论我国环境保护禁止令的程序定位及适用规则

任洪涛，唐珊瑚

（海南大学法学院，海南海口 570228）

生态文明法治体系的构建需要践行预防性司法理念，确立风险预防原则。实施环境保护禁止令是生态环境保护领域落实风险预防原则的重要体现。近年来，我国各地方法院在开展环境司法专门化改革试点中创设出了不同的环境保护禁止令的形式。但由于各地规则的不统一，导致环境保护禁止令的适用存在诸多法律问题。基于此，最高人民法院于2021年12月27日发布了《关于生态环境侵权案件适用禁止令保全措施的若干规定》（以下简称《规定》），以此回应环境司法实践的特殊需要，正式探索建立环境保护禁止令制度。

一、环境保护禁止令在司法实践中是一种民事行为保全措施

禁令制度源于罗马法，在两大法系中得到了较好的发展，其在英美法系国家中名为“禁令制度”，而在大陆法系国家对应的是“假处分制度”。虽然称谓不同，但其在法理基础、历史渊源、制度功能以及具体内容等方面都很相似，因此被统称为现代意义上的禁令制度。在我国目前的司法实践中，禁令制度最早规定于海事诉讼领域。2000年7月1日生效的《中华人民共和国海事诉讼特别程序法》第4章中专章规定了海事强制令制度。在此之后，我国知识产权领域的立法中也确定了诉前临时禁令制度，并颁布了相关司法解释，对诉前临时禁令的定义、具体的适用规则以及审理程序等方面的内容进行了较为全面的规定。[1]由于海事强制令和知识产权禁令只适用于特定的领域，因此司法实践中很多相关判例没有法律依据。直至2013年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》颁布才正式确立了行为保全制度。从此，我国一直在行为保全制度的框架内对禁令制度进行完善和发展。

环境保护禁止令是禁令制度在生态环境保护领域中的适用。早在2010年，我国就已经出现环境保护禁止令的司法实践。例如：昆明市中级人民法院与昆明市检察院联合制定的《关于办理环境民事公益诉讼案件若干问题的意见（试行）》（2010年11月1日开始实施），首次规定了在环境公益诉讼中原告可以向法院申请环境保护禁止令来制止环境侵权行为。同年，重庆市高级人民法院也在《关于试点建立专门审判庭集中审理刑事、民事、行政环境保护案件的意见》中也规定了环境保护禁止令制度，明确原告在紧急情况下可以向法院申请环境保护禁止令以制止环境污染、生态破坏行为。但是，由于各地法院采取环境保护禁止令措施的规则不统一，导致环境保护禁止令的适用存在着性质不明、形式不一、实施程序不健全等法律问题。[2]

为了统一和规范禁止令在生态环境领域的适用，最高人民法院以我国民事诉讼法中的行为保全制度为基本依据，以各地法院的司法实践经验为基础，制定了该《规定》，对环境保护禁止令进一步予以制度化和规范化。[3]该《规定》首次使用了“禁止令保全措施”的名称，并明确指出禁止令的适用目的是为了制止“正在实施或者即将实施污染环境、破坏生态行为”，重点强调了禁止令的预防作用，强化了环境保护禁止令制止侵害的制度功能，对预防性环境司法机制的构建具有重要意义。基于行为保全制度程序构造的局限性以及受实质性审查、诉前强制担保等要求的制约，《规定》所确立的环境保护禁止令制度能否实现及时有效保护生态环境、维护民事主体合法权益的目标值得商榷。

二、对行为保全框架下我国环境保护禁止令制度的反思

（一）“行为保全+环境民事诉讼”程序构造具有局限性

我国环境保护禁止令借鉴了英美法系的禁令制度，虽然名称上使用了“禁止令”一词，但与英美法系的禁令制度存在很大的差异。我国最新修订的《民事诉讼法》第103条第1款将行为保全定义为“法院责令作出一定行为或者禁止其作出一定行为”的命令，而《牛津法律词典》将禁令释义为“法院要求某人为或不为某种行为的命令”[4]251，可以看出，我国行为保全与英国禁令的定义相近。事实上，二者的功能虽然相似，但在诉讼法上的地位完全不同。在英美法系中，禁令程序与判决程序是两个独立的程序，经过禁令程序作出的永久禁令和临时禁令与经过判决程序作出的终审判决一样，均具有强制执行力。[5]283而我国没有独立的禁令申请程序，也没有规定永久禁令，只能通过诉讼程序以判决或裁定方式进行终局裁决。我国一直以来将禁止令功能的发挥与普通民事诉讼程序捆绑在一起，并依据诉讼程序进行的阶段把禁止令划分为诉前禁止令和诉中禁止令，这种做法没有认识到事后损害赔偿制度与制止行为发生的预防性救济制度的区别，从而忽视了禁止令可以脱离普通诉讼程序而单独申请的本质。[6]显然，最高人民法院发布的《规定》对我国环境保护禁止令的构建仍然没有特别关注到这种区别。

目前我国环境保护禁止令的程序构造依然遵循的是“行为保全+环境民事诉讼”的模式，不是独立的程序，只是临时性救济措施，不能发挥出终局效力。我国环境司法领域长期以来主要依靠诉讼方式来解决生态环境问题。由于环境侵权关系的复杂性和环保禁令制度的不完善，禁止令保全措施很少在环境民事诉讼中适用，更多倾向于选择以停止侵害、排除妨碍、消除危险等诉讼请求的方式，在诉讼过程中申请先予执行来达到提前救济的效果或者直接向法院提起预防性公益诉讼获取终局裁判效力以实现救济。[7]但是，生态环境损害的间接性、长期性、复杂性等特点决定了生态环境保护的预防性和生态损害救济的及时性、有效性。环境民事诉讼具有时间长、费用高等特点，再加上判决执行难等问题，这很大程度降低了对生态环境损害预防和救济的效率。[8]即使在诉前或诉中申请禁止令保全措施，也只是暂时性地保全申请人的权利，仍属于民事诉讼保障制度的组成，只有通过诉讼程序对案件进行审理才会产生终局性的法律效果。故而，与英美法系禁令制度相比，我国环境保护禁止令这种“行为保全+环境民事诉讼”的程序构造，在一定程度上抑制了其预防性功能的发挥。

（二）行为保全制度下的环境保护禁止令缺乏独特性

1.行为保全制度下禁止令的效力具有期限性

行为保全制度下环境保护禁止令的效力期限主要取决于普通诉讼程序的进度和结果。根据《规定》第11条，若申请人在法院作出诉前禁止令后的三十日内未提起诉讼，法院将会解除禁止令。而诉中禁止令既要以提起诉讼为前提，又依附于判决结果。因此，行为保全制度下的环境保护禁止令是一种临时性的救济措施，其法律效力具有期限性。但是，由于生态环境侵权具有特殊性，禁止令效力的期限性会抑制其制度功能的发挥。与一般民事侵权行为相比，生态环境侵权行为的产生后果并不相同。例如，人格权禁令的内容可以是禁止某人进入特定的场所或者禁止某人接触某人，知识产权禁令的内容可以是禁止某产品在特定领域内进行销售，受侵权行为人的主观因素影响和客观环境变化，可能经过某一时间段后侵权行为人不会再实施禁令所禁止的行为，并且造成的损害大都可以通过金钱赔偿、赔礼道歉、恢复名誉等方式进行弥补。因此，对该类禁止令的效力设置一定的期限具有合理性。但是，对于生态环境侵权来说，生态环境侵权行为是客观的事实行为，一旦发生就可能给生态环境造成永久性功能损害或生态环境损害难以修复或修复成本过高。而申请环境保护禁止令必须要提起环境民事诉讼才能确保禁止令效力的延续，出于对环境民事诉讼成本高等因素的考虑，这无疑会增加禁止令申请的难度，从而抑制环境保护禁止令功能的发挥。[9]

2.行为保全制度下禁止令的申请主体范围受限

由于行为保全制度是普通民事诉讼制度中的保障措施，而环境保护禁止令是在行为保全制度的基础上构建的，则环境保护禁止令的申请首先应当满足普通民事诉讼程序的基本要求。《规定》的第2条明确规定了我国环境保护禁止令的申请主体，包括两类：一是因污染环境、破坏生态行为受到损害有权提起环境民事私益诉讼的利害关系人；二是我国《民法典》第1234条、第1235条规定的有权提起环境民事公益诉讼的“国家规定的机关或者法律规定的组织”。在该规定下，其他负有环保监督职能的行政机关却被排除在外，而在实践中，行政机关本身负有环境保护监督管理职责，环境利益作为公共利益更依赖行政机关的作为。[10]因而，行为保全制度下禁止令的申请主体范围受限，没有充分发挥出环境保护禁止令制度的功能

（三）审查标准过高导致禁止令申请审查存在“本案化”

造成环境保护禁止令申请难的主要法律原因在于，法院对禁止令申请的审查具有“实质化”的特征，导致对禁止令的审查存在“本案化”问题，具体表现如下：

1.对环境保护禁止令的审查标准过高

法院需要对环境保护禁止令申请书和相应的证明材料进行审查。《规定》的第4条要求申请书应当载明的事项中包括被申请人正在实施或即将实施的环境侵权行为和不及时制止会给申请人或生态环境造成的难以弥补的损害；《规定》的第5条确定的证明对象包括被申请人实施的环境侵权行为对申请人合法权益或生态环境造成的损害超过了被申请人因受禁止令限制而遭到的损害。由此可以看出，环境保护禁止令的审查对象与本案的审理对象存在“高度重合”，法院常以终局解决双方当事人之间实体权利义务争议的本案审理方式来审查环境保护禁止令的申请条件，将环境保护禁止令的审查标准提高到审判本案的实体审理标准，从而导致申请人启动禁令程序的门槛被不适当地抬高了。尽管《规定》的第6条注意到了生态环境损害行为的特殊性，在程序保障方面作了特殊规定，即在情况紧急无法询问或现场勘查的情形下，法院应当先裁定准予申请人禁止令申请后再听取被申请人的意见，但结合《规定》关于禁止令保全措施审查要件的所有条款来看，环境保护禁止令审查标准的实质化要求与生态环境损害救济的及时性需求之间的矛盾并没有调和。[11]

2.对环境保护禁止令的担保条件设置过高

关于申请环境保护禁止令的要求，《规定》的第7条明确了申请人在提起诉讼时或诉讼过程中申请禁止令的，法院可以责令申请人提供担保；而对于在诉讼前申请禁止令的，申请人应当提供担保。但是，环境保护禁止令不仅仅是保护民事主体的个人权利，还包括对环境公共利益的维护，不能仅因当事人不提供担保而不予受理。因此，现行“诉前必须提供担保、诉中裁量提供担保”的规定并不利于维护环境公共利益。第一，基于生态环境损害的复杂性、持续性和不可逆性，对生态损害救济及时性和有效性提出了更高的要求。诉前向法院申请禁止令的原因在于“情况紧急”，而在紧急情况下又强制要求申请人提供担保，这势必会影响到生态损害救济的及时性。第二，法院对担保的审查会延长本案诉讼期间，此程序的完成将大大弱化环境保护禁止令的时效性，使得生态环境利益被侵害的状态延续，客观上放任了生态环境损害的继续扩大，增加了对环境保护禁止令制度本身合理性质疑的风险。第三，诉讼成本高一直是个难题，若再加上保全担保的要求，可能会大大降低申请人申请环境保护禁止令的意愿。

三、程序定位：应当规定独立的环境保护禁止令制度

（一）规定独立环境保护禁止令制度的必要性

环境保护禁止令是一项较为符合绿色生态环境治理观和科学发展观的司法诉讼制度创新，对预防和遏制环境污染和生态破坏行为具有重要作用。环境保护禁止令制度的功能价值主要体现在以下两个方面：

一方面，环境保护禁止令能够更为高效、便捷地实现预防和救济生态环境损害的功能。禁令制度的预防和救济功能对于生态环境保护尤为重要，因为生态环境损害本身具有复杂性、紧迫性和难以修复性或不可逆性，环境污染和生态破坏行为可能导致无法弥补和挽救的局面，依据传统的事后损害赔偿救济无法实现对权利的事前保护，事后的补偿也需要根据侵权人的财产状况而定，因而缺乏保障。但目前包括行为保全、先予执行等在内的预防性救济方式受其制度本身的限制，在环境侵权领域实践效果不佳，并没有发挥出应有的效果。因此，需要构建更便捷、高效的环境保护禁止令制度，充分发挥出对生态损害的预防和救济功能。制度的特殊性具体表现为在环境保护禁止令的申请条件更宽松、适用范围更广、担保要求更低、禁令实施更及时等。[12]

另一方面，环境保护禁止令制度的突出功能在于对环境公共利益的保护，具有公共利益的高度关涉性。[13]对于一般的民事行为保全，涉及公共利益保护的案件数量相对较少，而对环境保护相关的案件而言涉及公共利益保护的则占大多数。这要求环境保护禁止令应当关注到环境保护案件中“公共利益”的特殊性，并在制度设计上对该特征进行回应。有些地方法院已在司法实践中关注到环境公共利益保护的特殊性。例如，昆明市在2010年将环境保护禁止令作为适用于环境民事公益诉讼中的专门性规范。在今后对环境保护禁令制度的构建和完善过程中，应当注重体现环境保护禁止令对环境公共利益保护的价值功能。

（二）环境保护禁止令的程序适配：设立民事禁令程序

环境保护禁止令应当适用何种民事程序，首先应当从现有的民事程序中予以考虑。目前，我国诉讼法上的民事程序有诉讼程序、非讼程序和执行程序三大类别。环境保护禁止令以及时有效保护生态环境、维护民事主体合法权益为目标，因而其程序的设计应当具有便捷性。普通民事诉讼程序审理周期较长、诉讼成本较高，对于及时制止生态环境损害行为来说，经过漫长的诉讼程序后获得的胜诉结果未必能切实有效地保护生态环境。因此，普通诉讼程序并不适合环境保护禁止令。虽然在我国既有的诉讼程序中，小额程序和简易程序相对于普通诉讼程序，诉讼效率较高且诉讼成本低，但简易程序适用的仍是两审终审制，小额程序又只能在特定的标的额较小的财产争议中适用，故而也不适合环境保护禁止令。除了诉讼程序外，执行程序和非讼程序有其各自不同的功能。执行程序是为了确保生效裁判中所确定的民事权利义务能够实现，不会对涉及争议的民事权利义务关系作出判断，并且执行程序只有在法院作出环境保护禁止令后才可能适用。非讼程序通常不涉及民事争议，不应当直接适用于环境保护禁止令。因此，我国现有的民事程序中没有直接适合环境保护禁止令的程序选择。

环境保护禁止令具有实体与程序的双重属性。环境保护禁止令的实体法内容是一项独立的请求权，而在程序法上，对实体请求权的判断，即请求特定人为或不为某种行为，一般来说，应当适用诉讼程序，而不是非讼程序。[14]此外，环境保护禁止令自身还包含着程序性要求：一方面，法院要及时制止污染环境和破坏生态的行为；另一方面，法院需要衡量被申请人受环境保护禁止令限制所造成的损失大小。因此，为了兼顾环境保护禁止令实体与程序双重属性，增设独立的民事禁令程序无疑是很好的选择。具体而言，应当在实体法上规定独立的环境保护禁止令，并且在程序法上增加相应的案由。具体归类，可以在最高人民法院2008年发布实施的《民事案件案由规定》的第十一部分“特殊诉讼程序案件案由”下设二级“禁令程序”，环境保护禁止令适用禁令程序作出。

（三）环境保护禁止令与行为保全制度、环境民事诉讼的关系安排

1.环境保护禁止令与行为保全制度的关系

长期以来，不管是环境保护禁止令还是其他民事禁令，我国都将其视为一种临时性的救济措施，在行为保全制度的框架下予以探讨。我们认为，环境保护禁止令应当脱离行为保全制度，独立于诉讼程序。在这种关系安排下，必须要讨论环境保护禁止令与保全制度的功能分野以及衔接问题。禁令制度与行为保全制度的本质区别在于：禁令程序独立于诉讼程序，而保全程序依附于诉讼程序。[15]可以看出，禁令程序与诉讼程序是两个并行的程序，保全制度是对诉讼程序顺利推行的保障，属于诉讼程序中的保障制度。因此，在适用关系上，环境保护禁止令与行为保全制度应当是选择关系。具体而言，当事人合法权益和生态环境遭受侵害或有受侵害的危险时，有权提起环境民事诉讼的主体可以根据案件的具体情形自行选择适用禁令程序或者行为保全程序，但为了避免对司法资源的浪费，二者只能择一行使，不能同时启动。若当事人在选择申请环境保护禁止令后，未被法院支持，则其可以继续选择适用行为保全程序；若当事人先选择适用行为保全程序，但未得到法院的支持，该情形不能再继续选择申请环境保护禁止令，原因在于行为保全程序依附于能够作出终局裁判的诉讼程序，为了保障诉讼程序的价值和正当性，启动诉讼程序后不得再适用禁令程序。

2.环境保护禁止令与环境民事诉讼的关系

环境保护禁止令通过司法强制性手段要求环境侵权行为人立即停止污染环境、破坏生态的行为，而环境民事诉讼请求中可能包含禁止令的请求，故二者在功能上存在重叠之处。因此，需要讨论环境保护禁止令与环境民事诉讼之间的衔接问题。具体可分为四种情况：

（1）当事人在禁令程序进行过程中，能否提起环境民事诉讼。我们认为，在禁令程序进行过程中，当事人有权提起环境民事诉讼。由于环境保护禁止令不解决生态环境修复、损害赔偿等争议，应根据当事人提出的诉讼请求分别处理：若环境保护禁止令的内容足以满足当事人诉讼请求的需要，为了保障当事人对救济程序的选择权，法院应当释明，要求当事人对两种程序进行选择。若当事人选择普通诉讼程序，则法院应将禁令程序转为普通诉讼程序，当事人实施的程序性行为继续有效；若环境保护禁止令的内容不足以满足当事人诉讼请求的需要，为了充分保障当事人的权利，法院应当依职权将禁令程序转为普通诉讼程序，已作出的禁止令在性质上自动变为行为保全，当事人之前在禁令程序中实施的行为仍然有效。

（2）当事人提起环境民事诉讼后，能否再启动禁令程序。当事人在启动普通诉讼程序之后，不能再启动禁令程序，并且普通诉讼程序不能转为禁令程序。原因在于：第一，普通诉讼程序已经能够为当事人提供完备的程序保障和充分的救济，因此不必再另行启动禁令程序，以避免对司法资源的浪费。由于行为保全制度与环境保护禁止令的功能相似，若当事人选择提起环境民事诉讼，可以申请行为保全以达到禁令救济的目的。第二，虽然禁令程序效率更快，但同时会导致程序正当性的降低，已经进行的环境民事诉讼活动在禁令程序难以充分发挥作用，因而不能将普通诉讼程序转为禁令程序。[16]与之同理，诉讼程序中的简易程序可以转为普通诉讼程序，但是普通诉讼程序经开庭后不得转为简易程序。

（3）禁令程序已经结束，能否提出后续环境民事诉讼，应分情况而定。第一种情形是，当环境保护禁止令的内容与申请人提出的诉讼请求一致时，则法院不应当再受理。因为禁止令的效果已经实现了该请求，法院没有进行本案判决的必要性和实效性。第二种情形是，当法院拒绝作出环境保护禁止令时，当事人可以提出环境民事诉讼。由于禁令程序的审查比较简单，法院没有充分审理实体争议，因此不影响当事人提起后续诉讼。第三种情形是，当环境保护禁止令的内容与当事人提出的诉讼请求不一致时，当事人当然有权提起后续的环境民事诉讼。已经作出的环境保护禁止令不妨碍当事人提出就损害赔偿、恢复原状、赔礼道歉等禁止令无法涵盖的诉讼请求。

（4）若环境民事诉讼程序已经结束，当事人能否再申请环境保护禁止令。我们认为，诉讼程序已结束，当事人不能再申请环境保护禁止令。环境民事诉讼程序已经结束，意味着法院已经对争议的案件事实作出了终局性裁判，当事人已经接受了更为完整的程序保障，已经没有申请环境保护禁止令来实现权利救济的需要，此时不应当允许当事人另行向法院申请环境保护禁止令。

四、民事禁令程序下环境保护禁止令适用规则的完善

（一）扩大申请主体：赋予行政机关环境保护禁止令的申请资格

禁令制度作为私法调整社会的工具之一，传统的侵权禁令以私权或私域为其功能界限。[17]为了防止司法权与行政权的冲突，目前禁令救济在中国的适用仍是以私法诉请为限。但是，生态环境侵权具有特殊性，且多数关涉公共利益的保护，若环境保护禁止令申请权的配置也是在私权体系之下，将不利于发挥禁止令在生态环境保护领域中的作用。因此，我们认为，环境保护禁止令申请权的配置不应以有权提起环境民事诉讼的主体为限，而应当突破公私域的界线，将环境保护禁止令的申请权赋予具有环境保护监督管理职责的行政机关，以激活环境司法禁令制度的预防性功能。理由如下：

1.顺应环境司法专门化改革的趋势，有利于保障司法程序的规范性和科学性。在环境司法专门化改革中，各地法院在司法实践中将禁令制度适用于环境保护领域中，虽然相关文件对环境保护禁止令的适用范围、适用条件以及审查规则等程序性事项进行了规定，但是对环境保护禁止令的程序定位不清，甚至将环境保护禁止令与行政机关向法院申请的强制执行相混同，因而导致民事救济和行政救济不对接，难以保障其诉讼程序制度的科学性。[2]而扩大环境保护禁止令的申请主体，赋予具有环境保护监督管理职责的行政机关禁令申请权，环境公私益保护主体都可以申请环境保护禁止令，这既能够体现禁令程序的独立性，也符合当下环境案件审判“二审合一”“三审合一”甚至“四审合一”的专门化趋势，同时也保障司法程序的规范性和科学性。

2.赋予行政机关禁止令的申请资格，有利于解决环境执法中“时间空档期”问题。在司法实践中，地方行政机关在查处环境污染和生态破坏类案件时，会对行为人作出责令停止环境侵权行为的行政命令。但是，通常作出责令停止环境侵权行为命令的环境行政执法机关没有强制执行权。根据《中华人民共和国行政强制法》的相关规定，行政机关向法院申请强制执行必须符合一定的条件，即在行政相对人的起诉期限届满之日起的三个月内才行。行政机关在该期间内不能直接采取进一步的措施，在客观上形成了环境监管的时间空档期。而赋予具有环境保护监督管理职责的行政机关环境保护禁止令的申请资格，行政机关可以选择依据禁令程序向法院申请环境保护禁止令，通过司法途径来保护环境公共利益，这样有利于解决环境执法“空档期”的问题。

（二）审查规则的二元设计：基于环境私益与环境公益保护不同的审查规则

环境公益和环境私益性质的不同，受侵犯的紧急程度也不相同。因此，在程序法上应当做二元设计，适用不同的审查规则。具体表现为以下几个方面：

1.审查的程序性规定。在审判组织形式方面，对私益保护而申请的禁止令，该情形一般采用独任制进行审理；对环境公益保护而申请的禁止令应当采取合议制进行审理，但都实施一审终审。在审理期限方面，对私益保护而申请的禁止令的审理期限可以参考《规定》的第3条，法院应当在接受申请后的五日内裁定是否准许发布禁止令；对环境公益保护而申请的禁止令，不及时制止可能会造成生态环境永久性损害，故该类禁止令的审理期限相对较短。具体可以参考《规定》第3条的相关规定，要求法院在接受禁止令申请后四十八小时内作出裁定。在听证程序方面，对私益保护而申请的禁止令的审理，法官应当在作出禁止令之前听取被申请人的意见，并在必要时进行现场勘查；而对环境公益保护而申请的禁止令，由于该类案件涉及对环境公共利益的损害，可以参考《规定》第6条的相关规定，应当先裁定准予作出环境保护禁止令，然后再在四十八小时内听取被申请人的意见，若被申请人意见成立，法院应当裁定解除禁止令。

2.审查的实质性事项。在证据审查方面，禁令程序中的证明标准应当低于普通诉讼程序，法院审查时可以考虑采用较高盖然性的标准或优势证据标准。[18]636在利益衡量方面，对私益保护而申请的禁止令，法院需要衡量申请人当下面临的危险或者遭受的损害与被申请人受禁止令限制所造成的损失之间的利益大小；对环境公益保护而申请的禁止令，法院需要衡量当前生态环境利益遭受或可能遭受的损害与被申请人受禁止令限制所造成的损失之间的利益大小，但若环境污染和生态破坏行为特别明显，可以借鉴法国司法实务的相关做法，法院可以直接作出判断，不需要申请人提供证据来证明侵权行为的紧急性。[19]815在“难以弥补的损害”的考量方面，对基于私益保护而申请的禁止令而言，其是指该损害不能通过以损害赔偿的方式得到充分的赔偿或者该损害不能通过金钱赔偿的方式来衡量[20]；对基于环境公益保护而申请的禁止令而言，“难以弥补的损害”是指生态环境损害已经无法修复或者现行修复技术难以修复以及进行生态修复后仍然无法恢复原有的生态系统功能。

3.关于担保的审查规定。对私益保护而申请的禁止令是否应该提供担保，应分情况讨论。若因环境侵权行为导致财产受到损害，该情况下申请禁止令应当要求提供担保，目的在于防止申请人滥用禁令申请权以及为禁令错误而受到损失的被申请人提供赔偿，从而保障禁令程序的公正性[21]；而对环境侵权行为造成或可能造成人身安全侵害的特殊情况，则无须提供担保。具体案件中申请人应当提供的担保金额，由法院根据环境保护禁止令可能给被申请人造成的损失估算出一个合适的金额。但对环境公益保护而申请的禁止令，出于对环境公共利益保护的紧急性，法官必须当机立断、及时发出禁止令，因而无须设置担保条件。

（三）明确环境保护禁止令的法律效力与救济方式

1.明确环境保护禁止令的法律效力

虽然禁令程序不对主诉案件进行实质审理，但环境保护禁止令仍然会产生一定的法律效果。具体分为：第一，产生终局性的法律效果。环境保护禁止令自送达当事人之日起发生法律效力。若被申请人接收到环境保护禁止令后，立即停止环境侵权行为，后续当事人既没有向法院申请撤销或解除禁止令，也没有提起诉讼，则环境保护禁止令将产生终局性的法律效果。第二，法律效果因终局判决生效而终止。若环境保护禁止令发出之后，当事人就本案争议的事实向人民法院提起了环境民事诉讼，法院就本案争议的事实作出的判决是确定当事人权利义务关系的法律依据。因而，当判决生效之后，禁止令产生的法律效力随即终止。[22]第三，违反禁止令需承担相应的法律后果。环境保护禁止令具有强制被申请人停止环境污染和破坏生态的行为的效力，若被申请人在接到环境保护禁止令后拒绝执行或故意拖延，应承担相应的法律后果。对于违反禁止令的行为，美国法对违反禁止令者处以补偿性罚金，并且将该罚金直接支付给申请人，且不需要申请人提供损害证明。[23]243-245我国可以借鉴该做法，对于违反环境保护禁止令的行为人，法院可以采取罚款、训诫或拘留等措施追究其法律责任；若情节特别严重，构成拒不执行法院生效裁判罪，应当依法追究刑事责任。

2.完善环境保护禁止令的救济方式

由于禁令程序本身较为简便，因而对环境保护禁止令的救济也适宜采用更便捷的复议程序，无须像普通诉讼程序那样通过启动再审程序来纠正错误。允许当事人在环境保护禁止令作出后通过复议程序提出异议，若异议成立，法院对环境保护禁止令予以撤销。为了避免环境保护禁止令的效力处于不确定状态，当事人或利害关系人提出复议申请应当在合理的期限内，并且期间不停止禁止令裁定的执行。复议申请的期限可以参照《规定》第10条的规定，要求当事人或利害关系在收到环境保护禁止令之日起的五日内向法院申请复议，法院应当在收到复议申请的十日内作出裁定。由于申请环境保护禁止令的案件对双方的权利义务状态影响较大，且大多数涉及环境公共利益，需要对复议程序进行完善。因此，建议复议程序应当遵循回避原则，更换合议庭进行复议审查，以保障复议审查结果的公正性。[24]此外，若环境保护禁止令已经生效，并且当事人没有在规定的异议期限内向法院提出异议，但作出禁止令所依据的事由已经发生变化或出现其他重大的情势变更，法院应当允许当事人或利害关系人以此为由申请解除环境保护禁止令，法院应当在收到申请后五日内裁定是否解除。

此外，对错误申请环境保护禁止令也应当规定相应的补救措施。可以根据错误禁令的不同情形进行分析：第一，环境保护禁止令被撤销。若被申请人申请撤销禁止令得到了法院的支持或法官对之前的判断进行纠正，此时虽然司法运作出了问题，但是申请人在申请禁止令时就应当明白法院不支持申请或申请理由不充分的风险。因此，申请人应当对禁止令给被申请人造成的损害承担赔偿责任。若是禁止令发出之后，当事人因达成和解或调解协议而申请撤销禁止令，那么此时显然不应视为禁止令申请错误，当事人无须对禁止令撤销承担法律责任。[25]230-232第二，环境保护禁止令的事实依据被主诉案件否定。环境保护禁止令发布后，申请人又向法院提起环境侵权诉讼，法院在审理申请人提出的诉讼请求时，发现被申请人的环境侵权行为并不成立，判决驳回了申请人的诉讼请求，此时环境保护禁止令也应当失效。当环境保护禁止令的内容与判决结果不一致时，应当以判决结果为准。此时，因错误申请环境保护禁止令给被申请人造成损失的，申请人应当承担赔偿责任。

五、结语

《规定》将我国环境保护禁止令定性为民事行为保全措施，并从制度名称、程序设计、文书样式等方面对环境保护禁止令的实施作了明确的规定，在一定程度上完善了我国的民事行为保全制度。然而，由于行为保全制度依附于普通民事诉讼程序，在一定程度上制约或阻断了禁止令预防性功能的发挥，这导致了该司法解释的目的并不能完全实现。现行我国行为保全制度下的环境保护禁止令制度存在程序构造具有局限性、制度功能缺乏独特性以及审查规则存在本案化等问题。因此，规定独立的环境保护禁止令并增设与其相适应的民事程序具有现实必要性。同时，还需要妥善衔接好环境保护禁止令与行为保全制度、环境民事诉讼的关系，并在程序法上完善环境保护禁止令的申请主体、审查规则、法律效力和救济方式等方面的内容，以充分发挥环境保护禁止令预防和救济生态环境损害的功能。