党建引领基层社会协同治理的实践探索与路径提升

李长源 李冰倩

（1.铜陵学院，安徽 铜陵 244061;2.云南民族大学，云南 昆明 650500）

习近平总书记曾强调指出：“社会治理的核心是人，重心在基层，关键是体制机制。”[1]由于基层社会协同治理主体多元，协同参与难度较大，需要党建引领，真正实现协同共建。党的十八大以来，作为基层社会管理创新，各地纷纷从体制机制上进行有益探索。

一、基层社会问题治理的多样化需求分析

社会治理是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程[2]。基层既是社会和谐稳定的根基，又是各种利益关系的交汇点、各种社会问题主要的集中地和社会矛盾最重要触发点，社会问题是社会治理的逻辑起点。

（一）基层社会问题的草根性需要重心下移进行“微治理”

基层群众最关注、最迫切、最急需解决的社会问题大多是与其日常生活密切相关的“家常琐事”，各自的诉求和愿望呈现出高度的差异化，如此众多细微问题的解决以及多种需求的积极回应和满足既是社会治理的出发点和必然的归旨，也是社会治理体系必然所及的神经末梢。因而基层社会治理既需要顶层设计、理论建构和整体体系的构建，更需要真正深入社会机理、下沉至社会治理的“最后一公里”，在底层微观世界行之有效地运行，实现对社区、小区、村组甚至是楼栋、家庭、群众个体的广覆盖，嵌入基层群众生活的每个角落，以民生关怀为出发点，从细微之处入手，着力解决群众生活中的实际问题，顺民意、解民忧、惠民生，以“微姿态”发现“微问题”并进行“微治理”。

（二）基层社会问题的复杂性需要综合系统治理

当前基层社会问题既涵盖吃穿住行、养老就医、子女教育、邻里关系等传统领域，同时延伸至环境污染、征地拆迁、医患纠纷等现代生活领域；既包括由于权利受到侵害、利益遭受损失而具有明确诉求的现实性矛盾纠纷，也包括在思想观念、思维方式、社会认知、心理情绪和文化等非现实性层面的差异和对立，各种问题交织叠加、相互强化且动态转化。复杂现代性意识由此成为基层社会治理的基本立场，与社会问题的复杂根源及彼此之间的耦合程度相适应的必然是现代综合系统治理。实践中各种社会问题往往出现在基层的“块”上，管理权限却集中于各自为政的“条”上，这就需要进行体制与机制的创新，从根本上理顺政府组织内部“条与条”“条与块”以及政府与社会的关系，由传统以政府为主导，分类型、分部门、分散应对的模式向多主体参与的综合联动模式转变，从组织整合和系统应对的战略高度形成社会治理的整体合力。

（三）基层社会问题主体的多元性需要多中心治理

基层社会问题涉及的主体高度多元化和异质化，各类主体在社会地位、诉求表达能力、利益观念以及解决问题的需求各不相同，单纯依靠外部公共服务的常规和批量化供给显然难以与之相对接。基层社会治理需要重塑对社会主体身份的理性认知，将其由公共服务的被动接受者和社会问题的解决对象转变为积极参与者，“应对机制要在强调结构的基础上更加强调互动，应对结果应从结构整合走向共融共生，强调主体参与、多元互动、制度的衔接与谐振共变，并在此基础上进行制度创新”[3]，在继续强调制度规范、理念价值、行政组织体制等结构性条件的吸纳和整合作用基础上，创造性建构多元主体之间的关系，改变传统行政主导的“中心——边缘”式治理格局，制度化、组织化地引入多元主体的广泛参与，在精诚合作、互谅互让中增进并分享共同利益，共谋社会的稳定有序，形成政府与社会各居其位、各司其职、各负其责、协同共治的整体格局。

（四）基层社会问题的动态性需要全过程治理和源头治理

现代社会矛盾和冲突都毫无例外地由潜藏的各类社会风险和社会问题积聚而成，因而基层社会治理的着力点需要以主动的建设和变革为目标，将治理关口从事后消极被动地控制防范向积极主动的全过程治理，尤其是向源头治理转变。基于社会问题自身不断生成、发展、演化、裂变过程的动态性规律，建立植根于基层社会之中并与之全覆盖、全天候亲密接触的社会传感系统和一整套上下贯通、纵横交错的信息系统和预警监测系统，形成更具前瞻性、进取性、敏感性、动态性和开放性并作用于社会问题全过程的自主行动体系，实现对各类社会问题和社会风险的动态监控，防微杜渐，预防为主，在科学预测和危险性评估的基础上积极进行预先干预，既要治已外显激化的“标”，更要治深层潜藏的“本”，真正将社会问题解决在基层、解决在萌芽状态。

二、党建引领基层社会协同治理创新的实践探索

基层社会治理的困境引发了全国各地创新社会管理的实践性探索，并形成了具有一定影响力的示范经验：北京市探索街乡管理体制机制创新的“吹哨报到”；南京浦口区等地创新基层管理体制的“大联勤机制”；江西萍乡湘东区在农村综合体基础上形成的“湘东经验”。同时全国各地还探索并形成了“上海模式”“沈阳模式”“深圳模式”“铜陵模式”等基层治理创新实践。本文选取“吹哨报到”“大联勤机制”以及“湘东经验”进行经验分析，从而探索我国基层社会治理内在机理，提升基层社会治理能力和治理水平，走出一条中国特色基层社会治理之路。

（一）“吹哨报到”：北京基层治理创新实践探索

“吹哨报到”是北京市基层社会管理体制创新探索。该创新实践源起于平谷区金海湖镇解决采金矿难题，具体做法是当遇到基层无法解决的社会问题的时候，通过“街乡吹哨”，从而召集相关解决问题的部门来共同解决[4]。“吹哨报到”是基于问题导向和强化基层导向，从而有效地解决了基层治理中的条块关系不顺权责责不对等问题。“吹哨报到”的创新强化了街乡党工委的领导核心地位，构建了简约高效的基层管理体制，形成了党领导基层共治的基本制度框架。“吹哨报到”充分体现了党以人民为中心的执政理念、党建引领基层社会非常态化问题的常态化解决机制、多元协同解决基层社会问题的方式以及从粗放到精细的网格化和数字化治理方法。

（二）“大联勤机制”：南京市基层治理创新实践探索

“大联勤机制”是近年来南京等地结合基层管理实际进行的一种创新和探索。“大联勤”就是以“管理力量大整合、社会服务大集中、信息采集大平台、矛盾隐患大排查、社会治安大联防、行政执法大联动”[5]为工作思路，运用“信息化指挥系统，综合协调、调度相关职能部门，统筹社会化力量参与，开展联合巡防、联体指挥、联动处置、联合监督，依法处置和化解社会管理中存在的问题，形成‘一元化统筹领导、常态化综合管理、现代化技术支撑、社会化力量参与’的工作格局”[6]。其在处理基层社会治理中“条与条”“块与块”以及条块关系、政府与社会关系方面进行了积极的探索，在协同治理的“网格化”基本单元、“两级指挥，三级联动”组织架构、“多部门快速联动”运行流程、“信息共享”技术运用以及制度健全的保障体系建设等方面积累了丰富的经验。大联勤机制高度重视党建引领网格化社会治理，通过成立党支部，发挥基层党组织凝聚力，动员普通党员参与网格治理。大联勤机制在我国基层社会治理创新方面进行了有益探索。

（三）“农村综合体”：江西萍乡湘东区乡村治理创新实践探索

“农村综合体”是近年来国内各地积极探索乡村基层社会治理创新的尝试。其中江西萍乡湘东区在“农村综合体”基础上形成的“湘东经验”更加具有代表性。湘东区农村综合体主要是以“共建共治共享”为建设理念，以“两提升”“三减少”“四下降”为建设目标，以“村级综治中心”[7]为主阵地，试图对村级原有的平安志愿者组织、群防群治组织、矛盾纠纷化解组织等社区“自组织”进行结构整合和功能融合的基础上，实现基层社会治理整体推进的一种新时代基层社会治理模式[7]。湘东区农村综合体立足于构建平安乡村治理环境，同时也具有广泛的服务功能。其基本服务主要被描述为“4+X”[5]：“4”为志愿义务巡防、应急处突、矛盾调解、志愿服务；“X”为各村（社区）自行增加的居民服务需求。湘东区农村综合体在实践中践行了“以人民为中心”的基层社会治理理念、多元协同主体协同运作的治理体系，充分体现了党建引领乡村社会治理的基本思路。

三、党建引领基层社会协同治理机制深化升级路径

“吹哨报到”“大联勤”以及“农村综合体”等实践探索在“块”的层面上有效实现了条与条的协作以及条与块的结合。与以往运动式、间歇性的联合行动不同，各地基层治理创新探索不仅实现了广泛的“联动”，更在于持续、制度化的“勤动”，实现社会治理中的“联体指挥、联队管控、联动处置、联手监督”[8]，将“整合与联动”思路贯穿其中。极大地展示出社会化管理的持久性张力，同时为我们在此基础上构建党建引领基层社会协同治理体系，形成基层社会协同治理的长效机制提供了重要支撑。但在基层社会治理过程中现有的体制机制仍需要不断完善，不断深化，不断升级，从而更加适应基层社会治理实践需要。

（一）构建党建引领基层社会治理的多中心协同模式

对社会而言，社会治理的基本问题是如何在多元互动中形成良好的社会秩序[9]。当前各地基层社会治理创新机制的重点在于实现政府组织内部的整体联动，形成的仍然是政府一元主导的社会治理格局，极其有限的社会参与往往是行政主导下自上而下建构的结果，发挥的作用也更多仅在于被动配合，缺乏常态全程参与的制度化渠道，参与的主动性不足。因而需要再进一步推进政府力量和资源充分整合，建立社会治理“整体性政府”的基础上，深入挖掘基层社会资源，动员社会力量的全面参与，形成深入社会各个角落、能够真正触摸基层群众脉搏、了解基层群众需求的广泛触角和“微组织网络”，为基层社会治理提供各种人力和智力支持，建立群众与政府之间沟通的桥梁和纽带，将社会问题的解决、社会矛盾冲突的化解纳入理性有序的轨道，实现基层社会治理的共建共治共享。

（二）构建党建引领基层社会协同治理多层次治理网络格局

各地基层社会治理的创新机制在体系设计上虽已深入至街道、社区，但在治理重心上仍局限于街道（乡镇）层面。因而在现有基础上需进行进一步的延伸，更为贴近群众的日常生活，形成区、街道（乡镇）、社区（村）、小区（楼栋、村小组）等社会治理的多层网络，将公安、城管、市场监督管理、环保等执法面广、群众关注度高的部门人员进一步下沉并实行动态轮换，同时积极动员基层“微组织”、基层群众的广泛参与，强化基层的自我管理和自我服务，将社会治理镶嵌于基层的社会关系之中，建立社会治理更“接地气”的微型治理单元并将其置于基层治理的前沿阵地，更为及时地发展公众多样化的需求，敏锐地感知社会问题的发展变化。同时赋予其充分的自主行动权，强化基层单元属地治理、就地消化解决的能力，从更基础、更根本的层面推动基层社会治理的重心下移，实现上层整体统筹、综合协调与底层分散自治、自主行动的结合。在各级网络间实现明确分工基础上，视社会问题的性质、涉及的范围、所需介入的层次动态切换，实行统分结合、分层治理、分级应对。

（三）构建党建引领基层社会协同治理整体应对模式

“大联勤机制”更多着眼于日常联勤巡防中在城市管理、经营秩序、道路交通、治安消防、公共突发事件、社会民生等具体外显型社会问题的应对治理；“吹哨报道”机制主要着眼于基层社会突出的显性问题，聚合各类力量，在一线解决基层社会治理面上的难题；“农村综合体”则将基层社会治理目标聚焦于居民安全感的提升、犯罪率信访率降低以及纠纷矛盾减少。这些创新实践在对基层社会公众在心理、情绪、观念等方面普遍存在的差异和对立方面却明显着力不足，这些离心的因素更是社会问题的重点和社会冲突的根源。因而社会治理对象的范围需要进一步拓展，利用基层社会治理纵向到底、横向到边的体系设计以及多元、多层次主体的全程参与，实现对各种类型、各种性质和不同程度社会问题的广覆盖。

（四）构建党建引领基层社会协同治理多元组合手段

与基层社会问题的领域、性质、形式的差异与治理主体的多元化相对应，基层社会治理所适用的必然是多管齐下、功能互补的复合型治理方式的组合。当前基层社会治理的手段多依赖于职能部门的管理权限，侧重于单向度、静态被动的行政管控，重管理轻服务，重管制控制轻协调疏导，刚性有余，柔性不足。这种自上而下、封闭或半封闭式的单一基层社会治理方式在面对纷繁复杂的基层社会问题过程中“既难以适应复杂的利益格局，难以适应增长的社会权利，也难以应对强化的民主意识”[10]，不仅难以有效地解决社会问题，有时反而适得其反，极大地增加社会治理的难度和成本而陷入“内卷化”。因而需要在继续使用但同时有效制约行政治理方式的基础上，注重发挥法律约束、经济调节、舆论引导、道德教育、心理疏导等传统方式的积极作用。同时，更重要的是在实践中以民主和服务为基点，以党建引领为立足点，开发和使用平等对话、协商、沟通、谈判、妥协、交换、自律、合作、价值认同、集体行动等上下互动公共治理的手段和技术，达成基层社会治理的目标。

（五）构建常态化党建引领基层社会协同治理保障机制

基层社会治理体系不仅在于基层党组织协调各方关系结构的体制和制度设计，更在于社会治理实践中持续高效的运转，这种体系设计与我们所期望的协同效应并不必然存在简单的线性对应关系，因而还需构建与之相适应的保障机制。当前社会治理创新机制重在基于法治保障和制度建设，通过工作责任的负面清单、民主评议监督、定期考核督导、奖惩等制度来保证社会治理主体的“联”和“动”。没有苛刻和固定的规则介入，我们就无法协商相互作用的边界[11]。但单纯依赖于这种刚性的约束并不足以保障社会治理中各方自觉地参与和协同，还需要注重社会治理过程中治理共识的达成、愿景的建构、社会责任的培育、信息的高度共享、主体间互信的养成等柔性保障机制的建设，开发和培育基层社会资本，构建起制度规则与社会资本并存、刚柔并济的保障体系，强化主体自主协同的内生动力，实现党建引领基层社会协同治理的常态化。

四、结语

作为基层社会治理创新根本性指导理念和实践思路，党建引领基层社会协同治理秉承利益协调、公平正义的价值理念，以政府与社会的合作治理为目标，以民主法治为制度基础，在充分整合政府力量和资源的基础上，纳入包括企事业单位、社会组织、行业组织、大众媒介以及社区居委会和村委会等基层自治组织、社会成员在内社会力量的全程参与，构建起党委政府核心主导、社会力量常规化协同的多层网络治理结构和全方位、立体化的协调联动系统，在平等协商、互动协作中实现对基层社会的协同治理。这既是推进国家治理体系与国家治理能力现代化的应有之义，也是加强和创新基层社会治理的内在要求和必然选择。在新时代党建引领基层社会协同治理仍然需要在各地实践探索中不断完善，不断改进，最终形成适合我国特色的基层治理模式。