城市“新更新理念”的建构：基于国内外城市更新理念的经验与发展

刘丽敏，王依娜，刘博文

（1．河北省社会科学院社会发展研究所，河北 石家庄 050051；2．北京大学社会学系，北京 100871；3．北京市朝阳区宝嘉恒基础设施投资有限公司，北京 100026）

城市更新活动自古有之，从古罗马时期的城市中心广场群改建到我国古城的不断重建与改造，形式多样且不胜枚举。不同时期、不同国别和不同发展背景下，城市更新的理念表现出明显的差异性。现代“城市更新”起源于第二次世界大战后的西方城市改造运动，其相关术语经历了城市重建、城市再开发、城市振兴、城市复兴和城市更新等几个变化和演进，更新重点从大拆大建逐渐过渡为改善城市功能为主要目标的城市再生，目标范围从解决单一建筑和区域的问题走向整体综合更新体系，更新管理机制从政府主导逐步发展为多元共治，价值导向从物质空间的改善迈向公共利益的保护和提升。

当今的城市更新理念，不仅指物质空间的更新，更是一种整体上的更新状态，即强调对城市社会、政治、经济和文化等领域进行整体优化，以及在更新过程中表现出的共同治理的多元主体形式。这一理念是由当今社会条件所决定，较大的城市人口总量与差异化需要促使城市发展理念在实践中更新。根据第七次全国人口普查数据，截至2021年末，我国人口总量达14.12亿，其中城镇常住人口9.14 亿，常住人口城镇化率为64.72%[1]。城镇生产总值、固定资产投资占全国比重均接近90%，城市已成为人口和经济的重要载体和构建国内大循环为主体的城市新发展格局主战场。与此同时，城市居民对美好生活的向往和对城市的空间布局、整体风貌提出了更高的、多样化的要求。因此，实施城市更新行动，推动城市发展结构升级，是适应现代城市发展新形势、推动我国城市高质量发展的必然要求。

对于当今的城市发展来说，城市更新理念需要在历史的、比较的、社会的维度进行新一轮的更新。国内外城市更新理念的历史经验与发展现状对于建构城市更新理念来说，不仅具有理论意义，也具有现实价值。基于此，本文将首先回顾我国城市更新的理念变迁以及伴随这一过程的现代性需求；其次结合现状，探讨我国城市发展面临的主要问题；最后，在梳理既有的国内外城市更新经验与教训的基础上，探讨我国城市“新更新”的现实路径，以期为中国城市更新的深入实践提供一定的理念基础。

一、我国城市更新的理念和现代性需求

（一）城市更新的理念变迁

半个多世纪以来，西方国家关于城市更新的理论经历了一个历史演进过程，从强调城市复兴到重视文化元素再到全面改善社会福利，表明西方国家对城市更新的理念随着时代的变迁，呈现出不断变化的特点，城市更新理念更加倾向于综合和多元的政策与实践主导，侧重于整合性措施和总体性更新途径。在城市更新理念引导下，西方城市更新实践可划分为“大规模推倒重建”“邻里修复”“经济复原与公私合伙制”“多方伙伴关系”等几个阶段。

我国的城市更新起步较晚，经历了与西方国家类似的“逐步改造”“大拆大建”到“内涵式更新”的实践过程，对城市更新的认识也随着实践中出现的新问题而不断深化：从忽视生态环境的旧城改造，转向“保护与发展”并重，体现“持续发展”思想的有机更新；从破坏历史风貌的粗放式“大拆大建”，转向以“点式切入”进行小规模的城市针灸式改造；从规划设计主导的物质单一维度更新，转向多学科交叉和融合的社会、经济、文化、生态整体复兴的综合思维；从以市场化为引领的房地产开发层面，转向政府引导地对老旧设施和区域进行更新改造和对历史文化街区保护的政策层面。

基于认识上的变化，城市更新的理念不断升华，从将城市更新视为一种自发性的“新陈代谢”，到秉持可持续发展思想的“有机更新”，再到当前“以人为本”和高质量发展的多元价值观，正如习近平总书记所指出的：人民城市人民建，人民城市为人民。在城市建设中，一定要贯彻以人民为中心的发展思想。基于“人”的城市更新理念成为未来中国城市发展的核心思路。

（二）城市更新是城市现代性的必然要求

随着我国新型城镇化的深入推进，我国的城市发展方式已经由“增量建设”向“存量更新”转型，城市宜居、城市人文、城市韧性越来越受到普遍关注。在新发展阶段，我国城市发展进入现代化内涵式建设时期，科技进步、社会发展、传统文化、现代生活与城市空间交相作用、相互渗透，共同演绎着现代性在当代城市中的价值，促使城市向宜居、绿色、韧性、智慧、人文等多功能深度融合发展，城市更新日益成为社会发展的主要方式，迫切需要通过城市更新来适应现代性的需要。

一是推动城市新经济需要城市更新。随着经济社会的发展，我国产业结构不断调整，城市成为我国经济的枢纽，在协调信息资源、管理工商活动、创新科技与服务等方面都变得举足轻重，尤其是人工智能产业迅猛发展，不仅赋能传统产业，还催生了新业态、新模式，深刻改变经济生活的生产、分配、交换和消费环节[2]，迫切需要更合理的空间布局服务于新的产业发展。通过城市更新将城区闲置和低效的空间资源进行统一规划、统一评估，将其改造成为更适合新产业的发展空间，进而推进一系列城市经济领域的新模式、新业态的发展，有利于充分释放我国经济发展的巨大潜力，形成新的经济增长点。

二是重构城市新功能需要城市更新。在现代社会，人们的工作和生活节奏快、效率高，对公共服务设施要求越来越高，城市需要充分适应新的发展需求和居民的生活工作需求。通过城市更新增加公共服务设施，完善城市基础复合功能，使基础服务更加多样化；通过城市更新优化城市交通路网，提升出行效率，增强城市活力和韧性，补齐防范城市风险的短板和弱项，从而能够更好地满足居民工作、居住和休闲需求。

三是打造城市空间新意境需要城市更新。习近平总书记指出，一个城市的历史遗迹、文化古迹、人文底蕴，是城市生命的一部分。“城市生命”是城市经过长期积淀所形成的特有基因，是传统历史文化风貌、当地生活风俗习惯相互融合的社群综合体。通过城市更新，加强对优秀的传统建筑和街区的保护，让人工景观、自然景观、建筑文化相互融合，挖掘蕴藏其间的历史文化，打造富有地方特色的城市街巷空间，再现富有传统文化特色的新意境，这不仅是适应城市时代发展的需要，更是为子孙遗留下的宝贵财富。

四是引领城市建设新科技需要城市更新。数字经济、网络生活的迅猛发展，要求城市建设与新科技的使用场景相匹配，打造出适应现代社会需求的智慧型城市。通过城市更新，加快推进城市数字化、网络化、智能化的新型基础设施建设和改造，从而充分发挥出新科技提升城市建设水平和运行效率。

二、我国城市发展面临的主要问题

我国城市更新大致经历了计划经济时代、住房改善和功能重构、大规模的“三旧改造”、城市综合化建设等几个阶段。改革开放前城市更新主要采取在旧城区进行棚户和危房简屋改造的办法，维持最基本的设施更新。改革开放后城市建设速度明显加快，以市场化为引领的房地产开发调动了各级政府和民间资本的积极性，有效地改善了居民居住条件。随着我国经济发展由高速增长阶段转向高质量发展阶段，过去“大量建设、大量消耗、大量排放”和过度“房地产化”的城市开发建设方式已经难以为继[3]。忽视城市风貌的“大拆大建”现象凸显，城乡建设用地日益趋紧，迫切需要城乡建设实现从粗放到集约、从增量到存量、从制造业到服务业、从生态破坏到环境友好、从追求速度到普适生活等的全方位变革[4]。2013年，中央城镇化工作会议提出“严控增量，盘活存量，优化结构，提升效率”“由扩张性规划逐步转向限定城市边界，优化空间结构的规划”等政策，将城市更新提高到了国家战略高度。2015年，中央城市工作会议进一步指出，城市发展要“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量，优化结构，提升效率”，各地相关部门相继发布了关于“城市集约发展”的多项通知。2020年，国家明确提出实施城市更新行动，确立了今后城市发展方式由“增量扩张”向“存量挖潜”的战略方针，具有十分重要与深远的时代意义，为“十四五”乃至今后较长一段时期做好城市工作指明了方向，对城市产业发展、活力塑造、形象建设等方面影响深远。从历年我国城市体检的情况来看，城市的功能在不断完善、人居环境逐步改善的同时，城市发展存在一些较为突出的问题，表现为以下五个方面。

（一）中心区普遍人口过密、功能布局不够均衡

改革开放以来，城市具备的人才、技术、资金的聚集效应在市场化条件下得到充分发挥，城市化速度明显加快。中国传统的城市化路径属于蔓延式的城市扩张模式[5]，在地方政府的支持下，城市建设崇尚大拆大建，“短、平、快”项目纷纷上马，原本低容积率的旧城变为人口密集的商业区和生活区，使许多城区不同程度地存在人口膨胀、水资源短缺、交通拥挤和环境恶化等问题，部分大城市特别是特大城市人口过度集中于中心区，城市人口增长与土地资源供应不足矛盾突出，城市的品质和发展前景受到很大影响。与此同时，城市规划和管理较为滞后，普遍缺乏从城市功能结构进行调整的整体思路，许多单一零散的更新项目往往背离城市更新的总体目标，城市运行整体效率不高，城市功能过于集中于新开发的项目片区，老旧街区、老旧厂区、老旧小区和“城中村”道路、环境、居住等条件逐步恶化，从总体上还无法解决城市布局紊乱、城市交通拥堵、环境质量低下等制约城市发展的问题。

（二）社区基础设施和公共服务设施配套相对不足

随着城镇化的推进，城市进一步扩张，基础设施和公共服务设施数量不足、功能单一、技术落后的短板愈发明显，城市社区的给排水、供电、供气、供热、通信等基础设施，以及社区托幼所、老年活动中心、医疗等公共服务设施始终跟不上城市发展速度和居民需求变化；“三旧一村”区域电线长期隔空搭设，供水管道老化严重，供热管道年久失修；停车难问题长期得不到解决，营利性设施重复建设，并不断压缩公共设施规模；部分社区公共设施设置不合理，不能满足居民生活需求。同时，建筑标准落后，基础设施和公共服务配套设施更新速度缓慢。

（三）城市独特性被磨平，商品化发展受阻

随着以房地产开发为主的城市拆建使得旧城区原有的传统建筑群遭到破坏，城市特色文化趋于消失，城市文明的“根”也逐渐消失，取而代之的是大量缺乏地方特色的现代建筑。城市的“千城一面”建设也对城市的历史建筑及传统文化建筑群造成了损害，尤其是景观政绩工程更是对城市历史文脉造成了较大冲击；“土地财政”的城市发展逻辑致使许多城市的旅游文化资源大量流失，一些重要的文化和经济遗产遭到严重破坏，有的城市甚至被抹去了最后仅存的文化特色。无序开发对城市旅游资源造成不可挽回的深刻影响，使得人与地方文化的独特性被逐渐磨平，也由此衍生出餐饮、旅馆、购物等相关产业的萎缩，旅游业的就业人数、经济收入等均受到限制。

（四）城市建设机制之间的不协调

现行的城市建设机制是在开发新建的城市发展模式下设立的，然而目前已不能适应城市更新的需要。规划、国土、房产与民政等主管部门作为城市更新机制的运行主体，缺乏有机联动和配合，部门之间的行政审批程序、复建安置资金管理以及政府投资和补助等相关配套政策比较庞杂，缺乏整体的整合路径，这使得更新项目综合能力不强，难以满足现行消防、救灾、环境等相关建筑规范的要求。同时，企业参与更新改造后的物权归属、经营收益等也缺乏明确的法律法规保障。

（五）应对风险的韧性有待增强

在工业化、城镇化、信息化的转型、转轨、转变时期，突发事件多发、频发，社会风险、安全风险无处不在。我国仍处于建设韧性城市的起步阶段，尚未确立起符合我国城市实际的韧性城市建设体系，也没有形成行之有效的韧性城市测度指标体系，大城市疫情防控、城市内涝等现象都暴露出许多城市应对外界冲击能力的欠缺，全社会抵御城市风险的氛围尚未形成，还存在规划衔接难、部门协调难、信息收集难、群众参与难等问题。

三、国内外城市更新的经验与教训

发达国家的城市更新相较于改革开放后的中国要先行一步，其做法各有不同，所带来的影响也不尽相同。国内开展城市更新工作较早的大城市，也累积了许多经验和教训。这些经验和教训无疑为我国今后的城市更新提供了有益借鉴和启示。

（一）欧美一些国家的城市更新

1949年，美国政府在总结1937年的《住宅法案》实践基础上，重新修订并颁布了《城市再发展计划》法案，1954年扩大的法案改称为《城市重建计划》，由此拉开了美国城市重建或更新的序幕。在20世纪60年代，美国政府试图通过城市更新来重振城市雄风，进行了大规模城市重建，以此来恢复城市的中心功能作用和市民信心，这次大规模更新重建给城市带来了发展生机，也在美化城市方面获得了成功，一些衰败地区被成群耸立的高层建筑、宽阔笔直的林荫大道和绚丽多彩的街心花园所取代，实现了繁荣和振兴城市的部分目标，但也让城市付出了难以挽回的惨重代价[6]。社区固有的社会支持网络被破坏，社区和邻里观念的“根”已经消失，一方面本地居民往往难以付得起更新后的巨额房租，从而陷入更加贫困的状态，另一方面这些贫民也逐渐失去了原有精神的寄托。城市的更新和重建也增加了城市道路拥挤和交通出行成本，给居民和企业带来了额外负担。更新重建也破坏了城市文明繁荣的历史文脉，使得城市旅游资源大量丧失。此外，在更新发生的城市中，税收远高于其他地区，从而造成了城市经济财政的巨大压力。

欧洲城市发展也经历了由繁荣到衰败的过程。在处理城市衰败问题这一方面，西欧国家采取了与美国截然不同的做法，各个国家在城市更新和重建的过程中，首先是确保城市的传统文化能够继续发扬光大，注重通过保留传统的城市文化来带动城市旅游业，进而推动城市经济的发展。在城市更新观念上，传统的独特性成为欧洲城市开发的重点，一些欧洲国家把古老的建筑群作为其重要的文化遗产和经济资源进行深度维护、深入挖掘和开发利用。同时，制定了严格保护措施以确保城市传统建筑得以长期保存。例如：法规规定不经地方有关部门同意，任何人都无权对古建筑乃至传统建筑进行拆迁；对城市及乡村广大地区建筑进行整体规划，防止新建建筑对传统建筑及古建筑群造成破坏；政府对古建筑及传统的私人建筑进行保护性补贴；政府资助的对象不仅包括教堂、博物馆等公共建筑，而且还包括年代久远的私人住宅[7]。同时，欧洲国家对古老建筑维修也按照“修旧如旧”的原则进行了严格规定。在上述理念驱动下，欧洲国家通过城市旅游获得了大量的利益，旅游服务业成为一些城市甚至国家的重要经济支柱，同时，在长期的城市变迁当中，延续地方历史与文化的大部分街道和古建筑的原始风貌得以留存。

（二）亚洲一些国家的城市更新

日本国土面积相对狭小，为节约土地资源，其经济发展高度依赖城市更新工作。日本自“二战”后先后经历了经济快速发展时期和经济增长长期低迷时期，在快速发展时期，城市更新为城市快速扩张提供土地供给，而低迷期又成为刺激城市经济、调整经济空间格局的手段。2001年日本政府设立都市再生本部，独立于主管城市规划与建设的建设省来统筹全国范围内的相关管理、促进了国内城市更新工作[8]。2014年，日本政府在内阁官房下设特别机关（地方创生推进事务局），将原有都市再生本部的职能纳入其中，该部门不仅聚焦于城市地区的更新建设，还将视野放到大尺度的大都市圈和区域层面；同时，更新活化的对象也从土地和物质空间，扩大到了基础设施、生态环境、人力资源等领域，力图从宏观层面改善日本全境的国土空间布局。但由于日本有着严格的土地私有化制度，都市再生工作高度依赖于多数业主的共识才能顺利进行，一个项目少则十年，多则数十年才能完成。在这种“一事一议”的缓步推进中，却不断产生着多种更新模式创新，也避免了政府单一政策下的“一刀切”流程。东京城市更新项目被认为推进期漫长，难以满足首都圈空间结构调整的需求，但这种稳扎稳打的“慢更新”却常能见到实效，避免了城市更新中常见的高成本、政府大包大揽与主体矛盾激化，也避免了更新后的空间不能真正满足使用需求等弊端。

新加坡与日本所面对的地理和社会条件相似，但走上了与日本所不同的道路。新加坡面积较小，国家即城市，土地资源匮乏，单位土地人口高度密集。经济的快速发展也带来了住房短缺、城市老化等新问题，新加坡政府针对国土资源有限的现实情况，对空间资源施行了严格控制，城市更新工作作为空间管制的重要组成部分由政府强势主导[9]。在严格的政府管制下，新加坡的国有土地占比在90%以上，国有土地仅出让使用权而非所有权，公共住房由政府统一管理，建立了完善的保障体系，例如房屋重新粉刷、电路重装配、电梯大修或更换等都要按周期年限进行更新。大型商业、公共基础设施的更新则由土地管理局根据城市规划进行收拢、重划，由城市重建局设定出让条件，通过市场招标的方式出让给私人开发商进行更新或重建。对剩余不足10%的私有土地，更多地采用了“倒逼”策略，规定租金不得高于政府评估得出的标准金额，提高原有租金的途径之一便是进行更新或重建房屋，切实提高空间质量，才可向政府申请加租。在历史文化保护和传承上，新加坡高度重视通过设计和塑造有辨识度的节点空间。因此，新加坡所进行的具有权威性、广泛公众参与和延续性的城市更新安排，较好地平衡了社会共识与国家意志之间的关系，对我国具有很强的借鉴意义。

（三）我国一些大城市的城市更新

鉴于广州、深圳、上海在城市更新建设方面的先驱地位及深远影响，借此透析我国城市更新建设的基本情况与进展。

在更为复杂性的背景下，广州城市更新思路逐渐从“城市增长”转向“城市成长”。经过30多年的快速城市化进程，广州城乡用地低效粗放利用与土地资源供应不足的矛盾逐渐凸显。在此背景下，在经历了启动“三旧”改造、完善“三旧”改造和“微改造”三个阶段以后，广州的城市更新思路逐渐转向“城市成长”：关注土地出让收益，土地承载的职能和责任，以及城市未来的长远发展。“城市成长”的转向主要考虑到了越来越复杂的发展难题：一是项目总体进展迟缓，市场和业主参与动力减退。二是逐利导向下的更新失衡，导致部分亟待更新的地区因为潜在收益不足而难以启动。三是重指标轻质量，质量难以量化，长期收益不确定。四是更新项目缺乏整体统筹，更新项目侧重于个体作用的发挥，而非系统作用。

同样是面对复杂性的背景，深圳由“速度深圳”向“效益深圳”转变。深圳很早就遭遇了“四个难以为继”①的问题，尤其是受困于空间资源的硬约束。在此背景下，深圳灵活运用不同更新方式对不同类型的地区开展城市更新工作，目标是实现有效的项目推进和多方共赢。在市场化动作取得积极成效的同时，深圳城市更新工作也存在一些问题：一是市场逐利导致的更新方式与功能单一，市场偏好区位条件较好的改造项目，对区位较差、难度大的更新项目以及城市公共设施的配套升级等缺少主动投入。二是政府统筹主导不足与更新碎片化，缺少区域的协调与统筹。三是更新带来建设规模过度增长，城市更新仍高度依赖于容积率增加带来的刺激作用。四是综合整治类更新不足，完善公共服务和市政设施配套的部分目标在现有规定下难以达成。五是更新补偿缺乏相应的限制与标准，推高了拆迁成本和更新后的物业售价。六是权力下沉过程中的治理水平不足，破坏规划和用地管理工作的严肃性与整体性。

上海工业用地的更新需求十分旺盛，更新活动伴随改革的时松时紧波动推进，同时老旧小区等的更新改造也成为越来越凸显的城市问题。“区域评估、实施计划”相结合的工作方式是上海开展城市更新的主要管控方式，以此来对城市更新项目进行立项，确定城市更新项目的工作方向和重点。上海城市更新建设与实施过程中出现的一些问题也值得反思：一是城市更新制度适用对象窄，不利于参与主体学习和理解相关政策。二是城市更新周期偏长，影响了城市更新的总体效率和积极性。三是奖励措施力度有限，市场吸引不足。四是制度体系有待完善，在政策配套、技术标准和操作指引层面，实现更加精细化的制度供给还存在空间。

（四）启示和借鉴

国外一些城市更新采用了不一样的管理思路，但都展现出以下城市更新的趋势与特点：一是法规政策完善。国外一些国家已经将城市更新上升为战略高度，不仅在国家权力机关内设置了相应的管理部门，还对城市更新的战略模式、主管部门、协作部门、资金安排等方面进行了综合统筹的顶层设计。二是重视公众参与的力量。以法规的形式，在城市更新的项目统筹与设计、执行实施与运营反馈这4 个层面有机纳入公众意见。三是积极引导公私协作的更新模式。政府将职责转向如何更好地为市场主体服务，在城市更新的监督管理、信息汇总、历史文化保护、利益协调、法律救济、资金补助融资支持、少数群体利益保障等方面承担起了主要责任。四是引导与强制手段相结合。激励手段包括资金补助、容积率奖励、专项融资贷款等方式，有效避免常见的“钉子户”现象，提高更新效率。五是普遍注重历史文化和地域特色保留。各国都认识到历史和文化风貌所带来的社会和经济价值，着力提高历史文化的活化作用，不再简单地用房地产收益来评价城市的核心竞争力。

国内一些大城市的更新实践也取得了一定的成效，部分实现了土地高效集约利用、优化了人居环境、提升了城市功能，在社会关系塑造、历史文化保护等维度也发挥着不同程度的作用，但在总体上，项目完成的实际情况与更新计划的构想还存在很大差距，在实际操作中也经常会遇到不同类型的阻力和困境，导致许多项目周期延长甚至难以推进。

四、我国城市“新更新理念”的现实路径

“十四五”规划纲要提出，加快转变城市发展方式，统筹城市规划建设管理，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。2021年政府工作报告提出“发展壮大城市群和都市圈，推进以县城为重要载体的城镇化建设，实施城市更新行动”。2022年的政府工作报告进一步明确，有序推进城市更新，加强市政设施和防灾减灾能力建设；加强县城基础设施建设，稳步推进城市群、都市圈建设；在城乡规划建设中做好历史文化保护传承；深入推进以人为核心的新型城镇化，不断提高人民生活质量。由此可以看出，国家实施城市更新的重点逐步转向“有序、稳步、保护、推进”，体现了“以人为本”的发展理念和“尽力而为，量力而行”的实施策略。在构建以国内大循环为主体的新发展格局形势下，针对我国城市的系统性、包容性、生长性所面临的新问题和新挑战，结合国内外城市更新实践的经验和教训，我国的城市更新行动还需以人为本，从完善设计、塑造风貌、突出提质、多元共建等方面建构中国特色的城市“新更新理念”。

（一）加强城市系统规划，重视城市现代化品质

建立更具包容性、整体性的城市制度体系，需要进一步扩大主体参与范围和内容，倾听更多的意见和建议，促使更多力量参与城市更新行动中来。结合15 分钟、10 分钟、5 分钟生活圈规划，深入开展居住社区建设补短板行动，建设完善的基础设施和公共服务设施体系，实施社区基础设施绿色化和智能化改造，推进“完整居住社区”和“绿色社区”建设。新建社区的配套设施与住宅同步规划、同步建设、同步验收和同步交付。在更新设计中，既要强调美观，又要强调便捷；既要考虑单个建筑物的具体改造模式，又要考虑连片成区范围内的路网交通等总体协调布局，综合规划、经济、生态、文化、社会等多维度因素，系统推进土地资源集约利用。

（二）打造“时代元素”美丽街区和精品街道，塑造城市人文特色风貌

采取分类管控的办法，预先评估老旧区域的空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性，保持城市特有的地域特征、文化特色、民族特点等元素，制定分类分级的方法进行渐进式更新改造。更多采用“绣花”功夫，深入推进背街小巷环境精细化整治，实施市政设施微整治、微更新、微改造，推进城市微空间建设。严格控制超高层地标建筑，对有历史文化传承意义的老旧街区，通过优化布局、完善配套设施、融入现代科技，打造既有传统特色，又有现代使用功能的人文空间，并以示范作用带动城市的精细化更新。

（三）突出老旧存量片区提质改造，全面满足人的需要

加大对城市闲置土地、采煤塌陷区、污染土地等生态修复力度，恢复城市自然生态，改善城市生态环境，采用综合规划、功能调整、拆除重建等多种手段，对质量不高、功能受限的城中村、老旧街区、老旧厂区与老旧小区进行有序的、渐进的、类别化的更新改造，改善防火、防灾设施，优化适老、适童、适残以及居民健身、避险场所等公共设施布局，增加停车场和充电桩，适应现代城市发展需求。严格控制超大体量公共建筑，把体育场馆、展览馆、博物馆、大剧院等超大体量公共建筑作为城市重大建筑项目进行管理。同时，提高城市管理水平，加强城市设施维护，促进公共设施合理使用，提升城市可持续发展能力。

（四）探索政府引导、多元共建的更新方式

加强机制创新，制定改造资金由政府、居民、社会力量多元共担的法规政策；用好开发权转移、容积率异地补偿等方式，以项目的经营收入平衡改造投入，解决社会资本无法就地平衡问题；鼓励商业金融机构创新金融产品，通过产权、股权、资产支持等方式充分发挥资本市场、基建REITs等多种渠道的融资功能，解决筹措更新项目资金压力过大的问题；广泛提高社会力量参与城市更新的积极性，加强社会力量在更新政策落实过程中的透明度，鼓励社会资本参与后期管理和运营反馈。同时，深入研究居民自主自发更新的动力来源与补偿机制，制定鼓励居民集资参与城市微更新的方案政策。

注释

①2010年，时任广东省委常委、深圳市委书记王荣在“经济特区与中国特色社会主义”理论研讨会上表示，深圳特区面临诸如土地、人口、资源、环境“四个难以为继”，制约科学发展的深层次体制机制障碍尚未消除，改革仍有待深化。