构建大数据支撑下的农产品质量安全监管体系研究

叶 耿

上海市农业科技服务中心， 上海 200335

民以食为天，食以安为先。这是千百年来，老百姓用生命与健康代价换来的警世之语。农产品作为食品的主要原料，其质量安全直接关系到人体健康、生命和国计民生，关系到经济健康发展和社会稳定[1-2]。但是农产品的生命体属性、生产环节的开放性和我国农产品生产加工企业规模大小不一，不易管理，农产品安全问题不时出现，并呈现出隐蔽性、复杂性、多样性和不可预测性等特点[3-5]。相比于食品安全监管体系，农产品监管体系相对薄弱，新技术及综合技术应用相对较少[6-8]。

随着新一代信息技术的日益进步，以智慧政府为背景的互联网、大数据等信息技术在政府日常监督管理中的应用越来越广泛，为构建新形势下农产品质量安全监管体系从源头上进行监管提供了新的思路和手段[9-11]。上海市较早把大数据等信息技术全面应用到农产品质量安全管理体系中[12-14]，在多年的实践中取得了较好成绩，也获得了不少的经验，本文系统分析了上海市农产品质量安全监管体系的现状、运行模式以及经验教训，并提出建议，为推进我国农产品质量安全监管体系和治理能力的现代化作出贡献。

1 我国农产品质量安全监管面临的主要问题

长期以来，各地政府在农产品质量安全问题上的监管，主要以生产培育环节中的农业投入品监管，以及销售环节中的质量安全例行抽检等为重点。而农产品质量安全监管工作存在涉及监管面广、系统复杂、技术基础相对薄弱等问题，单纯依靠传统的行政监管措施，忽视新一代信息技术手段的应用，存在资源浪费、效率低下、周期延迟等多种弊端，尤其在农产品质量安全监管方面，主要存在于监管体系不足和数据运用不够两个方面。

1.1 质量安全监管体系不足

一是公众参与少。目前，农产品质量安全监管主体单一，政府监管占据绝对地位，公众受制于知识、手段等困扰，参与较少。有限的人员、手段与无限的需求之间差距巨大。缺乏群众参与这种现象表现突出。

二是标准体系难。农产品标准体系建设是一项跨部门、跨学科的工作，它的每一步骤都是很复杂的过程，需要在充分掌握大量资料和试验数据的基础上才能确定和实施。由于受到资金、时间、经验等因素的影响，农产品标准体系的结构、机制等滞后于社会发展。另外，在标准体系构建中，缺乏对农产品有害微生物的认识和研究。

三是精准性差。传统的农产品质量安全监管从任务下发到上报结果，中间时间较长，且取证单一，很难保证采集到的证据的真实性，导致监管结果有很大的人为可操作性，透明性较差，降低了证据的可靠性，影响监管机关对目标农产品的质量安全进行精准判定。

四是网购监管弱。当前，网络购物已然成为生活常态，基于实体店构建的传统监管体系略显被动，手段不足，监管力度较弱。

1.2 大数据支撑运用不够

农产品监管过程中的数据有但不“大”。造成这种现象的原因包括四个方面。一是数据缺省。因成本、农忙等因素，产业链各个环节的数据存在不采集、不上传的情况，或者篡改数据。二是数据分割。在养殖、生产、流通、消费等各个环节，数据分布在不同主体之间，沟通联网成本较高，信息流、数据流衔接不到位，质量安全监管目标任务、方法过程、数据处理等功能存在交互沟通障碍。三是数据开发有限。农产品各环节的数据量巨大，但开发运用较少。尤其是在质量安全监管领域，数据开发应用还有较大提升空间，数据的裂变效应还没有发挥出来。四是人才队伍较弱。实践表明，当前信息化环境下的农产品质量安全监管人员信息化素养不足，专业理论知识欠缺，缺乏必要的信息化思维，质量安全监管效能较低，与新形势下农产品质量安全监管工作的发展节奏、需求转变、实施趋向等不相适应。

2 上海农产品质量安全监管现状

上海各级农业农村部门始终坚持把保障农产品质量安全放在首要位置，按照“四个最严”的要求，坚持“产出来”和“管出来”两手抓，健全保障体系，强化源头监管，规范过程管控，以创建国家农产品质量安全示范市为抓手，不断巩固和提升本市地产农产品质量安全工作水平。

2.1 注重加强产地环境净化

通过建立耕地土壤环境质量分类清单，逐个地块进行实地踏勘确认，系统掌握优先保护类、安全利用类和严格管控类地块位置、利用现状等信息，进一步编制耕地分类管理总体工作方案。对安全利用类制定“一地一方案”，对严格管控类耕地严格用途管控，划定禁止农产品生产区域。与此同时，加强环境质量监测评估，做好相关工作台账和记录。

2.2 着力推进生产标准化

通过落实合格证制度，实现生产过程可追溯，建立健全产地准出机制。围绕农业产前、产中和产后各环节，构建集农场数字化管理、物联网管理、农药闭环管理、农机调度、金融保险、灾情预报、农产品溯源、仓储物流、订单管理和品牌营销等于一体的农业产管销一体化综合服务平台“神农口袋”，是数字化农场管理工具，提供农业产管销一体化综合服务。结合“神农口袋”系统推进食用农产品合格证制度执行，实现地产农产品源头可追溯、流向可跟踪、信息可查询、责任可追究。截至2021年11月底，全市1 729个生产主体实施合格证制度，试行主体的合格证开具覆盖率达97%，累计开具合格证470万张，附证上市农产品50.08万吨。在此基础上，运用安全监管系统沪农安系统，此系统设立了主体名录，检测，监管，执法三只队伍，开展日常巡查，并对带证农产品开展专项监督抽查和例行检测。

推广农作物病虫害绿色防控技术，全市614个生产基地综合应用杀虫灯、性诱剂、色板、食诱剂、防虫网等“四诱一网”技术，开展绿色防控工作，完成蔬菜绿色防控面积9.7万亩。

2.3 全面加大监管监测力度

通过推进农产品质量安全网格化监管，组建市、区、镇、村“四级”网格化监管体系，相关监管工作与78.3万个农用地块一一对应，实现精细化监管。推进“治违禁、控药残、促提升”等行动，针对豇豆、韭菜、鸡蛋、乌鸡等11个重点品种，严格上市农产品常规农兽药残留超标治理，不断推进闭环管理，压实工作环节，及时消除食品安全隐患。

全市开展地产农产品定量检测2.6万批次、快速检测95万批次，发现不合格样品100批次。开展农产品监督抽查4 260批次，发现不合格农产品67批次，行政处罚案件103起， 移送司法机关案件9起。开展韭菜、豆芽、梭子蟹、淡水鱼等食用农产品专项整治，评价性抽检合格率为98.45%，监督抽检合格率为93.11%，较2020年检察机关开展的专项抽检合格率上升2.56个百分点。

3 大数据在上海农产品质量安全监管中的运用

农产品从“田园”走进“餐桌”需要经过生产、流通、销售等环节，在这个过程中，每个环节都有可能出现质量问题，新一代信息技术的发展及其广泛应用，使我们可以利用大数据技术对各个环节进行监测预警，及时收集、分析数据，进行质量及安全监管与预警，为消费者消除安全隐患，以大数据助推农产品质量安全监管。

3.1 构建投入品的管控体系

农业投入品是农业活动中重要的生产因素，涉及产品质量安全的主要是化肥、农药等农用生产资料投入品。上海较早重视投入品对农产品质量安全的影响，率先建立了农业投入品准入制度，销售、使用登记制度，具备一定的数据基础。在此基础上，建立投入品管控体系。比如，结合崇明绿色农业生产分布，上海市崇明区建立由1个总仓、16个乡镇门店组成的绿色农资供应体系；建立集农业生产信息、生产主体身份信息、绿色农资信息为一体的信息化管理系统，互联互通崇明现代遥感技术(GIS)信息系统，将农户的种植面积、作物类型、农药使用等情况与身份信息绑定，农户只需扫描身份证，管理系统便能自动实时统计农户绿色农药补贴、购药及农药废弃包装物回收情况，实现绿色农资及绿色农资补贴扫证、扫码管理。同时建立生产主体、农资需求、监测检测信息库，应用分析作物用药趋势，监测管理区域用药情况，努力实现农药智能化、信息化管控。目前，利用数字追溯手段采集管理农业主体信息近5万条。

3.2 建立农产品可追溯体系

农产品可追溯体系是目前大数据在农产品质量安全监管中运用最广的领域。

上海食用农产品可追溯体系建设在国内起步较早，积累了一些宝贵经验。早在2002年，上海在全国率先实施档案农业信息系统建设，保证产品的可追溯性。2010年期间，借助世博会的东风，从源头落实可追溯制度，进一步建立了“上海世博会蔬菜质量安全管理与追溯系统”。通过应用上海种植业生产管理信息系统、神农口袋和国家农产品质量安全追溯管理信息平台等系统，实现规模化蔬菜园艺场、农民专业合作社、家庭农场、种养殖大户等生产主体的农业档案电子化管理，对农产品生产过程信息进行实时记录，并与加工、出库、运输、销售等环节数据相关联。截止2021年底，全市6 300余家生产经营主体已入网，入网总面积163万亩，占全市农业生产现状用地79%，全市粮食、蔬菜、瓜果、水产规模化经营主体基本全覆盖。绿色食品企业电子化追溯基本覆盖，并逐步完成全部认证主体纳入平台管理。累计1384家注册国家追溯平台生产经营主体，审核通过1377家，通过率99.5%。

3.3 打造移动监管新体系

上海抓住“一网通办”、“一网统管”的数字政府建设机遇，建立了农产品质量安全移动监管及数据分析系统，落实农产品质量安全“互联网+监管”，应用移动监管系统手机App“沪农安”开展各类农产品质量安全监测工作，并推动乡镇农产品质量安全监管员队伍建设。

2021年全年，近2 000名镇级监管员、村级协管员共开展日常巡查5万余次。现场定位核查田块农事直报情况，实现监管工作精准到田，并由农产品监测结果和执法检查来校核监管记录的准确性，进一步压实了属地监管责任。

同时，通过在食用农产品合格证上整合了溯源二维码，让消费者可以直接扫码查询农产品生产厂商、种植地块、农事操作记录等农产品质量安全数据，通过消费者群体投诉反馈，鼓励社会公众参与农产品质量安全监管。通过监管系统应用，明确权责，提升了基层农产品质量安全监管水平。

通过系统数据共享，促进资源整合，进一步推动政府职能转变，助力数字城市建设。

4 政府、企业及社会各方对大数据助力农产品质量监管的诉求

建立农产品质量安全监管社会共治体系，实现食品生产、流通、监管等各环节的数据共享与关联，需要建立一套标准化的社会共治体系和数据采集与应用架构，使政府监管部门、企业、社会公众、第三方机构、新闻媒体都参与到整个安全监管体系中。各相关利益主体的主要需求不同。

4.1 政府监管部门的主要需求

涉及到的农产品质量安全监管部门，主要包括农业农村主管部门、市场监管机构、卫生健康委员会等多个政府部门。职能部门按种养殖、生产、流通、消费等环节实施分段监管，容易出现推诿、争抢等问题，迫切需要打通信息壁垒实现数据共享与互联互通，实时获取食品生产、流通等各个环节的信息。

4.2 市场主体的主要需求

农产品从种植、加工、销售各个环节均由不同的市场主体来完成，需要建立起广泛且相互关联的安全追溯体系，以保证农产品来源与去向可追可查。尤其在生产环节，需要对化肥、农药等投入品建立起管控机制，全程记录生产方式和生产过程，依托由此形成大数据，进行过程监督检测和监管。

4.3 社会公众的主要需求

社会公众重点指广大的消费者群体，消费者在购买食品过程中，能够通过安全追溯体系了解商品生产、流通等信息，能够通过个性化的物联网技术实时观摩生产加个过程，也能够通过举报渠道对食品质量及安全问题进行投诉。

4.4 第三方机构的主要需求

第三方机构主要涉及农产品及食品质量与安全检验检测机构、第三方食品安全认证机构及食品行业协会等。它们发挥独立检验检测机构的权威，根据实际检验、检测、认定和评估等结果，将农产品及食品安全信息、行业标准、企业评估信息等，定期向社会公布。

4.5 新闻媒体的主要需求

发挥新闻媒体报道新闻、反映舆情、传授知识、实施监督的作用，可以凭借敏锐的洞察力及时获取安全热点事件，曝光安全问题，也能够通过舆论压力间接约束市场主体行为，并协助政府监管部门做好质量安全新闻宣传，促进行业规范发展。

5 构建大数据支撑下的农产品质量安全监管体系建议

更新传统监管思维模式，借力新一代信息技术手段，不仅是贯彻落实“治理能力现代化”的要求，更是新时代农产品质量安全监管的必然要求。通过技术赋能和技术赋权双重机制，提升政府治理能力和社会协同能力，促使数字技术嵌入政府科层制以推进治理结构再造、业务流程重塑和服务方式变革。以下是具体的建议。

5.1 建立监管溯源信息体系

信息技术在农产品质量安全全过程监控中的应用优势极为明显，应结合信息化技术的应用环境，构建系统化、流程化、模式化的全过程监控体系。在信息化技术的支持下，督促农产品生产经营单位自觉履行质量安全责任，在明确主体责任、完善包装标识、监控生产过程等方面实现动态化监管，促进农产品质量安全标准化。同时，农产品质量安全全过程监控应保持连续性、动态化优化调整，为农产品质量安全追溯、实时跟踪、安全评估、预警研判等工作提供基础性依据与保障。

5.2 建立监管标准信息体系

充分发挥各涉农标委会、行业协会、农技推广部门、科研单位和龙头企业在标准制修订和推广、实施标准中的重要作用，主抓标准预研制项目。以“质量安全、技术先进、生产可行、产业提升”为基本评价指标，建立标准跟踪评价长效机制，清理废除与规范创新同步推进。创新评价指标，建立农产品中有害微生物风险监测和评估标准。同时，根据不同的主体，制定标准分类宣贯实施方案。通过健全标准监督制度，严格检查标准的实施情况，强化标准制定、实施、监督和质量评价，提高标准实施效果，不断提高本市农业标准化程度。

5.3 夯实监管信用信息体系

对农产品种植、包装加工、仓储、销售等生产全程的质量信息以及农业经营主体质量安全信用评价信息进行跟踪、记录，并可实现包括农产品合格证在内的质量安全信息和农业经营主体质量信用等级信息的追溯查询。构建农业经营主体质量安全信用评价体系，将农业生产主体的行政许可、行政处罚、质量认证、监督检查等相关信息纳入评价体系，实施动态评价。

5.4 建全监管信息制度体系

根据当前农产品质量安全监管的实际需求，建立健全系统性的信息化制度体系，将信息化监管的具体目标职责、方法过程、保障措施等固定下来，为信息化技术具体策略与方法的制定提供制度依据与保障。注重农产品质量安全信息化制度的约束性、针对性与可操作性，定期对其执行与落实效果予以监督，对不符合农产品质量安全实际的条款约定做出动态化修订，确保信息化监管手段的精准高效运用。规范农产品质量安全监管电子数据资源的整理与搜集，规范监管数据搜集、整理、归档等流程与环节，探索建立基于软件技术、计算机技术的信息化数据资源模型，为调整与完善农产品质量安全监管策略提供资料支撑。

5.5 形成社会监督信息体系

农产品的质量安全监督管理需要通过信息手段，充分发挥社会力量。从法律法规的角度入手，界定社会监督在农产品质量安全监督管理中的价值、角色、职权、运行流程等，提升社会公众主动参与监督管理意识。建立岗位责任制度，界定农产品生产环节中负责人和相关岗位的职责，树立责任意识和质量管理意识。鼓励消费者积极参与到实际农产品的质量监督管理中去，建立更加便捷的农产品质量安全问题反馈机制，可以将电话举报，网站举报，电子信箱等媒介纳入社会监督信息体系中，确保消费者迅速有效的参与农产品质量监督管理。

5.6 构建成效评价信息体系

合理选择信息化监管成效评价指标，准确体现信息化监管所取得的阶段性成果。有机结合农产品质量安全信息化监管的目标任务，将监管成本、监管功能、监管效果等作为一级评价指标，重点评价信息化监管的实践效果是否理想，监管成本是否控制在合理范围内，突出质量监管协同合作。加大信息化监管软硬件建设投入力度，构建突发事件预警机制，强化资金使用率，杜绝资金无序消耗与浪费。