关于黑臭水体治理EPC+O项目牵头单位的实践和应用问题研究

黄景雄

[首创生态环境（中山）有限公司，广东中山 528400]

1 我国黑臭水体治理现状

近年来，我国城市化、工业化进程的加快，导致城市污水排放量不断增加，全国相当部分城市河段受到不同程度的污染。同时，由于城市环境基础设施日渐不足及老城区改造困难，使得大量污染物未经处理直接排放到河道中，加之垃圾入河、底泥污染严重，造成城市水体出现季节性或终年黑臭现象。黑臭水体不仅破坏了河流生态系统，也严重影响了城市、城镇景观，损害了城市、城镇人居环境。因此，城市、城镇黑臭水体已经成为当地公众反映强烈的环境 问题[1]。

据相关报道，截至2019年年底，全国295个地级及以上城市合计共有黑臭水体2 899个。其中，消除数量2 513个，消除比例为86.7%。其中，36个重点城市（包括直辖市、省会城市、计划单列市等）黑臭水体1 063个，实现1 023个消除黑臭，消除比例约96%；259个其他地级城市中，黑臭水体1 836个，实现1 490个消除黑臭，消除比例约81%。2022年，进入到黑臭水体治理最后冲刺阶段，为顺利完成污染防治攻坚战任务，我国多个城市仍需加大推进力度。

未来几年内，全国范围内，如江西、山东、湖北等省市仍有大量黑臭水体治理项目需要加快进程。而考虑到县级市、县城、建制镇的黑臭水体整治需求尚未完全释放出来，且根据2019年7月发布的《关于推进农村黑臭水体治理工作的指导意见》，要求在2035年前基本消灭农村黑臭水体，预计未来黑臭水体治理规模将进一步增长。

2 EPC+O模式现状分析

EPC+O模式，即设计+采购+施工+运营综合一体化的总承包模式，是在EPC总承包模式基础上向后端运营环节的延伸，即总承包商除承担建设期内传统的设计、采购、施工任务外，还要承担运营期内的运营维护职责，通过该种整合方式提高项目的运营效率，降低全生命周期内的成本。

传统建设管理模式，主要通过前期调研、地质勘察、设计、施工以及设备采购等环节进行平行发包，该模式主要存在以下缺点：①分专业发包，容易导致难以有效监督。②而考虑到环节分割的发包方式，其往往不注重项目的系统性，导致推进效率较低。 ③而在项目勘察、设计、采购、施工等环节，常由于承包内容彼此脱节，致工程建设过程中的管理容易产生不协调，从而建设期增加工程风险。④加上运营效果不佳，容易出现扯皮、推脱责任的现象，导致项目难以顺利实施。⑤工程分专业发包易于脱节，加深工程质量、进度、安全、投资控制等方面风险。

为充分发挥工程总承包模式的优势，加强项目建成后的专业管理，减少项目的投资和风险，进而达到降低成本、确保质量和工期的要求，在当前污水治理过程中采用EPC+O模式能够有效地解决上述问题。

3 “EPC+O”模式牵头单位在黑臭水体治理项目中的实践及应用问题

近年来，我国在黑臭水体治理取得一定成效，而港口项目正是采用新型EPC+O模式实施城镇（城村）黑臭水体治理项目。其中，该项目的建设内容主要包括：临河新建污水管网、河涌底泥清淤、活水补水程等系列工程，以改善当地人居环境为目的，为中山市黑臭水体治理项目的实施提供了宝贵的经验。

3.1 本项目工程概况

港口项目包括新建截污管道约64km，管道检测与修复污水主管约46km，以及河涌底泥清淤工程、岸线修复工程、水务信息化建设工程、水系循环及补水工程、生态修复工程和人工湿地处理系统等内容。

3.2 EPC+O 模式的应用优点

（1）充分体现市场机制的作用，业主方、承包单位和参建单位均把项目作为一个投资项目来实施，最大化实现了经济效益。

（2）工程总价包干，即实现投资风险可控。合同明确约定质量、工期、安全等，责任主体明晰，有效保障投资和完工日期。

（3）结合EPC模式下，设计和施工由承包商统筹，可将施工经验融入设计过程，有效提高工程的落地性。

（4）全过程负责，总承包商从工程前期设计至工程竣工合格交付，以及后期运营期，项目参建单位需对项目的进度、安全、质量、责任等负责。

（5）EPC模式招标只需一次，即选择总承包商，其余分包工作均由总承包商自行组织负责完成，节省招标的人力、物力、费用等。

（6）以运营单位作为牵头单位，将运营的需求前置到设计和施工阶段，有效解决设计和运营脱节、设计和施工脱节的问题。同时降低成本，节约投资，缩短工期。

（7）增设水质运营绩效考核条款，夯实参建各方职责。强化联合体各方的主体责任，调动各个联合体的积极性，使得联合体在设计和施工阶段就必须考虑运营策划、运营收益问题，促进设计、施工和运营各个环节的有效衔接，从而实现项目全生命周期的高效管理。

3.3 EPC+O模式下牵头单位的重难点及尝试

难点一：厘清牵头单位的职责与其他参建单位的工作职责。

在项目建设阶段，由于参建各方代表各自利益，建设单位、项目监理单位、项目单位、联合体各方、第三方造价以及相关职能部门等各起到不同项目管理责任，但作为代表联合体牵头方的项目公司，其管理责任范围广且难以划分清晰，与建设单位、监理单位等单位的职责边界难以用合同形式界定清楚。

为解决项目推进过程中常遇到的沟通、工作边界等问题，经2年多的摸索，项目牵头单位逐渐摸出一套行而有效的沟通管理机制。

（1）明晰各方分工。参照合同、补充合同等相关协议约定，专题会议确定联合体各方职责及分工；涉及各自职责由各自执行，涉及多方沟通合作，由项目公司牵头组织，各方配合完成。

（2）确定函件来往机制。项目公司作为对外窗口，所有来往函件由项目公司收集各方意见拟函后报送建设单位。

（3）确定重大事项议事。涉及重大事项由项目公司组织联合体内部专题会议商榷，达成一致意见后，组织核心人员向业主汇报。

（4）确定安全、质量巡检等巡查制度。涉及质量、安全等现场施工巡查，联合监理单位，有计划有组织地组织联合体各方分阶段、按季度、按月执行。

难点二：有效协调联合体内部矛盾，使联合体朝着同一目标发力。

在EPC+O模式下，勘察、设计、施工、项目公司各单位地位平等，常常在项目推进中会相互制约，如勘察成果制约设计的进度、设计进度影响施工进场施工、勘察成果影响施工进度等。

为避免出现联合体内部相互扯皮，引导各方化解彼此间纷争，实现建设项目的进度、成本和质量控制符合建设工程承包合同约定，作为这个项目的牵头单位，项目公司在项目推进过程中起到了“润滑剂”的作用，特别是以下几点。

（1）形成联合体内部工作机制和议事机制。项目开展前期，项目联合体内部组建项目工作小组和领导小组，统筹项目各项推进事宜，并形成议事机制。

（2）确定会议机制。项目工作小组会议分为不定期工作会议及定期会议。通过定期和不定期的工作会议，解决项目推进进度及计划，并就项目中需讨论决策的事项和重难点问题进行研讨，并确定解决方案；解决项目开展中需共同决策或重难点问题。逐渐地联合体内部形成一起议事、共同决策的局面。

（3）主动“找问题”。作为牵头单位，不时进行项目总结及问题梳理，不定期分析项目推进过程中遇到的棘手“问题”，敢于指出问题所在，分析主要责任人及利益相关方，提前做好内部沟通，从源头上解决问题。

难点三：运营单位提前深度参与，确保项目内河涌水质达标。

因本项目为水质付费项目，运营费用须待水质考核合格方能按季度支付，而项目建成后，仍有一定比例的勘察设计费、建安费待水质考核方能支付。因此，项目的最终目标须为确保建设完成后各河涌水质达标。

为确保联合体整体利润，项目的设计阶段，运营单位已开展技术切入，从运营着手考虑，提前布局运营需求；建设阶段，作为牵头单位和运营单位，时刻关注河涌水质变化，及时分析河涌水质变化治理，研判河涌水质影响因素，为后续补充设计、施工提供数据支撑。针对影响河涌的因数，提出具体可实施的查缺补漏方案，积极与业主部门开展运营交流，确保配套工程措施顺利实施。

3.4 EPC+O模式实施过程中存在的问题及建议

本项目推进实施两年来，联合体各方对“EPC+O”工程承包模式在项目实践中存在的主要困难、问题及建议如下。

（1）工期问题。项目工程施工受到征地拆迁、方案审批、有关职能部门及镇区协调延误、村民阻工等多方面的影响，前期种种原因制约工程进场施工，造成了工期延误，致工程总体进度与合同的计划工期偏差较大。

建议措施：建议完善合理的工期调整机制，确保能够合理调整项目的计划工期，结合项目整体建设进度计划和阶段性拆迁计划进行调整和匹配，以此作为项目建设期工期及运营期的履约依据。

（2）项目工程包外额外增加了大量实施内容，但同时也有大量暂缓或未确定实施的子项内容，对项目合同约定的水质达标、工程造价、运营内容及边界、运营费用等已产生重大影响。

因属地政府、社区等要求，以及项目黑臭整治过程中总体治理思路调整（如调整为流域治理思路）等需要，本项目已增加包外支涌治理工程、新增污水管道检测与修复工程、暗渠治理等包外工程，而建设规模和子项调整过大会对后续运营造成重大影响，难以达到合同约定的考核标准。

另外项目建设规模未定，部分子项未能确定是否实施。现项目内只实施了管网截污、河涌清淤、岸线治理、绿化景观等工程内容，但确保项目除黑除臭以及水质稳定达标目标达成的配套措施没有同步，如大江大河的清淤（占整个项目的70%清淤量）、人工湿地、活水补水、水务信息化等内容，如未实施，考虑到上述工程措施取消，将难以实现项目最初设定的各项目标，部分河涌水质难以保证长期有效稳定。另外，子项的不确定亦影响了下阶段施工计划的安排，并对项目建设整体工期造成影响。

建议措施：各职能部门、参建单位加强沟通联系，共同论证剩余子项的必要性，重新界定项目的实施内容及边界、考核标准、项目费用等关键核心和事项。以利于联合体调整实施计划和安排，在项目实施全周期的层面完善和确定最终的项目推进及实施计划，以较好地匹配业主、政府方面的目标要求。

（3）水质考核指标过于严苛。对于全国类似项目情况，本项目水质考核标准过于严苛，根据现阶段实施的工程措施进行模型模拟水质情况，对40条河涌水质可达性分析，分析目前的工程措施完成后水质和达标情况，要实现合同约定的消除黑臭和水功能区划水体要求，难度非常大，且要增加配套的工程。

建议措施：建议本项目的水质达标指标参考其他黑臭水体治理项目，合理调整河涌水质考核指标。

（4）付款比例过低，制约施工积极性。由于项目付款比例过低，且后续的付款需等项目工程预算审定后才能支付。而较低的付款比例，导致施工单位资金压力过大，需要进行垫资，导致新进场的河涌施工推进力度不大。

（5）建设单位、参建单位、镇街等多方的职责范围需进一步明确，并加快配套工程的实施。水体项目属于流域系统性治理，需要建设单位、参建单位以及属地镇街部门共同参与配合，但部分子项：如涉及小区、学校雨水分流摸查及整改、河岸两侧生活垃圾管理等，因工期或其他客观原因，多由工程措施或项目参建单位解决，并未体现出属地管理部门的相关职责。

另外，部分配套工程停留在顶层设计，迟迟未开展实际性推进。如污水厂扩容、雨污分流、立管改造、鱼塘退水治理等工程，不同职能部门在推进，未形成一个统一机制，时间节点上难与项目推进情况接洽上。

建议措施：项目包外的末端管网雨污分流情况摸排及整改，镇街部门应需加大配合力度落实，更加彻底从源头上实现污水的有效分类和收集处置；项目实施范围内工业污水与鱼塘养殖污水的摸排、管理、整治，镇街部门需加大力度综合治理；部分河涌客水的调控，建议职能部门亦应与建设单位、参建单位及时沟通，合理调配。

4 结语

由于黑臭水体治理项目范围广、涉及专业性广且精、投入规模大等特点，无论是前期勘察设计阶段、施工建设阶段、后期运营阶段，均需要投入大量的专业技术人员，而通过采用EPC+O模式，能够加强项目建成后的专业管理，有效保障工程的质量、安全，有效降低项目风险，减少业主单位在管理中由于专业化程度不足而出现问题，并通过港口项目黑臭水体治理项目的实践经验，总结出可复制、具参考性的指导性理论，使该项目在EPC+O模式下全国其他黑臭水体类似的项目实操和应用具有一定的推广和指导意义。