美国的职业教育发展战略及其启示

黄巨臣

（1.泉州职业技术大学，福建 泉州 362000；2.兰州大学，兰州 730000）

我国科技发展迅速，产业迭代加速，正需要大量高素质技术技能人才。职业教育的任务就是培养高素质技术技能人才。增强职业技术教育的适应性，“突出职业技术（技工）教育类型特色，深入推进改革创新，优化结构与布局，大力培养技术技能人才”[1]，这是写进我国国民经济和社会发展第14个五年规划的一项重要任务。当前，职业教育的作用变得比以往任何时候都更重要。美国的职业教育比较发达，他们在一百多年前就开始重视发展职业教育，其职业教育发展战略也随着时代环境的改变和市场需求的变化而不断进行修订和调整，在弥合劳动力供给与市场需求的差距、提高生涯与技术教育认可度以及塑造职业教育本土特色等方面，都有一些值得我们学习和借鉴的地方。现依据美国有关职业教育的法律、法规和政策、计划等，对美国的职业教育发展战略进行梳理分析，希望对我国的职业教育发展有所助益。

一、美国发展职业教育的理论依据与目标指向

（一）理论依据

（1）人力资本理论。20世纪60年代，美国经济学家舒尔茨（Theodore W.Schultz）聚焦人力资本进行理论分析，系统研究了人力资本投资尤其是教育投资对经济增长的重大作用。舒尔茨认为，人力资本是凝聚在劳动者身上的知识、技能及其所表现出来的劳动能力，是具有经济价值的一种资本，但不能被继承和转让[2]。对个人而言，投资人力资本可以提高生产效率，是劳动收入增加的根本原因；对社会而言，人力资本是一种生产要素资本，对生产起促进作用，是经济增长的源泉。人力资本的增长速度快于物质资本的增长速度，是现代经济最基本的特征。舒尔茨将人力资本投资分为5个方面：卫生保健设施和服务；在职培训；学校教育，包括初等、中等和高等教育；企业以外的组织为成年人举办的学习项目；为适应不断变化的就业机会，个人和家庭进行的迁移活动[3]。人力资本理论从教育经济学视角研究职业教育发展，揭示了职业教育与经济发展的内在联系，对促进应用型人才培养具有重要意义。教育肩负促进人力资本增长的重任，社会应该重视职业教育，应该使职业教育与经济社会协调发展。人力资本理论是美国制定职业教育发展战略的基础理论依据。

（2）三螺旋理论。美国遗传学家理查德·列万廷（Richard Lewontin）提出的三螺旋理论，最初用于研究基因、组织和环境之间的关系。后来亨利·埃茨科威兹（Henry Etzkowitz）在生物学领域三螺旋概念的基础上提出了“官-产-学”三螺旋理论，强调政府、企业与大学的合作关系，认为这三者的相互作用、协调合作对经济发展有重要作用，并且每个主体的作用都是必不可少的。政府为大学提供政策支持，为企业提供免税优惠，营造良好的合作氛围。企业进行生产，为社会提供商品和服务，为大学的科研成果转化提供渠道，同时还是大学的就业市场，接收大学毕业生。大学为企业输送人才，通过培养人才促进经济产业发展，为社会提供高素质人力资源；同时，大学也是参与政府制定人才战略的重要利益相关者和行动者[4]。政府、企业与大学三方相互协调，将彼此的需求联系在一起，基于对共同利益目标的追求来创造价值。大学是人才培养基地，是三螺旋理论中的主体之一。政府、企业、大学三者的有效互动，不仅影响各主体的价值创造，也直接影响大学的人才培养质量。在职业教育领域，培养应用型人才，需要政府、企业与大学的协同合作，充分发挥三者在人才培养活动中的功效和价值。无论从外在表现形式来看，还是从内在作用机制来看，三螺旋理论与职业教育的人才培养工作都具有极高的相关性。三螺旋理论是美国制定职业教育发展战略的重要理论依据。

（二）目标指向

1.强调人才的应用性

美国高度重视职业教育人才培养的应用性，这在其相关法律和政策中都有体现。从“生计教育”（Career Education）到《从学校到工作机会法》（School-To-Work Opportunities Act）、《投资美国的未来：生涯和技术教育改革蓝图》（Investing in America，s Future：A Blueprint for Transforming Career and Technical Education），再到特朗普政府的就业与培训相关政策，都强调职业教育人才培养的应用性。具体表现为：一是推动学校教育与未来工作岗位相结合，将学校教育与基于工作的学习相联系；二是呼吁行业企业参与职业教育，促进教育机构、企业雇主和行业合作伙伴之间的合作；三是关注生涯与技术教育在经济社会发展中的核心作用，强调教育项目的劳动力市场适应性，满足产业升级对高水平技能型人才的需求；四是鼓励投资在职培训，推动现代学徒制，加强技能补偿教育培训。在职业教育具体实践模式上也注重强化人才培养的应用性。（1）混合型模式。《21世纪职业教育开发和实施框架》（Vocational Education Development Framework in 21st Century）提出，美国生涯与技术教育项目的课程开发，必须围绕生涯导航、职场伦理和创新精神三个方面来进行。通过这种混合型方式培养出来的学生，有学术证书，也有职业能力证书，可以通过实习获得岗位所需经验，掌握工作所需技术技能，满足行业标准和工作标准要求。（2）P-TECH模式（Pathway in Technology Early College High School）。这是一贯制技术高中的人才培养形式，其初衷是培养公司所需技能人才，所以行业企业积极参与人才培养改革过程，不仅深度参与职业教育课程开发和设置，还主动对接产教融合[5]。借助P-TECH模式，学生可以提前了解职场环境，尽早掌握职场所需技能，大大提升了职业教育人才培养的应用性。

2.注重人才的创新性

创新性是美国职业教育在人才培养方面追求的目标之一。在生涯与技术教育决策者看来，创新不只是对少数精英人士的要求，而是对将要进入职场的所有学生提出的普遍性要求。职场中迅速变化的环境和日益复杂的问题，要求人们要具有创新精神，要善于应用新思维与新方法开展工作。《21世纪职业教育开发和实施框架》与《加强21世纪生涯与技术教育法案》（Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），都致力于使更多的学生有机会学习21世纪就业竞争中所需技能和知识，专门设置了培养学生创新精神的课程模块，在模块中融入技术、创造和解决问题的要素，提升学生的创新精神和创造能力。此外，美国职业教育还重视学生的个性发展。由于20世纪80年代开展的标准化改革运动忽视学生个人兴趣和学习需求，培养了一大批高分低能的“模板化”学生，政府、市场和家长开始意识到促进学生个性发展的重要性，“从学校到生涯”理念开始受到关注。该理念将职业教育的关注点放到学生个体身上，聚焦于学生综合素质的养成，强调职业教育应为学生职业生涯提供个性化与多样化的选择。通过对学生开展职业倾向调查和职业生涯规划的方式，为学生提供“个性化定制”的职业教育，最大程度地满足学生多样化发展需求，获得了学生家长、学校等各方的支持。

3.关注人才的成长性

成长性主要是指学生终身学习的能力，学生要具有持续不断地学习新知识和新技能的能力。杜威在《民主主义与教育》一文中提出，职业教育的目标在于关注个体的自然成长、对学生终身学习能力的培养以及个体对社会的改造，人才培养的过程应该满足学生可持续发展的需要[6]。这体现了美国职业教育“以人为本”的理念，也反映了其对个体可持续发展学习能力培养的重视。1998年，美国职业教育协会更名为“生涯和技术教育协会”。以“生涯和技术教育”代替“职业教育”这个术语，折射了美国职业教育人才培养理念的变化。“职业教育”指的是学校到学校或学校到工作岗位这一特定阶段的学习，而“生涯和技术教育”则拓展了职业教育的内涵和外延，渗透着终身教育的思想，蕴含着全民职业教育的理念，还考虑到了科学技术对生产力的决定性影响。同时，美国强调各教育层次课程间的整合，学生毕业后随时都有机会接受再教育。美国的各级学校，包括中等学校、社区学院、地区职教中心、二年/四年制学院与大学，都将终身回流教育作为重要办学理念和人才培养理念，为需要培训的人提供各种形式的教育服务。在终身学习理念的影响下，美国的职业教育关注人才成长性的特征逐步凸显，在人才培养过程中始终关注个体的可持续发展能力。

二、美国职业教育发展战略实施的主要策略

（一）通过立法明确职业教育的重要地位

美国是世界上较早推行职业教育且积极为职业教育立法的国家之一。1862年颁布《莫雷尔法案》（Morrill Act），规定联邦政府向各州赠拨一定数量的土地，资助各州创建新型农业技术学院，培养农业技术人才[7]。此后，美国政府相继推出了《亚当斯法》（Adams Act）、《纳尔逊修订法》（Nelson Amendment Act）与《史密斯-休斯法案》（Smith-Hughes Act）等法案，呼吁对学校课程进行改革，强调将职业教育作为人力资本投资的重要领域，扩大职业教育投资规模。值得注意的是，在《史密斯-休斯法案》通过之前，许多州都在教授职业科目，所教内容因学校和州而异，但大多缺乏实践性内容，大部分是基于书本的理论知识。1917年颁布的《史密斯-休斯法案》，首次授权联邦政府提供资金来支持职业教育的教学，使教学内容更加切合实际，并为职业教育项目的运作提供标准[8]。数百万青年受到《史密斯-休斯法案》的影响，在获得特定职业领域的知识后，选择继续攻读高级学位或开始自己的事业，为巩固国防事业、推进产业发展和减少社会失业率作出了贡献。1963年，《史密斯-休斯法案》被《职业教育法案》（Vocational Education Act）所取代，《职业教育法案》扩大了职业教育项目覆盖的范围，并要求增加职业教育资金投入，以维持、改进和发展职业教育计划。1968年的《职业教育修正案》（The Vocational Education Amendments of 1968）进一步规定，各州必须提交包含行政政策与程序细则的职业教育年度工作安排与五年计划[9]。为适应工业发展对劳动力素质提出的新要求，1984年的《卡尔·D·帕金斯职业教育法》（Carl D.Perkins Vocational Education Act）获得通过，成为职业教育改革的新依据。此后，美国多次对该法案进行修订，形成了1990年的《帕金斯职业与应用技术法案》（Carl D.Perkins Vocational and Applied Technology Act）、1998年的《帕金斯职业技术教育法案》（Carl D.Perkins Career and Technical Education Act of 1998）、2006年的《帕金斯生涯与技术教育法案》（The Carl D.Perkins Career and Technical Education Act of 2006）以及2018年的《加强21世纪生涯与技术教育法案》，旨在不断提高美国职业教育质量，培养高素质技术技能人才，促进国家经济发展。不断修订和完善职业教育法案，反映了美国政府对发展职业教育的重视，从立法角度为美国职业教育的人才培养提供了坚实的制度支持。

（二）通过财政资助鼓励各方参与职业教育

美国的职业教育不属于义务教育，但各类职业教育与培训机构不以营利为目的。联邦政府、州政府和地方政府共同向公立职业教育机构拨款，用于开发职业教育课程以及向残疾学生和贫困家庭学生提供资助[10]。自1917年《史密斯-休斯法案》授权联邦政府拨款资助各州发展职业教育以来，历届联邦政府都将财政政策作为引导职业教育改革的工具，多次颁布法律，规定联邦政府拨款的金额与项目，充足的经费投入有力地促进了职业教育的发展规模。2009年，总统奥巴马提出2020年的教育目标是“让每个美国人至少接受一年高等教育或高中后职业教育”，并签署了《美国复苏与再投资法》（American Recovery and Reinvestment Act），规定联邦政府在教育领域的投资增加一倍[11]。2012年发布《致力未来：重塑美国职业生涯与专业技术教育的改革蓝图》（A Blueprint for Transforming Career and Technical Education），规定联邦政府投入10亿美元，用于扩展职业与技术教育项目[12]。特朗普执政时期，美国国会于2018年通过《加强21世纪生涯与技术教育法案》，规定联邦政府每年提供12亿美元拨款用于发展各州的职业教育，允许各学区使用联邦资金为所有学生提供中学阶段的职业教育，而不仅仅是提供给那些全日制职业技术教育（CTE）学校的学生，同时也将拨款用于有关高等教育机构，支持其提供全面的职业教育指导和学术咨询[13]。据美国2022财年预算，2022—2023年的联邦教育支出中，帕金斯基本州补助金增加了4 500万美元，总资金达到13.8亿美元。这些财政资助由美国教育部于2022年7月和10月分配给各州。在2022年，美国的所有州都获得了更多的帕金斯资金，涨幅在2.74%～4.10%[14]。经费充足，可以激发职业教育机构的发展动力，推动职业教育不断进行改革与创新[15]。

（三）通过政策构建职业教育人才培养质量保障体系

美国的联邦宪法修正案第十条规定，教育权属于各州所有，各州自行制定教育政策。在美国州教育委员会的支持下，美国生涯与技术教育协会（ACTE）已连续9年发布全美各州CTE政策报告[16]。根据其最近发布的《影响CTE的州政策：2021年回顾》（State Policies Impacting CTE：2021 Year in Review），在2021年，41个州共发布了138项CTE政策，较2020年的67项，数量增长一倍以上。这些政策涵盖范围包括：资金投入、教育公平、问责制、与行业的伙伴关系及行业认可证书等5个主题[17]。与职业教育政策一样，各州制定的质量标准也各不相同。许多州为职业教育项目的利益相关者（包括企业、学校、教师和学生）列出了责任清单，为职业教育的实施提供了框架。例如爱荷华州的职业教育指南（work-based learning guide）指出：职业教育教师负责课程规划、为学生提供指导和建议、进行日常管理、协调公共关系、提高自身专业技能；企业应提供有关学生在工作中应完成的具体任务和安全知识的指导，以及企业一般运营的信息[18]。华盛顿州制定的职业启动计划（Career Launch program）规定：职业教育必须是在工作场所的“有意义的、高质量的在职体验”，为学生提供薪酬和学分。该计划还建立了确保企业对职业教育负责的细则：企业必须完成申请，经过严格的审查程序，并获得华盛顿职业联结（Career Connect Washington）的认可；认可持续三年，届时必须经过后续审查才能更新其办学许可资格，确保职业启动计划持续满足质量预期[19]。此外，美国《2014年增进就业条例》规定，将“信息公开”列入职业教育评估框架，各类职业院校开展职业教育的程序、标准、内容、时间等信息都要公开。透明化的评估信息，可以保证职业教育相关政策文件的实施，并接受家长、学生、教师及社会各界的监督，最大化满足利益相关者的合理诉求，确保职业教育人才培养的质量[20]。

（四）通过市场调整职业教育人才培训内容

近几十年来，为了应对日新月异的科技发展和日益激烈的全球竞争，美国也特别注重培养适应经济发展新形势的技能型人才。美国经济发展速度因全国人才缺口而放缓，许多行业企业都在努力招聘和培训满足工作岗位需要的技能型人才。弗吉尼亚州亚历山大市职业技术教育协会的一份报告显示，89%的制造商受制于人才短缺，其中60%的制造商表示人才短缺将对生产力产生很大影响[21]。对于许多企业来说，解决方案的一部分可能在于社区学院。美国50个州的社区学院以地区为中心，吸引各州当地的学生，并与当地经济建立持久的联系。社区学院通常是公开招生，这意味着大多数潜在的工人都有资格去学习。社区学院能够开设不同长度和深度的课程，有为期两年的员工培养计划，也有为期仅两个月的强化培训“速成课程”。企业与社区学院持续沟通，使学院能够根据当地企业的劳动力需求，及时调整课程内容、上课时间以及上课地点。社区学院的办学规模与灵活性，使其成了为产业发展培养新型人才的重要基地。社区学院站在高等教育与市场经济的十字路口，肩负着为市场经济输送兼具技术知识、商业头脑和创造力的劳动力的重任。在过去10年中，美国社区大学的职业和技术教育项目不断增长。CTE课程的灵活性，让学生有机会参与和他们选择的领域相关的课程学习，从而掌握新技能，走向职业生涯或获得更高薪水。此外，社区学院与当地企业建立的伙伴关系，还可以帮助学校设立能够直接响应社区高科技劳动力需求的项目。参与项目的企业，可以为学生提供实习和学徒机会，可以通过告知学校行业和职业相关信息以及市场需求来指导学校课程设置。那些位于企业附近的社区学院，直接为企业提供了人力资源储备，许多学生在学习期间已经成为附近企业的兼职或全职工作人员。

三、关于我国职业教育发展的推进路径

（一）遵从职业教育法，调整办学思路

自1917年《史密斯-休斯法案》确立职业教育制度以来，美国政府不断修正并颁布了一系列涉及职业教育地位及发展规范的法律，为职业教育的人才培养提供了合法性依据。我国自改革开放以来职业教育的规模不断扩大，目前已建成世界上规模最大的职业教育体系，共有职业学校1.13万所，在校生超过3 000万人[22]。职业教育迅速发展，但我们的有关立法工作却比较滞后。我国的职业教育法是于1996年公布实施的。多年来，职业学校的办学条件、师资力量配备普遍低于普通学校；许多省份在招生时将职业院校放在最后录取批次；职业院校学生被贴上“成绩差”“家境穷”等标签，在就业时也面临薪资待遇偏低、报考公务员条件受限等问题。这些助长了社会对职业教育的偏见，也限制了职业教育的人才培养质量。2022年修订后的职业教育法，首次明确规定：“职业教育是与普通教育具有同等重要地位的教育类型”，“职业学校学生在升学、就业、职业发展等方面与同层次普通学校学生享有平等机会”[23]。这是在立法层面着力提升职业教育的社会认可度。职业院校应抓住发展机遇，创新发展思路，重新释义和明确职业教育办学定位，把职业教育定位为和普通教育平等类型的教育体系，以就业为导向，培养社会需要的高素质技能人才，填补市场劳动力缺口，重塑职业教育口碑。

（二）增加财政经费投入，合理配置资源

美国的职业教育能够持续发展，一个重要的原因是有联邦政府的资金支持。美国的职业教育法律中对拨款的数额与项目都有明确规定，为职业教育的课程开发、教师队伍建设、学校设施更新等方面提供了坚实的物质基础，且通过组合式的拨款机制激发各州发展职业教育的内在动力。我国新修订的职业教育法对职业教育经费的规定有：“地方各级人民政府采取购买服务，向学生提供助学贷款、奖助学金等措施，对企业和其他社会力量依法举办的职业学校和职业培训机构予以扶持；对其中的非营利性职业学校和职业培训机构还可以采取政府补贴、基金奖励、捐资激励等扶持措施，参照同级同类公办学校生均经费等相关经费标准和支持政策给予适当补助”；“国家优化教育经费支出结构，使职业教育经费投入与职业教育发展需求相适应，鼓励通过多种渠道依法筹集发展职业教育的资金”；“各级人民政府应当按照事权和支出责任相适应的原则，根据职业教育办学规模、培养成本和办学质量等落实职业教育经费”；“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校生均经费标准或者公用经费标准”[23]，等。但是，其中没有关于资金数额与违反规定的惩戒措施的表述。当前，我国职业教育存在经费筹措机制过度依赖政府拨款，而社会投入不足与支出结构不合理等问题[24]。为顺应社会经济发展对制造业技能人才的需求趋势，政府首先应发挥宏观调控作用，为职业院校的发展提供资金保障，改善职业教育办学条件；其次应鼓励职业院校通过多种融资渠道获取教育经费，引导职业院校与地方经济发展良性互动，合理配置各地区职业教育资源，充分调动职业院校的积极性。

（三）加大政策扶持力度，健全保障机制

近年来，美国各州每年都会根据本地区职业教育发展状况制定相应的政策，对职业教育人才培养重点进行引导的同时，还制定相应的质量保障措施。例如：2014年田纳西州率先实施“田纳西承诺计划”（Tennessee Promise），通过免费资助方式吸引更多学生进入社区学院学习。之后，各州相继制定了社区学院免费教育政策，并加强对职业教育人才培养内容以及效果的评估[25]。美国各州发布的职业教育政策，协调职业教育利益相关者的利益与权利，为职教提供发展沃土。我国政府也颁布实施了一系列关于职业技术教育的政策，强调各界应重视职业教育的发展，但职业院校的人才培养工作仍然存在许多困难。我国有关职业教育人才培养的法律及政策规定，还有许多有待完善的地方。比如学生的职业技能认证、职业院校毕业生的行业收入标准、职业院校人才培养质量的监督与评估、地方及行业企业参与人才培养的力度要求等。教育管理部门应根据职业教育人才培养的需要，动态调整相关规定与要求，加大政策扶持力度，健全相关保障机制，确保职业技术教育处于良性发展状态。

（四）围绕产业发展需求，更新课程内容

美国的社区学院在职业教育中占有重要地位，其卓越成就主要体现在课程设置上，能够紧密联系区域发展与时代需求，兼容并包，而且能够积极吸纳社会、行业企业、国家机构、合作学校等多元主体参与课程开发与建设[26]。借鉴美国社区学院的经验，我国的职业院校应注重课程内容的更新与授课方式的创新。加快职业院校的发展，是深化人才培养模式改革的重要举措。许多职业院校一直需要面对毕业生就业压力的问题，为此学校应通过深入调研，及时掌握市场对人才的需求情况，合理调整专业设置与课程结构。一方面，要持续调整课程内容，明确对接市场经济产业需求的目标。要结合当前经济与科技发展形势，摒弃教学内容中滞后的、过时的部分，探索聘请行业企业负责人加入教学指导委员会的办法，动态修订完善课程大纲，增强课程教学内容的针对性。另一方面，各职业院校应努力打造自身办学特色，建立以服务区域市场为导向的课程体系，克服区域内各职业院校授课模式与教学内容趋同的问题，联系区域内行业产业对技术技能人才的实际需要，创设特色化的课程体系，使本校的毕业生在特色优势专业领域有更强的契合度与竞争力。