长江保护法治化的现实基础与推进策略

姜海洋，刘田原

（1.安徽省公安教育研究院 政治部， 安徽 合肥 230000； 2.中共中央党校 政治与法律部， 北京 100091）

一、问题的提出

长江流经我国11个省、自治区、直辖市，横跨东中西三大区域，流域面积达180万平方千米，约占我国陆地总面积的1/5，流域人口超过全国的1/3。［1］长江哺育着中华儿女，繁荣着中华文明，是中华民族的母亲河，更是中华民族发展的重要支撑。但是多年来，我们的过度索取和野蛮开发已经对长江的生态环境、气候、水质、动植物资源等造成了严重污染和破坏。面对长江被污染和破坏的严峻形势，长江保护以及与之相关的修复、开发和利用工作，愈发凸显其重要性和紧迫性。但由于长江流域包括多个行政区域，各行政区域之间对于长江保护的政令措施不尽统一，环境保护和污染排放也没有建立相同的适用标准。这些现实中的突出问题，都大大增加了长江流域保护工作的难度，表明亟须推进长江保护法治化，将长江保护工作纳入法治轨道。2016年，国务院印发了《长江经济带发展规划纲要》，提出要规范和约束各类利用自然资源的行为，使长江生态环境保护有更严格的法律保障。2020年，全国人大常委会通过了《长江保护法》。 《长江保护法》是一部全面保护长江流域生态环境和保障高质量发展的法律，理顺了长江流域生态保护中的各类法律关系，为新时代推进长江保护法治化提供了重要契机。［2］我们必须充分认识长江生态环境目前的严峻形势，深刻理解长江保护法治化的现实基础，努力推进长江保护法治化，实现生态长江、健康长江与美丽长江的美好愿景。

二、长江保护法治化的现实基础

综合来看，丰硕的理论研究成果、成熟的现行法律体系、有益的实践探索经验、成功的域外治理范例，为推进长江保护法治化奠定了坚实的现实基础。

（一）理论研究的重大突破

长江保护是推进生态文明建设，建设美丽中国不可或缺的重要一环。近年来，我国已经把长江保护提升到了关乎国计民生的战略高度，在 “十三五” 规划中明确把长江的修复问题放在长江流域发展的首要位置。党的十八大以来，习近平总书记高度重视长江保护工作，他多次赴长江流域实地考察，对长江经济带实现高质量发展发表了一系列重要讲话、提出了一系列重要指示，不仅为推动长江经济带发展提供了指导思想，更为推进长江保护法治化明确了根本遵循。［3］2016年，在深入推动长江经济带发展座谈会上，习近平总书记指出当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。2018年，习近平总书记在长江考察期间，再次强调长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发，把长江修复放在首位。为了贯彻习近平总书记关于长江保护的重要指示精神，理论界对于长江保护议题的研究也在不断深入，围绕长江保护立法、长江经济带高质量发展、长江生态修复和绿色发展等问题，展开了热烈讨论，取得了一系列重大进展和研究成果，为推进长江保护法治化奠定了理论基础。

（二）现行法律的有利条件

现行法律法规的有利条件，为长江保护法治化提供了法律基础，《长江保护法》的颁布实施，更是成为推进长江保护法治化的重要契机。分析我国目前的法律体系，事实上其中已经存在30多部相关法律涉及长江保护。与长江保护相关的法律有《水法》《渔业法》《森林法》《矿产资源法》《水土保持法》《水污染防治法》《环境保护法》《防洪法》《港口法》《航道法》，以及各类与之相关的行政法规等。这些涉及长江保护的法律规范，在制定和实施的过程中，都已经经历了治理工作的实践论证，在河流治理方面积累了较为丰富的经验，极大地促进了污染治理技术的提高，客观上为长江保护法治化的顺利推进创造了有利条件。如《水法》确立了较为成熟的水管理体制，明确了流域管理中权力分立的原则。［4］《防洪法》明确了相应的流域机构的防洪职权。《太湖流域管理条例》《长江河道采砂管理条例》等法规的有效实施也都在某一领域发挥了重要作用。《江苏省长江水污染防治条例》针对长江江苏段所面临的主要问题和突出特点，制定了长江流域治理的框架和原则，明确了各主管部门间的分工合作机制，有效衔接了整体规划与局部管理。《长江保护法》更是针对长江流域生态环境保护和修复而展开，涵盖了规划管控、资源保护、水污染防治、生态环境修复、绿色发展等内容，规范了长江流域范围内的各类生产生活、开发建设活动。

（三）实践工作的经验积累

实践工作中的有益探索，对于长江保护已经建立的一些初具规模的管理体制和管理经验，为推进长江保护法治化奠定了制度基础。［5］长江水利委员会是负责长江保护工作的专门机构，具有专业的技术设备和技术人才，在多年的长江流域管理中，积累了丰富的工作经验，形成了一系列有效的工作制度。再比如针对长江保护和修复工作，长江流域水环境监测中心在多年的工作实践中，积累了大量翔实的相关数据，其中就包括长江流域工业污染数据、长江流域各干流排污以及污染程度分析报告等，这些对于推进长江保护法治化具有重要的参考价值，可以使长江保护法的有效实施更加有的放矢，直指长江流域保护工作的核心。

（四）域外治理的成功范例

放眼世界，国外河流保护法治化的成功范例，为我们提供了经验基础。我们应当在充分研究和论证的基础上，对国外的成功经验进行类型化比较，认识其推进河流保护法治化的背景、模式、规律、实施条件和运行效果。如美国《田纳西流域管理局法》的制定与实施，取得了河流保护和开发的巨大成功，成为世界上众多国家河流治理的典范。与长江在我国的战略地位一样，田纳西河流经美国多个行政区域（田纳西河流经美国7个州），同样面临污染、开发的乱局，也同样对于整个流域的经济发展起到了决定性的作用。就田纳西河保护法治化的核心举措来看，美国首先把田纳西河的管理、开发权从各州分段治理的混乱局面中解脱出来，收归联邦政府，由田纳西河流域管理局代表联邦政府行使决策权。田纳西河流域管理局对7个州总揽全局，其不仅有权力根据田纳西河保护和发展的总体需要，来修改或者废除各州的相关地方性法规，甚至还可以根据实际情况的需要，来补充、建立新的法律规范。在这个基础上，管理局下设咨询机构也就是地区资源管理理事会，这个部门实际上发挥了平衡田纳西河流域内各个州利益分配的作用。理事会的成员约为20人，可以较为全面地就田纳西河保护以及开发的各类问题进行协商和探讨，以达成在田纳西河流域各个州之间在相关事务上的共识，并严格监督决议的落实情况，为开创流域各州共赢共发展的局面打下了基础。

三、长江保护法治化的推进策略

未来推进长江保护法治化，应当以《长江保护法》的实施为契机，将修复和保护长江生态环境摆在压倒性位置，以全局和长远的眼光统筹兼顾好长江修复、生态保护、绿色发展、资源管理等各项工作，形成主干明确、分支清晰、依法治理、全面监督的良好有序治理格局。

（一）坚持生态保护与绿色发展

各类污染物的大量排放，是破坏长江生态环境的重要因素。除了对长江排放的直接污染以外，近年来，由于竞争性开发所导致的旱涝灾害频发、中上游水土流失、中下游湿地生态系统退化等诸多问题也都开始凸显。［6］长江保护法治化的根本目的是促进长江的保护与修复，实现生态资源的合理利用和有序开发，推动区域经济绿色发展、高质量发展。生态资源是长江流域各地区乃至全国人民生存和发展的重要物质基础，忽视了对长江生态资源的保护，就会使长江流域的开发陷入困境，对国家经济的总体发展也是十分不利的。习近平总书记反复强调：长江经济带建设要共抓大保护、不搞大开发。经济建设工作不能放松，但是我们的发展思路应当变革创新。一方面充分利用好现有的技术优势，对长江流域内生态资源的开发和利用进行全局化视角下的集中管理，与生态环境的保护和修复工作进行统一规划，找到长江保护和开发的最佳平衡点，实现对长江生态资源开发的科学化、系统化。另一方面，充分发挥好长江生态资源的天然优势，追求节约型发展和效益型发展的统一，将以往的粗放型、随意型发展转变为规模化、整体化发展，使长江流域的生态资源保护和开发实现良性循环。

（二）设立层次分明的管理机构

目前，长江的保护与开发仍呈现出中央与地方、地方与地方，以及各部门之间权属交叉、权限不明的特点。现有的 “条块型” 管理模式，使长江流域各行政区域在保护和开发工作中九龙治水、分割管理、各自为政，难以通过统一的规划管理形成治理合力，实现健康、绿色、可持续性的开发目标。［7］长江水利委员会也仅仅是水利部的派出机构，在具体工作中一旦与森林、国土、农业、海事、环保、电力、交通等部门发生冲突，就难以发挥出最大的治理功能。要解决这种 “统得不够，分得无序” 的难题，就应当明确层次分明的长江流域管理机构。建议设立总体管理长江流域保护和开发事务的长江管理委员会，使其成为一个由国务院直接领导的机构，对长江流域范围内的各项工作全权负责，统一进行生态资源的调配。此外，可以在长江管理委员会下设长江流域事务咨询机构，由长江流域各行政区域内的代表组成，代表长江流域各个地区对长江的管理工作进行参与，对各项建议和决策进行磋商、讨论、表决，以及监督长江管理委员会是否在《长江保护法》的框架内进行决策，对长江管理委员会的重大决策可以提出疑问，针对决策中的不合理或者违反原则的内容，可以依法向长江管理委员会的上级领导部门提出所持有的不同意见和相应理由。另外，对于长江流域内各行政区之间发生的资源纠纷，应当以协商为主要解决方式，协商未果的可以由长江管理委员会委派工作组在深入调查实际情况之后，由长江管理委员会进行裁决。

（三）重视生态环境的保护与修复

长江流域生态环境的破坏，是导致长江水质恶化、水资源减少、珍稀物种濒临灭绝、部分地区气候异常的关键性原因。要想从根本上扭转长江所面临的各类环境污染问题，必须重视长江流域生态环境的保护和修复。针对这一问题，可以建立长江流域整体性的生态规划，把流域中的滩涂、湿地、河道附近的坡地、森林等与长江流域生态环境息息相关的陆地区域，都纳入整体规划中来，由长江管理委员会主导，组织相关机构和专家对流域内的生态系统进行监测和评估，并以此为依据来确定治理重点以及制定相应的详细治理策略。对于流域内一些破坏生态环境的设施以及污染企业，可以视情况聘请有资质的专家进行论证，如果远期损失大于近期利益，以及可以利用更加环保的新型技术进行取代的，要坚决进行整顿、关停和拆除，在保证不产生新的破坏和污染的前提下，有计划地逐步修复长江的生态环境。此外，对于长江流域保护和修复资金的来源和使用，也应当进行相应规定，可以建立长江保护母基金，其主要来源为政府拨款、生态赔偿金、污染企业罚金、流域内地方政府的环境税收以及社会捐助等，按照生态环境问题的多寡与轻重，以及经济发展状况来综合决定各行政区域承担的资金数量，但原则上受益大或造成污染多的地区应当承担更多、更大的治理和修复责任。

（四）明确相关主体的法律责任

对长江的保护、开发和利用进行规划统筹，明确长江保护工作中各部门以及流域行政区域之间的职权分工和相应的法律责任，有序、有力、有针对性地将长江保护工作纳入法治轨道，使污染破坏长江生态环境的行为得到根本性的遏制，从长远来看，这是解决长江保护工作难题最根本和最有力的方式。具体而言，长江流域的污染治理，以及防止新污染产生的各项预防工作，需要进行整体性的规划，对于违反法律规定、触碰法律红线的污染破坏行为，更需要明确法律责任来进行严厉打击，从而充分发挥法律的震慑与预防作用。除了明确污染破坏行为的法律责任以外，还应当明确相应行政区域行政领导及相关工作人员的治理责任，以及确立生态环境责任的追溯机制，如果长江流域某个行政区域出现了严重污染问题，要严肃追究其相关领导及工作人员的责任，对于区域内出现严重污染问题而处理不及时、不得当、不完善，以及有意不报、隐瞒帮助污染企业开脱甚至成为污染企业保护伞等行为要重点打击，使权力的运行更加慎重和透明，充分保护好长江流域内人民群众的生存生活权益。［8］在以往的河流治理实践中，为了追求经济增长的短期利益，而忽视生态环境的污染破坏和人民群众的生存权益，以及执法不严、违法不究、以罚代管甚至对污染破坏行为明紧暗松的管理行为，要坚决查处取缔，并追究相关人员的法律责任。

（五）健全多元治理的制度体系

缺乏公众参与，以单维管制代替多元共治，地方政府在环境保护工作中充当主导者、执行者和监督者的角色，这种治理模式使整个治理体系处于封闭的自循环状态，缺乏有效的制约和监督，是过去很长一段时间我们推进污染治理和环境保护工作难以见到成效的重要因素。长江保护应当坚持贯彻 “政府为主、市场为辅、社会配合” 的原则，健全多元治理的制度体系，充分激发社会活力。［9］建议发动、鼓励和引导长江流域沿岸人民群众的力量，把 “阻止破坏，保护家园” 的信念植入人民群众心中，以及依法建立适当的平台，保障长江流域的人民群众能够顺利参与到治理和监督工作中来，使长江流域的保护和开发真正形成齐抓共管、共治共享的良好局面。同时，可以适当放宽对长江流域民间环境保护组织的限制，适当降低这些民间环境保护组织的准入门槛，对于长江流域一些优秀的民间环境保护组织进行资金以及技术上的扶持，使其得到健康发展进而为长江流域的保护和开发工作提供相应的有益服务。