容性。规则的目的是建立稳定的行为模式，实现可预期的目标，但稳定的规则何以适应流变空间环境下的多元目标要求，这是城管执法科层运作过程的一个基本时空背景。

城管执法的目标在相互冲突的经济、政治、社会等逻辑之间摇摆以寻求平衡。城市发展的经济逻辑追求空间价值最大化以及空间扩张效率，要求城市公共空间整洁有序，按效率原则分配公共空间的使用权；政治逻辑要求保障不同群体的公共空间权利，保护底层人群的就业与生存权，对少数民族群体予以政策倾斜等，进而实现社会公平与和谐稳定目标；社会逻辑遵循互惠、特殊关照等人情原则与传统习惯风俗，在开放的街头空间，对于摊贩占道等轻微失范行为，城管若执法过严则容易遭到围观市民的谴责，但执法不严又会加剧占道行为，空间失序又会使市民产生不满。

经济效率与社会公平、和谐稳定，传统习惯与现代秩序，整体利益与个体利益，长期目标与短期绩效，通常都在快速城镇化背景下的街头空间存在张力。在这个矛盾空间中，城管执法的具体目标必须随情境而变。通常情况下，城市政府追求空间效率，要求城管执法部门保障城市公共空间的整洁有序；而在就业形势严峻时，城市政府出于经济、社会等方面的压力或本地维稳压力，会或明或暗地放松对马路市场的管制，鼓励自主创业，这时，占道经营就成为吸纳剩余劳动力、维护社会稳定的缓冲地带，如上世纪末“下岗潮”及新冠肺炎疫情期间重新火起来的“地摊经济”；一旦压力得到缓解，城市政府又会调整目标排序，提出各种“净街”计划；如果城市空间整治引发集体抗争行动给城市政府造成了一定的维稳压力时，城管执法的目标排序又从整洁有序转向了和谐稳定。更为复杂的是，城市政府要求全面清理并不等于没有例外，允许摆摊并不等于完全放开，同一时间对不同路段还存在差序秩序要求。因而，街头空间整治总是处于治乱循环的时间差异与宽严不一的空间差异之中。

（二）科层任务的指标化分解

作为一种数量化的任务分解工具，“下指标”在城管执法的科层运作实践中极为普遍。为了提高管理效率，城管执法在按任务性质分配工作的同时，经常使用指标任务分解工具，以绩效结果为导向。

在田野调查过程中，本研究重点考察了到传统评分指标、传统计数指标、数字技术评分指标、数字技术计数指标四类案例，包括江西省A市城管执法部门的城乡环境综合治理评分指标、清理载客电动三轮车计数指标，武汉市B区的第三方评估督导通用评分指标、智能办案系统的综合数值指标，等等。评分指标的管理效率不及计数指标，但数字技术提高了评分指标的可测性，使原本难以定量评估的环境卫生质量、执法办案情况甚至考勤、着装规范等也被纳入到指标管理之中。

这些指标分解的案例具有反科层制的特点，突破了专业分工，将常规事务以外的其他工作任务按节点或人数简化分解，使自上而下的任务指令在传达的起点与落实的终点这一过程中能够“被看见”。它以结果导向应对科层制程序主义的目标置换弊病，以强激励的目标管理机制应对科层制层级强控制下的组织僵化弊病，并在科层制专业分工基础上，进一步将日常工作量化为可精确测量和比较的标准化数字，在“计时制”科层管理原则的基础上叠加了“计件制”的量化考核。

（三）科层信息的会议式沟通

在对A市与B区城管执法部门的驻地观察中，笔者发现，城管执法的日常工作主要通过会议来安排，工作信息也主要通过会议或其他非正式的面对面沟通等形式来传递与获取。

A市城管执法大队的日常工作会议主要有三类：一是每日晨会，A市城管执法大队以工作日晨会的方式安排每日工作，每个工作日早上8：30召集所有非街面轮值的干部职工面对面点到，并用半个小时到1个小时时间布置当日的工作任务；二是每周例会，以每周五下午班子扩大会的方式召集中队长、科室主任沟通并调度一周的工作；三是大队班子会，需要决策裁定的重要议题，随时可能召集大队班子成员开会讨论决策。遇到创建文明城市、创建卫生城市、城乡环境综合整治、清理历史违建、机构改革等重要工作，则通过一系列会议来完成任务；在思想动员会、工作布置会、协商协调会、群众工作会、督查反馈会等会议过程中，完成宣传发动、政策分解、资源调配、具体实施、调整反馈等政策执行过程［14］。B区城管执法大队的工作也呈现出相似的特点。B区城管执法大队的日常工作会议，在大队层面以每周二上午的中层以上干部会议形式召开（因周一上午大队领导班子要参加局例会）；在中队层面也是以每日晨会方式召开，直属中队多在会议室布置工作，而属地中队多以现场列队的开会方式布置一天的执勤工作或进行纪律训诫。

在城管执法的科层运作过程中，开会承载着“思想工作”、人际信息、协商协调等功能，通过大量会议以及其他非正式沟通方式，进行更具情境性、更具体、更丰富的信息沟通与协商，形成群体内部的一些共识性知识、意见甚至处理事务的指导原则，也协调政策执行过程中的矛盾、摩擦与冲突。开会是日常沟通中频繁使用的一种信息工具。在密集的会议中，同一个城管执法中队或城管执法大队的群体经常开展面对面的交流，从而形成了一种群体凝聚感，培养出一种集体氛围。尽管公文是科层制组织上下级沟通的正式信息工具，但在城管执法的科层运作过程中，一些重要的正式信息，即便是通过公文来印发传达，也经常要再以开会的方式来宣布与解释，有时公文甚至被作为会议沟通的一种合法性依据而被策略性地使用。

（四）末端代理人的激励约束

街头城管执法事务具有开放性、即时性、变动性等特征，在日常执法过程中，需要一线执法人员主动发现问题、劝导教育以及纠章执法。为了解决执法人员偷懒问题，在具体实践中基层城管执法部门因地制宜地创设或运用了多种末端激励与约束机制。

1.因地制宜创设激励机制

城管执法部门往往根据目标的重要性与挑战性，在自身所拥有的经济、制度与人力资源等约束下，选择合宜、可行的激励方式。作为县级城市的A市与作为中心城市的武汉市B区城管执法部门，在激励机制上存在明显差异。A市J街道与武汉市B区L街道、X街道、B街道分别采用了精神激励、“威胁”激励、奖酬激励、市场激励四种激励工具。处于欠发达地区的江西省A市，基层城管执法分局在自上而下的绩效压力增加但信息不对称、同级竞争压力较小的情境下，并没有突破街面管理的绩效测量难题，仍然延续了传统科层制的层级控制模式。而武汉市城管委通过“大城管”考核以及第三方评估等工具部分突破了街头绩效信息显示的难题，并通过一系列量化指标设置和测量工具，在15个城区（开发区）、177个街道之间实现了街头管理绩效的月、季、年综合排名。排队竞争使属地街办压力倍增，街办根据各自的资源约束与条件，使出浑身解数，创设末端激励机制。L街道城管执法中队加大了向下施压的力度，将责任包干到每个执法队员；X街道加大了绩效奖惩力度，将街头事务发包给能力强的协管片长整体负责；B街道将街头管理直接外包给了劳务公司，采取按结果付费的强激励机制［15］。

受财力、情境与测量技术的制约，A市城管执法部门以传统的科层管理机制，通过模糊的信息、层级节制的弱激励方式，管理模糊的责任主体。武汉市则通过“大城管”考核排名与各种电子监督、第三方检查工具，解决了绩效信息显示的难题。但采用不同激励方案的L街道与X街道、B街道显然取得了差异化的绩效结果。L街道把责任压实到队员，采用了更保守的问责“威胁”激励和“压力型”体制的管理机制，实现了绩效排名与成本压力平衡的求稳目标，维持了在大城管考核中的排名位次。而X街道、B街道则通过事务分离策略进一步将绩效信息清晰化到责任人，末端管理分别采用奖酬激励和市场激励工具，以及相应的准行政发包和市场外包管理机制，实现了排位跃升与快速求变的目标［15］。

2.把督查改造为常规科层机制

在我国党政科层制中，督查机制具有连接科层治理与运动化治理并协调二者之间张力的功能，是实现科层组织运动化治理的基础［16］。明显不同于程序化的科层治理方式，受成本约束，督查仅在特定环境、制度、场域中选择性地使用，通过查核具体问题、在短期内提升问责强度以控制下级组织行为［17］。但在城管执法的科层运作过程中，督查机制被逐渐改造成一种常规化的科层治理工具，用于约束街头官僚的日常执法行为。通过督查机构建制化、督查程序流程化、督查反馈文书化、督查结果（奖惩）规则化等，超常规的督查机制在城管执法实践中显然已被科层制化了。首先，城管执法部门在不同层级设置不同形式的专职督查机构，实现了督查的专业化分工。如，武汉市在城管委一级设有城管执法督查总队，区城管执法大队一级设有督查科，街道一级的有些还设有专门的督查队等；A市城管局则于2017年机构改革后增设了政工科，主要负责党务工作及日常督查工作。其次，督查的频次与流程理性化。在武汉市B区城管执法部门，城管执法的日常督查分三个层次。第一层是武汉市城管委组织的日常督查，包括电子督查、第三方督查、内部督查三种形式，即市城管110指挥中心的每日视频监控督查、第三方公司每月5次的全面督查（覆盖每条街路）、市城管委督查总队每月至少一次的现场督查；第二层是区城管执法大队的日常督查，包括区城管110指挥中心的每日视频督查、区城管每日15小时轮班街面巡查和督查室专项督查；第三层是街道办的日常督查，主要以街道办领导与城管科组织的路面巡查为主［18］。最后，督查结果留痕存档并纳入绩效考核。如，武汉市各城管执法大队都建立了完善的督查办法，制定了详细的督查规则、考核标准以及结果运用方式。依情节轻重分级对督查结果进行反馈。即时反馈，包括采用现场提醒、微信群与电台通知等方式要求一线即时整改。正式反馈存档留痕，包括政务平台渠道与传统文书渠道。第三方督查的结果，全部现场输入督导通执法监督平台，要求执法人员按设定的程序限时整改并上传整改图片。内部督查中，情节严重的、具有共性的或引起领导高度重视的问题，则以督查通报这一正式文书形式下发。以督导通平台和督查通报的文书化、程序化的正式形式下达的督查反馈意见，将连同整改进度与结果全部纳入绩效考核系统［17］。

（五）基层的注意力分配与尺度拿捏策略

面对层层下达的各类任务指标、拼凑混合的激励措施以及常态化的督查考核压力，城管执法中队采取了一种“引线穿针”的注意力分配策略，而街头执法人员则采取了“尺度拿捏”的平衡策略，以一种权宜的策略主义路径来缓解多重目标、多项任务、多种逻辑之间的矛盾。

基层城管执法部门普遍面临“上面千条线，下面一根针”的困境。面对多层级、多部门分配的多种类、多属性工作任务，他们通过专业分工、程序化及技术引入等“引线”工具使剩余事务条理化，实现注意力扩容；通过注意力的框定机制、纠偏机制、激励机制、动员机制等“穿针”工具使管理过程理性化，实现注意力聚焦，策略性地缓解了科层运作结构中的基层注意力分配压力［17］。

在快速城镇化进程中的转型社会空间里，执法人员需要巧妙地拿捏政策执行的尺度，以便让相互冲突的政策目标在街头实现兼容，在差异化政策对象之间实现总体平衡。“尺度拿捏”的核心是人的主体性，即基于现实社会复杂性、差异性、矛盾性的认识基础，赋予一线执法人员以灵活性空间，使之能够根据不同情境、不同对象相机相时、因地制宜地落实政策。面对不一致的目标偏好驱动，在行政理性、经济理性与社会偏好等综合因素作用下，城管与摊贩之间或基于个体经济利益目标共享街道公共空间的溢价而形成“合谋”，或基于社会效益最大化目标相互支持、配合而形成合作，因此，城管执法人员在“合谋”与合作式互惠之间拿捏尺度以实现动态均衡［19］。

（六）绩效输出：“差不多”式动态平衡

在城管执法科层运作过程中，基层行动者积极的策略性执行使得流变的时空环境及其相悖的政策目标所带来的各种矛盾冲突得以缓和。尽管备受诟病、矛盾丛生，在快速城镇化进程中，这些权宜性的模糊策略却相对平滑、机巧地完成了城管执法在快速变化环境下多元目标之间的排序转换，实现了在中心工作与日常工作、情理与法律、程序导向与结果导向、冲突与互惠、注意力的常规分配与特殊分配之间的模糊平衡和切换，以一种非制度化的方式缓和了街头空间的公平与效率、秩序与活力、规则的适应性与稳定性之间的矛盾。尽管没有达到单项任务的高绩效要求，却也缓解了多目标、多任务间的冲突，在总体上实现了模糊的和谐共存，达成了一种具有中国文化特色的局部平衡。

三、城管执法科层运作的特征

通过对城管执法的科层运作过程进行初步分析可以发现，它远非韦伯理性科层制理想中的条理清晰、分工明确、照章办事，而是各种逻辑悖论交叉运行，各种工具与策略拼凑混合于其中。从结构功能视角来看，它确实奉行层级节制、专业分工、金字塔结构、文书化等科层制原则，具有一定的理性主义精神，但在具体运作过程中，什么管用就用什么，各种机制混杂运行且相互矛盾。城管执法部门有明确的目标设置，但需兼顾整洁有序、公平正义与和谐稳定等多元目标，以复合的总体性目标呈现。科层任务或按数分解或按类分解，按数下指标与专业分工并存，但日常工作越来越多地以按数下指标的方式布置任务，责任到人是任务分解所遵循的主要原则。信息沟通不只是文书化，还有大量面对面的情境化沟通，各类工作在一系列结构化的会议中展开，注重人际情感与集体氛围。基层组织根据目标与情境条件、信息能力，差异化地创设出精神激励、“威胁”激励、奖酬激励、市场激励等多种激励方式，在科层制内引入市场机制。而面对“一针穿千线”的现实困境，基层城管执法部门策略性地实现注意力的聚焦与扩容，以缓解科层结构中的基层注意力分配压力；面对街头多目标与多种行为逻辑之间的冲突，一线执法人员在具体执行过程中巧妙拿捏执法尺度，在不同利益群体与个体之间、组织的不同层级与街头社会之间实现动态平衡，体现了一种“差不多”式的整体性智慧。

那么，城管执法科层运作的矛盾背后有没有某种一贯的逻辑呢？通过对城管执法的科层运作过程进行进一步分析，可以从中抽取出四个理论要素，即价值理性、社会理性、工具理性和实用主义。

（一）突出人的价值理性，强调个体的担当精神

指标分解的核心逻辑，在于将任务标准化为数值指标，再将任务数值指标捆绑至具体的责任人，实现抽象数值的“事”与具体的“人”的对接。程序上，科层任务的分解传递以指标为线索，按事本主义原则自上而下运行；但实质上，完成任务的关键还在于传递链条上各个节点的责任人。指标分解的关键在于抓住节点中的责任人，既把任务指标数分解到人，责任压力传导到人，也把相应的相机处置权授予了节点中的责任人，如果出了问题也容易问责到具体的人。责任人则负责将上级下达的任务指标转变为符合本级实际的行动，协调运行中的摩擦。关键节点上的责任人，并不只是承担科层制专业分工的岗位职责，而是在某种意义上要担负该节点的全面责任，包括完成指标任务的结果责任、节点内职工行为的教化责任、执行过程“不出事”的责任等。这促使责任人既要遵守理性科层制的程序规则，又不必按职责分工照章办事来预设安全界限，而是要在“不可退出的契约”中想方设法地平衡过程与结果、程序与绩效、本职工作与其他事务，努力在有限的资源和规则约束下完成各类指标任务。

这种任务分解方式，以人的主体性价值为预设，即责任人是有担当精神的干部。它把“事”与“人”相对接，把被动分派的任务与主动承担的责任相对接，强化人的责任担当和价值实现，通过各节点中“人”的责任担当推动“事”的有效运转。整个任务运行过程，从人的责任压实、思想搅动到动力激发、行为约束，环环着眼于人，可见，运行的关键点在于层层落实到人。

（二）重视人的社会理性，强调集体的合作精神

信息沟通的情境化与情感化体现出人的社会理性。任何组织的沟通都离不开会议，但在城管执法的科层运作过程中，面对面的会议以及其他非正式沟通方式更加密集、更加重要。“只要思想不滑坡，办法总比困难多”是其中的运行逻辑。开会既是传达科层指令、沟通组织信息的载体；也是做通思想工作，凝聚共识，形成共同的语言、文化，建构身份认同的工作方法；还是协调内外矛盾、减少部门摩擦、达成行动共识以提高组织绩效的组织工具［14］。

相较于理性科层制，城管执法科层运作的信息沟通更偏重于人的社会属性，具有浓厚的集体主义色彩，重视集体情感、集体价值、集体共识的形成，是更具同质性的集体文化生活和更密集的集体互动沟通。面对面的互动沟通，把部分个体局部信息转换为集体共有信息；在沟通中达成更多的集体价值，形成更稳定的互动场域；在沟通中了解彼此诉求，形成更稳定的长期策略均衡；达成一种集体主义文化的势能场，形成社会压力，约束个体在集体社会的压力中遵照集体价值行动，践行集体目标；长期的频繁互动，使个体融入集体社会，把集体认同的价值内化为个体认同的价值，把集体追求的目标内化为个体追求的目标，把集体规则内化为自觉的行为约束，把关注个体的理性人形塑为重视集体的社会人。

（三）承认人的工具理性，强调基层的能动性与差异性

承认人的工具理性而不只是预设一种具有职业精神的专业人，承认人具有自然的趋利避害倾向。相较于理性科层制，面对差异流变的空间环境，城管执法的科层运作过程更强调在具体的政策执行过程中，通过调动人的主观能动性来因地制宜、因时制宜地解决具体的矛盾问题，因而应更加重视政策执行环节中对执行者的监督与激励，尽可能地调动一线人员的行动积极性。尽管目前并没有找到普遍有效且兼容的激励方案，但基层相互竞争，在科层制规则的模糊边界上创设激励机制，提升局部绩效，也在某种程度上促进了整体绩效的提升。

（四）奉行结果至上的实用主义，注重整体动态平衡

城管执法的科层运作过程，普遍奉行一种“不管白猫黑猫，抓住老鼠就是好猫”的实用主义精神，更偏重于结果而非程序，对执行过程中的失误相对包容，而对结果偏差则更加苛责；更偏重于解决具体的问题，而不是对普遍原则的追问；相对于科层制顶层设计的静态结构路径，其更依赖于运用政策执行末端尺度拿捏的策略主义来实现整体的动态平衡。与可预测的精确绩效相比，“不出事”“差不多”“过得去”等是这种运行模式下的模糊追求。这种从末端执行者出发的模糊局部均衡，更能实现差异化、多元化的目标，更能适应快速流变的政策环境，并通过模糊的动态平衡，实现从不同空间的局部均衡到多元价值的整体平衡。

四、价值嵌入科层治理及其运作逻辑

从以上分析中可以发现，我国的城管执法的科层运作尽管在结构上基本坚持了科层制的“事本主义”原则，但在运行过程中却嵌入了使命型政党的担当价值与中国传统的责任行政文化。因而，本文试图从价值理性、社会理性、工具理性、实用主义这四个特征和理论要素中，再提炼出“价值理性驾驭形式理性”这一内在特征，从而进一步扩展“价值嵌入科层治理”这一理论范畴。

（一）理论范畴的解释与扩展

价值嵌入科层治理，与理性科层制的形式理性相比，更偏重于以人的复合理性为预设，追求兼容多维度目标的复合价值，其内在特征表现为担当精神的价值理性驾驭科层制的形式理性。它是在一套充满着制度张力与逻辑悖论的变易性运行机制下的一种动态平衡。矛盾是元动力，变易是基本面相，人的主体性是机制运转的核心，实用主义是其行动逻辑，“差不多”式的动态平衡是其现实目标。

这种科层运作模式与理性科层制的专业分工相比，更强调人的主体性价值和责任人的担当精神；与理性科层制文书档案的抽象化沟通相比，其更倾向于具体的情境化表达以及集体认同的建构，更多的是面对面的会议互动甚至非正式的人际沟通；与理性科层制的层级控制弱激励相比，其承认个体仍具有工具理性，应更灵活地兼用差异化的、多元化的激励与约束工具，以实现末端激励与约束；与科层制非人格化的规则制度相比，其更尊崇实用主义精神，关注解决具体问题的具体策略，而非抽象的制度与绩效结果，追求动态模糊的整体平衡。

价值嵌入科层治理，体现了一种以复杂人为预设的责任代理关系，它将具有担当精神的责任人作为中心节点传递科层任务，通过建构集体价值认同缓解委托人与代理人的利益冲突，通过混合的信息与激励机制来破解信息不对称问题；面对复合价值的冲突，它以“差不多”式的整体性实践智慧，实现多重目标之间的动态平衡。

1.以复杂人为预设的责任代理关系

韦伯理想中的理性科层制按分科设层、层级节制、照章办事的理性化设计来运转，并没有考虑实际运行中代理人的道德风险问题。在我国超大科层体系中，从金字塔顶端到底层，需要经历漫长的“委托—代理”链条。受多元目标、复杂环境等因素影响，委托人难以科学测评、量化考核代理人的实际工作绩效，政策的贯彻执行面临着巨大的监督激励和信息成本负担。如何激励每一层级代理人降低管理成本、提高管理效率，是委托人所面临的一大现实难题。城管执法部门以责任人为节点的任务运行方式，实质上就是委托代理关系在科层制组织中的一种变形使用。它以责任人为中心节点，串联起整个科层链条，目标任务连同相关信息与压力通过节点责任人的连接与推动，在科层机器中运转开来。但与委托代理理论中单维度的理性人预设存在本质上的不同，它是以价值理性、社会理性与工具理性的多维度复杂人为预设的复合责任人。它与利益至上的理性人委托代理关系不同，是一种以责任人为中心的责任代理关系。在这种委托代理关系中，代理人所接受的并非是基于商业利益的个人契约，而是一种不可退出的伦理责任契约。

2.建构集体价值认同，缓解委托人与代理人的利益冲突

价值嵌入科层治理，是建立在责任人具有担当精神的价值预设以及集体价值认同的社会基础之上。在集体认同的价值整合、集体情感的社会整合、集体共识达成的利益整合过程中，代理人和委托人一体化了，成为集体共在。当代理人将组织目标内化时，委托人与代理人的关系实现了一致化，代理问题得到缓解。个体与集体相融，组织中的每个节点都具有主体性，朝着共同的目标行动。

这种集体主义的利益、情感和价值认同，是责任代理关系与委托代理理论中利益代理关系的本质区别。在责任代理关系中，委托人是作为融合所有个体的集体，代理人是作为代表组织与集体的责任主体。在这种价值预设下，上级组织通常只是将目标分解为不同份额的任务指标并下派，只做出一些原则性的抽象制度安排，而很少地对执行的具体策略方法做过细的要求，更加尊重下级的主体性，信任并要求下级根据情境选择差异化的规则或策略，创造性地执行政策。责任代理人并不只承担有限的专业责任和事务责任，而是承担一种全面责任、需要为集体中全体成员与所有事务负责。

3.承认人的复杂性，差异化地缓解激励困境

在责任代理关系中，并不排除理性人预设下的道德风险行为。它承认人的复杂性，承认人是兼有工具性、社会性与精神性的复合体。当委托人与责任代理人之间存在利益冲突与信息不对称问题时，就要找到有效的激励工具以破解代理人问题。理性科层组织通常通过层级控制，来抑制基层的道德风险行为。但在城管执法的科层运作过程中，作为委托人的街道办事处，在城管考核排名的横向竞争压力下，为了获得更高绩效，会因地制宜地设计出一些突破科层制组织束缚的激励机制与约束机制，以尽可能激发代理人的工作积极性，使之具有更大的动力来推动实现更高的绩效目标，这在某种程度上缓解了末端代理人的激励困境。

4.实现动态平衡机制：“差不多”式的整体性智慧

价值嵌入科层治理，以科层制的职业人、使命型政党的价值担当者、委托代理关系的理性人等多重假设，在照章办事、价值使命、工具理性等多种逻辑的交叉运行中凸显其内在张力。科层制的专业精神、职业价值强调照章办事、规则至上；价值使命是一个主体化的过程，强调集体主义文化下的“主人翁”精神；工具理性及其预设之下的激励约束机制，强化个体的趋利性，消解其主体性价值，将责任人客体化。中国人“差不多”式的整体性实践智慧，却把这些相悖的逻辑糅合在一起。中国人持有一种情理正义观，言行讲究合情合理，社会文化重视人情人伦人缘，追求人情与制度的平衡［20］195，这种情理平衡的文化深刻影响了直面社会的基层行政行为。责任代理人往往在组织利益、部门利益、个人利益之间拿捏权衡，在组织规则、社会规范、个人价值之间寻找平衡，在多元价值兼容的区间内选择合宜的行动策略。这种平衡并非逻辑清晰、结构稳定的静态平衡，而是在变与常的动态循环过程中寻找局部的、模糊的均衡，在治与乱的循环矛盾中实现“差不多”式的整体性平衡。

（二）理论的三角验证

本文提出的“价值嵌入科层治理”范畴，可以从中国党政科层制的相关研究中得到理论的三角验证。

颜昌武认为，党政体制下的中国行政国家建设以理性化的官僚体系为组织载体，充分彰显了使命型政党的政治担当与政治智慧，也充分展现了理性官僚制的科层特色与专业优势［3］。张璋认为，基于特有的治理传统和政治体制，中国政府组织逐渐形成融价值理性和工具理性于一体的复合官僚制。这一强激励制度，以民主集中制和统一的公务员制度为基础，以干部考核、教育培训和行政监察为管理手段，既让中国政府官员具有了强烈的执行动机，也让中国政府拥有了强大的执行力［7］。何艳玲、汪广龙认为，中国科层组织虽然有了规范化和法制化的趋向，但其有效治理结构仍然充满着非正式、松散和不确定性。转型时期科层任务的特殊性使得中国科层组织陷入不可退出的谈判情境中，科层组织展现了不同于以往的行为机制，体现为上下级间的权力重组、同级部门间的责任分担、科层组织和管理对象间的利益交换［21］。

这些研究对中国党政科层制进行了结构功能层面的解读，虽然与本文的微观过程视角存在差异，但这些研究同样也发现了中国党政科层制独特的价值属性、兜底责任、委托代理链条的利益关系，可以从宏观视角对本文提炼的理论范畴进行验证。

五、结论与讨论

通过田野调查发现，城管执法部门的科层运作过程呈现出某种区别于科层制的特征。在以“事”为中心的科层运作结构中，科层任务或按数下指标或按类型性质划分，层层分解、压实到各节点责任人；通过开会做通人的思想工作，在面对面沟通的情境中充分实现人际间的信息沟通，达成集体共识；因地制宜地创设激励，把督查改造为常规科层机制，以激励约束节点责任人；基层则策略性地平衡在变动环境下多重目标、逻辑、任务之间的冲突，在不同利益群体与个体之间、不同组织层级与街头社会之间实现动态平衡。

经过解码分析，从城管执法科层运作过程的众多现象中抽取出四个基本特征。一是突出人的价值理性，强调个体的担当精神；二是重视人的社会理性，强调集体的合作精神；三是承认人的工具理性，强调基层的能动性与差异性；四是彰显结果至上的实用主义，注重整体动态平衡。归结起来，它是一种以人驭事的治理模式，与理性科层制的形式理性本质相比，其体现了价值理性驾驭形式理性的内在特征。根据分析结果以及理论比较与三角验证，本文最后提炼出“价值嵌入科层治理”这一理论范畴。

价值嵌入科层治理，在结构上基本坚持了科层制分科设层、权力集中的框架，在运作过程中也体现了理性科层制的事本主义精神，但在具体运行过程中却体现出使命型政党的担当价值与中国责任行政文化的特征。它将使命型政党的担当价值融入现代科层制的理性制度建构之中，以克服官僚制的弊病，弥补理性科层制的价值缺失。一是在科层运作中找回人的价值。尊重人的主体性价值，把更多的权力授予了各节点尤其是基层的责任人，在压实责任的同时也赋予基层灵活执行的机变权力，有利于激发基层活力。二是在复杂变化环境中具有适应性优势。在流变的转型社会空间中，这种模式有利于突破某些旧制度的束缚，为新事物的发展预留空间，适应经济社会环境的迅速变化。三是构建无缝隙责任网络，及时吸纳新事物。各节点承担覆盖全域的整体性责任，奉行“横向到底、纵向到边”的责任分工，构建起无缝隙责任网络，有利于在变动环境下及时吸纳新涌现的事物。四是平衡多元价值，降低冲突风险。奉行实用主义以及动态平衡的策略性思维，以个体化、差异化的方式处理转型社会中难以调和的多元价值矛盾，把整体性的决策责任转化为分散化的执行责任，把程序性的制度决策转化为目标性的结果认定，可以有效降低矛盾集聚的风险。