政府间横向政策扩散类型研究

鲍伟慧

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津300350)

一、问题的提出

2013年7月，习近平在湖北考察改革发展工作时强调，要把握全面深化改革的重大关系，处理好整体推进和重点突破的关系、顶层设计和摸着石头过河的关系等。摸着石头过河的试点逻辑是我国在革命、建设和改革进程中总结的历史经验，也是解释我国政治改革、经济腾飞、社会发展的关键。深入探讨试点政策在地方政府间的扩散类型与传导路径，对于科学把握和精准分析国家治理的内在逻辑和基本规律具有重要意义。

20世纪60年代起，政策创新与扩散就成为政策研究的热点，涌现出诸多代表性人物及成果。随着“学术研究”本身的扩散，特别是随着中国政策过程理论分析与实践探索的深入发展，政策扩散理论逐渐引起管理学、政治学等领域学者的关注，产生了一批引人注目的学术成果。不难发现，既有成果对于政策扩散的机制构建与类型划分，在涉及行动主体时，都将中央政府的“推动力”和地方政府的“竞争力”作为参照维度［1］，着重研究中央政府对政策扩散的垂直影响，而较少考虑创新主体的扩散程度和意愿（1）。这种分析逻辑对于我国“压力型”政治体制具有相当的契合性与解释力，但在一定程度上忽略了政策源创新者和政策潜在采纳者在此过程中的自主性，亦难以解释中央政府的一致性态度为何会导致政策扩散的差异性结果。

本文在“供给—需求”框架的启发下，从行动主体维度出发，将政策源创新主体界定为政策扩散过程中的政策供给者，将政策潜在采纳主体界定为政策需求者，以中国特色压力型政治体制与特色央地关系为宏观体制背景，在此基础上分析“供给端”政策推广程度高低和“需求端”学习意愿强弱对政策扩散的影响；最后以组织间政策形成理论为基点，探讨政府间横向政策扩散的基本类型与传导路径，以期为政策扩散理论的本土化发展作出贡献。

二、文献综述与理论框架

（一）央地关系视角下的政策扩散

中国压力型政治体制下的府际互动，深刻影响着政策运行过程，府际关系是解释本土化政策扩散实践不可或缺的关键维度［2］。已有关于政策扩散的本土化研究基本上是在“央地关系”框架下进行的［3-4］。政策试点与扩散，在运行向度上受纵横双向府际关系的影响，在扩散机制与扩散类型上表现出诸多特殊性。其中，中央政府在此过程中起着掌控全局的决定性作用［5-6］。为了维护自身权威与政权稳定，并确保政策扩散平稳推进，中央政府在政策试点取得初步成效并积累一定推广经验后，会以“顶层设计”的方式推出系列纲领性文件，以指导试点政策在全国的推广扩散。

虽然政策扩散受到央地关系路径的形塑，但并不意味着中央势能是政策扩散动力机制的全部，政策在实际扩散过程中受到中央政府、政策源创新主体、政策潜在采纳主体三方力量的共同作用，政策“创新—试点—扩散”反映的是“试点单位—中央政府—非试点单位”三方主体的对话与互动［7］。因此，本文将中央政府的高位政治势能作为政策扩散的体制性背景，重点分析政策源创新者和政策潜在采纳者是如何发挥自主性与能动作用的。

（二）供给—需求理论与政策扩散

学术界在对制度化与制度扩散的研究中，归纳出多种有关制度扩散的可能路径，这些成果有助于我们掌握制度扩散的多种机制，也为理解和分析政策扩散提供了启发与助益。弗格李斯特（Füglister）认为，地方政府间的横向学习有助于新项目、新方案的扩散［8］。劳伦斯·布朗提出，对于制度扩散存在“需求”与“供给”推动两种解释，强调“需求”导致制度扩散理论着重分析了新制度采纳者的各种特征和条件，而强调“供给”导致制度扩散理论重点关注那些试图对制度创新进行扩散的代理人的性质及其所作的努力［9］141。

聚焦于我国独特的府际关系，政策扩散就其向度上来讲，存在两种模式，分别为自上而下纵向府际关系基础上的扩散模式和以政府间横向府际关系为基础的扩散模式［10］。周黎安运用“晋升锦标赛”理论，解释了地方政府政策创新行为背后的逻辑，对于我们理解政府间横向政策扩散具有重要意义［11］。王浦劬等也认为，中国的政策扩散过程，除了受时间、空间等自然要素的影响外，作为社会和政治维度上推动公共政策扩散的行动主体具有特别的重要性与特殊性［12］。

由此可见，公共政策的创新与扩散应当充分考虑行动主体维度的影响，劳伦斯·布朗在学理上将其分为“供给”导致的扩散和“需求”导致的扩散，然而现实中却是两种力量共同作用的结果。除了“供给端”的推广程度、“需求端”的学习意愿外，社会公众、舆论媒体等力量也会对政策扩散产生不同程度的影响，多种因素与行动主体共同塑造了政策扩散的具体传导路径。为了明晰研究的主线与脉络，本文以中央政府的宏观掌控为政策扩散的体制性背景，在此背景下考察公共政策“供给端”推广程度高低和“需求端”学习意愿强弱对政策扩散的影响，同时将除行动主体外的其他因素作为限制性因素加以考量。

（三）组织间政策形成理论与政策扩散

沙夫（Fritz W.Scharpf）认为，政策决定和执行并不是单一的、结成一体的行为者的选择过程，而应该将其理解为具有不同的利益和目标并追求不同战略的诸多行为者相互作用的结果［13］154-158。在其理论框架中，“网络”和“政策调整”是两个重要概念。作为分析单位的“网络”，表示参与政策决定和执行过程中的多种组织之间相互联系和相互作用的形态，以及这些形态把个别组织的形态结构化的方式。也就是说，“网络”是在组织间政策形成理论上的分析单位，是作为诸多组织之间相互关系的集合网络，而非个别行为者。“政策调整”可以分为相互调整和非相互调整，其中，资源沟通和资源转移属于相互调整的方式，而后者以单方向适应为典型方式。沙夫将组织间交换关系结构分为“两者关系”和“三者关系”两种情况，在“两者关系”中存在“单方向的依赖”“相互依赖”“相互独立”三种形态。

组织间政策形成理论为本文理解政策扩散提供了理论指导。公共政策的创新与扩散，本质上就是一项政策从一个组织或部门传播到另一个组织或部门的过程，而组织采纳创新政策本身就是政策调整的过程。迪马吉奥（DiMaggio）和鲍威尔（Powell）开创性地提出了“组织场域”的概念，此后，其被学术界视为连接“制度过程”和“组织”的重要概念。与此同时，他们提出了组织间“制度化同形”的三种机制，分别为“强制性同形”“规范性同形”“模仿性同形”［14］，这为本文组织间政策扩散类型的归纳提供帮助。

三、政策扩散过程中的行动者逻辑

学者们通过观察国内外政策扩散的实践，从诸多角度总结了我国政策扩散的独特影响因素，如政治体制与决策机制［15］、干部管理考核与晋升机制［16］、经济发展水平［17］与财政状况［18］、干部空间流动［6］等。相关因素分类标准多样、研究角度各异，但均通过作用于行动主体发挥作用，这为研究政策扩散的行动者逻辑提供了依据。

在行动主体维度上，本研究将政策扩散的影响因素划分为中央政府、政策源创新者（供给端）、政策潜在采纳者（需求端）三方主体，将政治体制、制度机制、外部环境等因素视为宏观要素，并通过行动主体要素作用于政策扩散。李智超基于我国智慧城市政策试点案例，搭建出包括“效率逻辑”“合法性逻辑”“行动者逻辑”在内的动态分析框架，尝试厘清政策从试点到扩散不同阶段呈现的多重逻辑［19］；但与此同时他也注意到，三重逻辑划分在实践上存在很多重叠与交叉，尤其是“行动者逻辑”在多数情况下内嵌于“效率逻辑”和“合法性逻辑”之中。本文正是基于行动主体在政策扩散过程中的贯穿性而将其作为研究对象，并将效率逻辑、合法性逻辑等其他因素作为“行动者”行动的逻辑基础。

（一）中央政府的行动逻辑

作为宏观治理主体，中央政府在进行制度创新时需要承担政治风险。为了规避风险，中央政府会将制度创新权力下放，授权、默许或远观地方政府开展政策创新［20］。中央政府对一项创新政策的态度，就其向度而言，从学理上讲可以划分为“支持”“反对”和“不干预”。但受到我国“压力型”政治体制的影响，凡是中央政府反对或明令禁止的创新政策，在初创时期就会迫于合法性压力而流产。因此，中央政府对创新政策扩散的立场事实上分为“支持”与“不干预”两种。

中央政府对政策扩散的“支持”立场，其逻辑起点可以归纳为以下几个方面：首先，提高行政效率。中央政府以行政指令、外生激励等形式推动试点政策的扩散，能够形成“后进学习先进”的良性循环，有效降低后发地区的政策试错成本，减少行政资源损耗，进而以“他山之石”攻“己地之玉”，提升行政效率。其次，维护社会稳定。中央政府在维护自身权威的同时，还要实现有效治理并确保社会稳定。试点政策在运行过程中，通过宣传等方式不断扩大其社会基础、提高其社会可接受程度，进而有助于社会稳定和创新的可持续发展。最后，上升为国家制度。中央政府通过顶层设计，对同类创新政策进行横向对比，择优树立典型并在全国范围内逐步推广，最后上升为国家层面的制度设计，这是中国特色国家治理方式的重要体现。

按照创新源不同，政策试点可以分为“中央授权型”和“地方自主型”两类［21］。其中，“中央授权型”政策试点主要基于“自上而下”的视角，强调中央政府对试点的实际控制权，并保证试点政策的合法性；而“地方自主型”试点是地方政府的自主创新行为，需要在创新过程中逐步争取中央政府的合法性追认，其行动轨迹呈现“自下而上”的特征。中央政府对政策扩散的“不干预”态度，主要作用于“地方自主型”政策试点。对于此类试点，中央政府不会明确表明自身立场，而是持旁观式的“不干预”态度［22］，观察试点政策的进展和成果，进而判断其是否具备向其他地区推广的可行性。

（二）政策源创新者的行动逻辑

公共政策推动者与政策创新主体，在表达政策观念并将其列入政府议程的过程中发挥重要作用［23］。一项创新政策的推广，离不开政策源创新主体的政策传播与经验分享。政策创新者拥有较强的政策推广意愿，通过相关政策语言和政策符号对本地区创新政策进行适时“营销”。一方面，有利于对创新政策进行重复性检验，将其上升为制度性安排，实现创新的可持续发展［24］；另一方面，可以扩展知识共享空间，使创新政策潜在采纳者快速获取政策知识，进而应用于该地区的行政实践。

政策源创新者推动政策扩散的行动逻辑，可以归纳为以下四个方面：首先，获得政策合法性并推动政策可持续发展。对于创新政策，地方政府要在执行过程中不断加强宣传与推广，以此形成政策合法性的舆论基础，而且政策扩散的过程也是其本身合法化与社会认可度提高的过程。其次，提升声誉和社会影响力。社会知名度的提升有助于地方政府作出政绩、获得政治支持，进而助力政府官员的晋升。因而，地方政府官员基于提升本级政府或个人社会声誉的动机，倾向于积极推动本地区创新政策扩散。再次，政府官员的流动也会带来政策扩散。在政绩激励下，履新干部也倾向于积极推广新政策，以争取上级政府和当地民众的认可与支持。最后，中央政府的政令和激励是政策源创新主体政策推广的强大动力。中央政府明确释放政治支持信号的创新政策，在扩散过程中更容易获得资源支持，地方政府的推广力度及意愿也会更为强烈。

（三）政策潜在采纳者的行动逻辑

组织学习是推动政策扩散的隐形机制［25］。地方政府间通过组织学习等途径，为决策主体消除治理危机提供了直接且可借鉴的行动方案，进而推动创新政策在地区间的传导［2］。政策扩散潜在采纳者面对创新政策，可以采取“理性学习”和“模仿跟风”两种策略，其行动逻辑可以分为基于“回报递增”的政策扩散、基于“承诺递增”的政策扩散、随着日益“客观化”而出现的政策扩散三种［9］130-135。

基于“回报递增”的政策扩散以“成本—收益”分析为逻辑起点，政策潜在采纳主体试图通过对先进地区政策经验的理性学习，减少政策试错成本、降低行政风险，最终解决自身面临的治理问题。基于“承诺递增”的政策扩散强调承诺和忠诚机制的作用，因此，其在“关系合同”和“网络组织形式”中可以发挥更大作用。在此逻辑下，政策潜在采纳主体通常会因为受到来自中央政府和同级政府的压力，基于对上级的“忠诚”和对同级的“承诺”而采纳创新政策。但这种动因引发的政策扩散，在很大程度上属于创新政策的“模仿式”扩散和“强制式”扩散。随着日益“客观化”而出现的政策扩散以共同的信念和价值观为逻辑起点，政策潜在采纳主体在该行动逻辑的驱使下，会主动向具有共同价值观和理念预设的组织学习先进经验，进而推动政策扩散。

四、政策扩散类型及其传导路径：基于多案例的比较

（一）类型学划分：行动者逻辑与实践样态

沿着上述研究脉络，本文从行动主体维度扫描政策扩散过程。在“供给—需求”理论视域下，将政策源创新主体视为政策扩散的“供给者”，将政策潜在采纳主体看作是新政策的“需求者”，并将我国“政治上位的政治与行政一体化”［26］体制作为宏观背景。在该理论框架的指引下，参照组织间交换关系结构的“两者关系”，按照“供给端”推广程度高低和“需求端”学习意愿强弱两个维度，将政府间横向政策扩散划分为四种基本类型，分别为相互依赖型、单向依赖Ⅰ型、单向依赖Ⅱ型、相互独立型（见图1）。

图1 政府间横向政策扩散类型图

1.相互依赖型：权力清单制度的高效扩散

“相互依赖型”是指创新政策“供给端”具有强烈的政策推广倾向，而“需求端”也具有强烈的政策学习意愿的政策扩散类型。该模式下创新政策的扩散程度高，扩散效果也最为理想。在实践中，权力清单制度是此类政策扩散的代表。在这种扩散模式下，政策“供给端”与“需求端”均以理性选择为基础，进行成本收益分析与风险判断，遵循为现实问题寻找政策工具的逻辑。在采纳创新政策的过程中，政策“需求端”会根据地区实际对相关政策作出适时调整。因此，其政策扩散的结果不是简单的政策趋同，而是不同地区最终“采纳了相似的政策，而非相同的政策”［27］。

权力清单制度始于江苏、河北、安徽等地，而后逐步辐射到河南、陕西、甘肃等中西部地区，随着新疆维吾尔自治区、西藏自治区等地相关制度的出台，权力清单政策扩散达到饱和状态。统计数据显示，自2013年该政策在国家层面予以明确并推广以来，短时间内实现了“爆发式”扩散，扩散曲线呈直线上升趋势［28］1，2015年便在全国范围内推广，扩散过程迅速高效。有研究指出，权力清单制度的扩散，在地域上呈现出“先进”带动“后进”的特征［24］。此种带动作用的发挥，与政策“供给端”积极的创新经验分享和“需求端”理性的政策过程学习密不可分，是一种“双向依赖”的模式。

2014年，浙江省率先在全国进行“省—市—县”梯次推进权力清单制度的实践，并公布了本省涉及42个部门的4236项权力清单。浙江还发布了《省政府部门职权清理推行权力清单制度工作指南》，分享了权力清单制度建设过程中积累的经验，为其他地区提供了“浙江样板”，推动了“浙江模式”在全国范围的传播与扩散。后发地区以江浙等地为“模板”，在其框架范围内填充具体清单内容，在权力编号、类型、名称、子项、实施主体、层级和依据等方面表现出极高的相似性［24］。与此同时，不同地方在政策学习的基础上，会根据本地实际情况推出对应的清单。在2014年各地方政府发布的权力清单中，有些政府采取了权力清单与责任清单分列的方式，有些政府选择了二者合并的形式。显然，政策推广与扩散并不是被动地“移植”原政策，而是“将其作为知识起点进行选择性吸收与政策再造”［25］的过程。

2.单向依赖Ⅰ型：“以房养老”政策的尝试推广

“单向依赖Ⅰ型”是创新政策“供给端”积极推进本地区创新政策的扩散，但作为扩散目标群体的“需求端”学习热情较低的政策扩散类型。该模式驱动下的政策扩散，必须有中央政府的大力扶持才能够实现。此时，政策“供给端”推动本地区创新政策扩散的热情，无法单纯用经济“锦标赛”来解释，而是试图通过创新推广达到提高社会声誉、增强政府威信、吸引人才资金等目的，进而提高本地区的综合竞争力。而政策“需求端”采纳创新政策主要迫于合法性的政治压力，抑或碍于同级政府政策推广的“情面”，而非以解决地区问题、提高行政效率为主要出发点。因而，这种政策扩散类型大多会产生“强制式”扩散或“应付式”扩散现象，2014年试点的“以房养老”政策一定程度上就是此种政策扩散类型的现实映照。

面对老龄化日益加剧带来的养老金不足问题，作为家庭养老、社区养老的有益补充，“以房养老”在我国应运而生。地产界最先对“以房养老”政策予以关注，并推出系列“以房养老”产品。随着相关项目的推行，“以房养老”引发社会各界关注，并逐渐被纳入政府的政策议程。2013年，国务院发布《关于加快发展养老服务业的若干意见》，提出要开展老年人住房反向抵押养老保险试点工程，这标志着“以房养老”试点得到国家层面的认可与支持。2014年，原保监会发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，正式将北京、上海、广州、武汉四个城市作为“以房养老”试点地区。此后，在银保监会的推动下，试点范围不断扩大。

然而，现实中“以房养老”试点项目作为解决养老问题的一项政策尝试并未得到广泛执行。虽然政策“供给端”基于中央政府的政策要求有序开展了试点工作，但从投保人数和投保户数（2）可以看出，实际上政策试点未能取得良好的扩散效果。理论上讲，政策潜在采纳者对于创新政策的学习态度，可以分为“主动学习”和“被动学习”两种情况。聚焦于“以房养老”政策，由于受到试点政策负向效果外溢的社会影响，加之创新政策本身存在的未知风险、政策实施的客观条件限制及政策的预期收益等问题，政策“需求端”并未展现出政策学习的意愿与积极性，而只是按照中央政府的指令行事。因此，该政策属于政策“供给端”基于中央压力进行政策试点与推广，但政策“需求端”学习意愿较低的“单向依赖型”政策扩散。从公开报道（3）可以看出，“以房养老”政策效果总体上不尽如人意，该创新政策之所以会在全国范围内得到推广，是中央政府基于我国总体养老形势做出的尝试性行为选择。

3.单向依赖Ⅱ型：智慧城市建设的跟风模仿

“单向依赖Ⅱ型”与“单向依赖Ⅰ型”恰好相反，是一种创新政策“供给端”推广程度较低而政策“学习端”学习意愿强烈的政策扩散类型。“供给端”政策推广程度低，表现为创新主体自身推广意愿与积极性较低，创新改革尚处于摸索阶段。在该模式下，创新政策“需求端”或是基于地方治理诉求，或是为了化解“同级治理主体的制度趋同行为造成的合法性危机”［2］，抑或是为了在同级竞争中获得后发优势以实现赶超［10］，主动向试点地区学习政策经验。此种类型的政策扩散，由于“供给端”政策推广程度较低，因而政策采纳主体较难获得核心经验，极易演变为“模仿式”扩散、“跟风式”扩散，如智慧城市建设作为一种政策创新在扩散过程中就出现过上述情况。

智慧城市建设的目的在于运用现代技术来提升城市治理水平和服务能力，打造现代科技感强的幸福宜居智慧生态城市。2012年，住建部发布《关于开展国家智慧城市试点工作的通知》，明确了智慧城市试点的指标体系；2013年1月，住建部公布首批智慧城市试点名单。智慧城市作为一项创新政策，迅速成为地方政府追逐的潮流热点，各地区纷纷申请成为试点城市，并将其作为城市化建设的重点项目，其政策扩散过程除理性采纳外，也不乏部分地区盲目跟风的存在［29］。

从理性选择的角度来看，智慧城市建设最大的限制性条件是“技术因素”，要求以现代信息技术和信息安全防护体系为保障。但在我国现有的体制背景下，“政治因素”亦不可忽略，甚至可能成为优先驱动力。智慧城市于2009年开始自发试点，并于2013年上升为国家的“顶层设计”。在此驱动下，部分地方政府出于响应上级号召、保持同级竞争优势的需要，尽管尚不具备建设智慧城市的条件，但仍仓促出台相关建设规划，忽略了政策采纳过程中的理性学习与可行性分析，表现为政绩驱动下的非理性投机行为，而“真正能够体现智慧城市内涵的，一个也没有看到”［30］。

造成这种现象的另一个重要原因是，智慧城市建设当时尚无成功试点经验可供借鉴，各地均处于循序探索的阶段。政策“供给端”尚处在政策试点初级阶段，“学习端”便迫不及待地想要“拥有”该项创新政策，而忽略了对创新政策实际内容、发生条件、运行过程、政策结果的认知，其本质上就是政策跟风与模仿，而非政策调整与政策再生产。此种政策“学习端”一拥而上的“单向依赖式”政策扩散，不可避免地会导致多地政策雷同重复，不同城市缺乏自身的发展特色和有针对性的建设规划。政策采纳者脱离地区实际制定的政策，只能是对既有模式的生搬硬套，而缺乏配套措施与整体规划的模仿行为，最终只会造成资源浪费、效率低下，并损害政策主体的合法性与公信力［29］。

4.相互独立型：技术园区的自主创新

与“相互依赖型”相反，“相互独立型”是指创新政策“供给端”政策推广程度微弱而“需求端”政策学习积极性也不高的政策扩散类型。该模式下的政策创新实践，仅限于部门或地区内部的创新，而非政策在不同部门或组织间的扩散，即表现为政策的“零扩散”。实践中，一些地方政府违背区域发展规律和竞争优势设立的改革试验区、经济技术开发区、产业示范园区等就是其代表。按照“晋升锦标赛”的政绩驱动逻辑，尽管某个创新项目不具有大范围推广的适用性，但地方政府仍然会积极实施创新。地方政府通过在辖区范围内争当典型，树立先行者形象，发挥自身竞争优势，进而争取得到上级关注。

以内蒙古自治区为例，2013年，内蒙古创建了呼和浩特和包头两个国家级高新区，2018年又创建了鄂尔多斯高新区。在国家创新驱动战略背景下，内蒙古自治区提出“科技兴蒙”战略规划，在新的发展定位下主动开展区域创新。“呼包鄂”经济圈凭借自身资源优势，在有色金属、稀土等重点领域高速发展。这种依托区位优势来打造区域特色创新示范园区的案例，属于地区自主创新发展的模式。

再以余杭经济技术开发区为例，其成立于1993年，经国务院批准，2012年升级为国家级经济技术开发区。在互联网与能源革命浪潮下，该开发区内相关产业集团依托技术优势，积极打造新的示范项目，以期在互联网产业竞争中占据优势。以园区公司新奥集团为例，作为互联网智慧能源的提倡者，集团积极打造“互联网+智慧能源”示范项目，并致力于将其申报为省级甚至国家级天然气分布式能源示范项目。余杭依靠其独特的区位优势、技术优势走在了产业创新的前列。由于各地区发展不均衡，因而其经验并不适合于规模化扩散。余杭经验是地区相互独立型政策创新扩散的代表性案例。

（二）横向政策扩散的传导路径

我国中央政府位于政府纵向结构的顶端，对政策扩散范围、规模、速率均具有重要影响，由此，“压力型”政治体制被视为“形塑中国政策扩散过程的决定性机制”［31］76。以上关于政府间横向政策扩散类型的划分，均以中央政府的正向态度为基本前提，其区别仅在于中央高位政治势能的强弱。在我国现有体制背景下，中央政府“禁止”或“反对”的政策创新是无法存立的，地方政府政策创新得以开展的前提是中央政府至少持“旁观”“默许”或“不干预”的态度。因而，立足于中央政府“推动力”大小对政策扩散产生的差异化影响，本文将上述政府间横向政策扩散类型进一步归纳为三种基本传导路径。

第一，在中央政府高位政治势能显著且“供给端”政策扩散程度较高的情况下，若政策“需求端”对创新政策的学习意愿也很强烈，此时会推动创新政策的高效扩散，即发生“相互依赖型”政策扩散；而当政策“需求端”对创新政策的学习意愿较弱时，由于受到中央政府外生激励甚至强制力的驱动，仍然会发生政策扩散，但这种扩散更多地表现为“应付式”扩散或“硬推广”模式，即发生“单向依赖Ⅰ型”政策扩散。

第二，在中央政府高位政治势能较弱但政策“需求端”具有较强政策学习意愿的情况下，若政策“供给端”也持有较为强烈的政策推广意愿，此时仍会出现政策的高效扩散现象，即“相互依赖型”政策扩散仍然成立，该传导路径成立的基本前提是此项创新政策不是中央政府明确反对的政策。如前文所述，由于我国央地关系的特殊性，实践中几乎不存在中央政府明确禁止而地方政府积极推广的政策创新，故该传导路径在基本假设前提下成立；若此时“供给端”政策推广程度较低，则容易演变为“需求端”盲目进行政策移植的“模仿式”政策扩散，即发生“单向依赖Ⅱ型”政策扩散。

第三，在中央政府对政策扩散的“推动力”较弱且政策“需求端”政策学习意愿微弱的情况下，无论政策“供给端”扩散程度高低，都会出现政策的“零扩散”现象，即“相互独立型”政策扩散。区别仅在于，倘若此时政策“供给端”政策推广意愿强烈，可能会出现政策“需求端”碍于领导者之间的私人情感，而采取“应付式”学习的情况，但由于这种推广本身不具有强制力，因此，属于“应付式”扩散并趋向“零扩散”类型。

需要注意的是，由于政策过程本身的复杂性，以上基于“供给端”和“需求端”两个行动主体维度对政策扩散进行的类型学划分不可避免地具有学理性，在实践中很难做到政策源创新者与政策潜在采纳者的完全独立，也很难将每一项政策扩散都划归到理论预设的具体路径中。任何一种政策扩散的发生都不是某一方力量单独作用的结果，而是在纵向府际关系的映射下地方政府间横向互动的产物，是横向主动采纳与纵向压力驱动共同作用的结果。多重因素同时发力，只是作用力大小不同而已。

五、结论与讨论

政策“试点—扩散”是我国改革创新发展的独特路径，政策扩散是政策过程理论研究的重要补充，是理解我国公共政策实践的重要视角。本文基于劳伦斯·布朗的制度扩散“供给—需求”理论，参照组织间政策形成理论，以中国特色“压力型”政治体制为背景，从行动主体视角出发，按照创新政策“供给端”和“需求端”两个维度提出政府间横向政策扩散的四种基本类型，并考虑到“压力型”政治体制下中央政府的高位势能，归纳出与扩散类型相对应的三种传导路径。

通过分析发现，“相互依赖型”是政策扩散的理想方式，它以中央政府、政策源创新者、政策潜在采纳者三方通力合作为行动假设，进而实现创新政策的理性学习与良性推广。“单向依赖型”政策扩散虽然可以在短期内实现政策的大范围传播，为决策者呈现出政策高效扩散的假象，但实际上此种政策扩散类型具有形式主义色彩，政策采纳与政策执行难以有效衔接，其根源主要在于政策潜在采纳主体对于创新政策的采纳是基于政治强压下的被动采纳，因此，在执行过程中缺乏积极性。而“相互独立型”政策扩散主要表现为地方政府辖区范围内的创新行为，表现为政策的“零扩散”现象。

我国国家治理能力提升与政策“试点—扩散”机制密不可分，在未来的政策实践中，中央政府、政策“供给端”、政策“需求端”应该继续加强互动，共同推动政策扩散的有序进行。首先，中央政府应加强政策试点容错机制建设，运用多种手段激励成功的政策创新向外推广，并加强对政策扩散效果的实践检验；其次，政策源创新主体要努力提高创新能力与创新意识，并培养政策创新共享意识，积极传播政策创新经验以推动政策扩散；最后，政策潜在采纳主体应理性学习并综合评估创新政策，而非盲目跟风模仿，特别是结合本地区实践进行政策转换与再创新。

此外，作为一项尝试性研究，一方面，本文对政府间横向政策扩散的类型划分与传导路径归纳更多的是学理层面的，需要通过未来的实践检验不断调整与优化，逐步增强理论解释力；另一方面，政策扩散的实际运行过程复杂，不同政策类型存在差异化的传导路径与运行机理，本文仅在一般意义上对其加以探讨，未来研究中还需要进一步对政策扩散相关案例进行归类分析与探讨。

注释：

（1）朱旭峰、赵慧在《政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例（1993—1999）》中指出，中央行政命令是推动创新政策在全国范围内扩散的重要工具，尽管地方政府也会有自主创新的行动权限和动机，但不可避免地要承担不被中央认可的政治风险；韩博天、石磊在《中国经济腾飞中的分级制政策试验》中提到，中央政府的高位推动与垂直干预对政策扩散影响显著，“强制”是社会属性政策扩散的关键机制；马亮在《府际关系与政府创新扩散：一个文献综述》中也表达了相似的观点。

（2）2014年保监会下发《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，也就是我们通常所说的“以房养老”保险，2016年6月30日两年试点就要到期了。还有不到一个月的时间，根据国内商业保险公司披露：全国北京、上海、广州、武汉四个城市两年的时间仅有59户投保，办完所有流程的是47人38户。从数据上来看，这个试点似乎是惨淡收官。详见人民网：“以房养老”试点即将结束 两年四地仅59户投保［EB/OL］（2016-06-05）［2022-07-29］.http：//politics.people.com.cn/n1/2016/0605/c1001-28412410.html.

（3）如新华网：“以房养老”试点两头遇冷（2018-09-19）；新浪网：“以房养老”试点期间市场遇冷，急需配套政策落地（2018-08-31）；搜狐网：“以房养老”两年试点到期，成效不理想（2016-07-12）。