环境民事公益诉讼适用举证责任倒置规则之审视

贵州师范大学 卜鹏飞

一、举证责任倒置之于环境民事公益诉讼制度间的龃龉

（一）举证责任倒置规则之适用于法无据

我国传统民事诉讼的一般举证规则是“谁主张，谁举证”。而在环境侵权案件中，原告方提供初步证明材料证明存在客观的损害事实被立案后，可以援引《民法典》第1230条，以举证责任倒置的方式，要求被告就侵权行为与损害结果之间不存在因果关系承担举证责任。这一规定是在考量到行为人掌握直接证据的距离优势，叠加环境侵权案件中原告取证及质证可能遇到的重重阻碍。因此采用举证责任倒置减少受损害方的诉讼成本，为实现双方在诉讼中的平等对抗创造条件，鼓励受害者寻求司法救济维护合法权益。

经济社会快速发展的同时，会衍生出许多新型法律关系，而法律对新型社会关系的调整又具有滞后性，但是基于“不得拒绝裁判”原则，法官不得因法律未有明确规定而拒绝审理，需要依据现有的法律规范及相关案例，通过法学方法做出说理充分且符合大众期待的司法裁判。笔者检索法律及相关司法解释，并未发现有明确条款规定举证责任倒置规则可同样适用于公益诉讼。因此不能当然解释其为涉环境诉讼案件的通用举证规则。

在司法实践中，法官在涉环境民事公益诉讼案件中援引的法条支撑力不足时，往往会受制于路径依赖，不着重于区分诉讼的类型，直接将其归类为处理经验丰富的环境侵权类案件，并援引环境侵权类案件适用的法律条款作为大前提，从而进行论证说理做出判决。但举证责任倒置规则设计的适用前提是“原告弱势，被告强势”的私权利主体提起的诉讼。而当诉讼主体转变为公权力机关及公益组织时，被告一方的证据优势逐渐被原告方的诉讼优势及身份优势所抵消，诉辩双方力量随之发生根本变化，并不满足适用举证责任倒置规则的客观条件。由此引发两个问题的思考：第一，在私益诉讼中的举证责任倒置规则能否适用于公益诉讼，以及适用之后带来的影响；第二，检察院、环保部门等公权机关与环境公益组织作为原告方时，是否需要适用区分原则进行适当倾斜保护。

（二）环境侵权诉讼与环境民事公益诉讼存在制度差异

首先，环境民事公益诉讼案件相较于一般的环境民事侵权案件，其侵权行为的客体是社会公共利益或国家利益，对个体利益的影响具备传导性，其损害方式具有隐蔽性。其次，造成的损害后果具有潜伏性、滞后性、广泛性，对人身健康、财产及生态环境是一种长期性损害，受害者具有不特定性。因此对于案件的调查要力求审慎与严格，更重要的是两诉讼主体的诉讼能力存在差异，前者中的受害者寻求司法救济，意味着要与处于优势方的大型企业、公司等进行漫长的拉锯式诉讼，搜集证据、垫付诉讼费用等多种因素叠加，使受害者易放弃以诉讼方式维权。

而在环境民事公益诉讼中，相较于环境侵权诉讼中的原告主体，原告方具备环境专业的技术性人才储备及丰富法律专业知识作为支撑。检察机关及环境行政机关作为公权力机关，进行诉讼并无诉讼成本的担忧。环境保护组织本身能够吸引社会公众的捐款及项目资金扶持，且能得到其他主体的支持起诉，拥有充足时间、资金以及能力与侵权方对抗。

（三）环境民事公益诉讼原告主体的特殊法律拟制身份及影响

民事权利行使中需先明确请求权基础，并通过诉讼程序进行主张。基于环境公共信托理论，维护社会公共利益的主体本应为全体公民，但因其主体的不特定性不能具体化，因而该权利被全体公民委托于国家，国家委托政府和有关组织作为社会公众的受托人进行管理。该理论为我国所认可的环境民事公益诉讼中原告的诉权理论基础。

一般环境侵权案件是建立在私主体之间的因人身关系和财产关系所提起的诉讼，属于典型的民事救济权的行使，当事人具备诉讼主体资格。而环境民事公益诉讼则是为了社会公众利益或国家利益，突破了一般的民事诉讼框架。但为公共利益而诉，置于以维护私主体利益的民事诉讼框架下，显然会产生原告主体资格是否具备正当性的问题。因此民事诉讼中创设了程序当事人概念，即以其自身的名义参加诉讼，请求法院保护其权利和维护其法律关系的人，不考虑它是否与所请求的利益有关，通过法律拟制的手段赋予主体提起诉讼的适格性。而维护公共利益具有长期性、复杂性、艰巨性，这种法律拟制的主体资格要件必须进行严格的限制，即环境民事公益诉讼的主体不仅要以维护公共利益为诉求，而且需要具备维护公共利益的能力。

由于环境民事公益诉讼原告的特殊性，在环境民事公益诉讼中适用举证责任倒置的规则会加剧当事人地位失衡。环境民事公益诉讼的被告不乏小型企业与个体户，在与公权机关进行对抗有违背当事人享有平等的诉讼权利原则之虞。并且环境民事公益诉讼中不允许被告进行反诉，双方达成和解也需要得到法院的认可，涉及公共利益的相关问题也需要法院依据事实及法律来进行认定。受法律事实主义影响，环境民事公益诉讼中的法官既要推动案件进程，也要为维护公共利益亲自下场，在案件审理过程中可以依职权或依申请调取证据，对质证环节也会产生实质影响。下文通过样本分析，得出实务中的环境民事公益诉讼所考量的需对原告倾斜保护的适用条件亟须改变，逐步形成的检察院、具备区域辐射影响的环境保护组织及行政机关多方参与环境民事公益诉讼的局势，使得民事诉讼中双方当事人平等对抗的预想落空。

二、环境民事公益诉讼中各原告主体的司法实践现状

（一）检察机关作为原告参与诉讼的司法实践现状

依据我国民诉法58条的规定，对于破坏生态环境的案件，在有关机关与组织不起诉时，检察院可以作为诉讼主体向法院提起诉讼，或在前述主体提起诉讼时支持诉讼。根据法条规定，检察院处于兜底顺位，避免适格原告推诿责任，无适格主体起诉而损害公共利益。

但部分学者认为，检察机关首先作为原告主体，既是诉讼参与者，又是司法监督者，具有双重身份，会损害检察院监督功能行使。其次，检察机关本身拥有大量具有法律知识的专业型人才和丰富的处理相关案件的经验，作为原告参加环境公益诉讼属于公权力机关介入民事案件，其诉讼能力是私主体所不能比拟的，存在突破“当事人诉讼权利平等原则”的可能性。

法律规制具体且当然适用，而法律原则具有指导性和补充性，在没有规则或适用规则无法实现正义时适用。根据拉德布鲁赫公式，制定法与正义之间矛盾达到不可调和时，制定法须屈服于正义①。公平、正义作为法的价值，法律实施的目的是维护每一个当事人的合法权益。因此，应充分发挥“当事人诉讼权利平等原则”的作用，维护环境民事公益诉讼中被告应当享有的权利。

笔者以“环境侵权”“环境民事公益诉讼”为关键词在裁判文书网进行搜索，自2013年1月至2022年8月，共有7553件环境侵权案件。逐一提取案件数据进行分析，得出如下数据：一审判决案件共有2721件，其中环境民事公益诉讼案件共277件，占比为10.1%，其中检察院提起公诉的案件共有196件，占比为70.7%。由此可知，由检察院提起的公诉案件在环境民事公益诉讼案件中占比极重，且检察院提起的公益诉讼，从审判结果来看法院基本判决原告胜诉，这与检察院具备的诉讼能力不无关系。

（二）行政机关作为原告参与诉讼的司法实践现状

根据司法解释规定，县级以上环保主管部门以及环境监察部门等行政机关可作为环境民事公益诉讼的适格主体。从理论层面而言，行政机关因负有监管职责，对环境污染行为掌握着一手资料与原始证据，同时也具备环境损害评估能力，理应成为环境民事公益诉讼的主力军。但在司法实践中，由政府及主管部门提起的公益诉讼案件却寥寥无几。

笔者通过对中国裁判文书网277件环境民事公益诉讼案件进行统计，其中由生态环境局、地方人民政府等行政机关提起诉讼的案件仅有14件，占比为5.05%。行政机关单独提起诉讼的案件屈指可数，更多的是以支持起诉方式参与到诉讼中。行政机关处理的涉及环境侵权的案件，大多是通过依法行使行政法赋予的职权做出具体行政行为，涉及刑事的环境侵权案件则交由公诉机关处理，鲜有行政机关作为原告进行起诉的案例。

（三）符合条件的环保组织作为原告参与诉讼的司法实践现状

依照相关法律规定，社会组织可以作为环境民事公益诉讼的主体提起诉讼，但通过对相关法律与司法解释进行检索，发现对于这类组织的原告主体参与环境民事公益诉讼设置明确而严格的准入门槛，只有在设区的市级以上人民政府登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等才具有资格，同时还有一系列的附加条件，在此不一一列举。

笔者通过查阅中国裁判文书网，在277件环境民事公益诉讼案件中，由中华环保会、地方环境研究所以及基金会等作为原告进行起诉的案件共67件，占比为24.1%。从案件的判决书来看，能够提起环境民事公益诉讼的社会组织都是具有区域辐射影响的知名环境保护组织，并且都具备环境民事公益诉讼所要求的诉讼能力，能够胜任公益诉讼案件对被告的追责与环境救济责任。

三、环境民事公益诉讼剥离适用举证责任倒置规则后的措施建议

（一）应取消环境民事公益诉讼适用举证责任倒置规则

通过对大量环境民事公益诉讼案件的判决结果进行分析，公权力机关作为诉讼主体介入环境公益诉讼案件时，成功立案后其诉讼请求基本会得到法院支持。通过对案件判决结果的分析，有力证明了环境民事公益诉讼原告主体所具有的诉讼优势。在一般环境侵权诉讼中难以证明的损害行为与损害结果之间的因果关系，在环境民事公益诉讼中难度已经降低，诉讼双方的争议集中于损害结果、损害范围的确定以及赔偿数额的计算，此时适用举证责任倒置规则已经失去其制度最初的制定目的和根本导向价值。故笔者认为应当取消检察机关及环境行政部门作为诉讼主体在环境民事公益诉讼中运用举证倒置规则获得倾斜保护的权利。

而对于环境保护公益组织是否也应取消适用举证倒置规则，从立法层面看，法律条文对行为模式的设置应尽可能地保持统一，简明扼要地将适格主体编入同一条款进行规制，避免多方主体共同治理而产生的权责范围重叠。从司法层面看，应保障法律适用的整体协调性，减少司法实践中法官在面对不同适格主体提起的同一类型诉讼援引法条出现混乱现象的产生。从个体层面来看，在法律规范正确适用的前提下，赋予法官充分运用自由裁量权，依据原告的诉讼能力进而选择是否依职权调取证据或者要求有关部门进行协助。

此外具备起诉资格的环境公益组织基本都具备一定的实力，具有区域辐射影响力，能够取得当地政府职能部门与检察机关的支持进行起诉。因此，取消公益诉讼中的举证责任倒置规则适用应当涵盖环境保护组织主体。但是环境保护组织作为诉讼主体参与环境民事公益诉讼，其诉讼能力弱于公权力机关，适当地予以倾斜保护是必要的。因此应当加强对原告身份资格审查工作，进行个案分析，对于具有主体资格但实际于本案诉讼能力尚欠缺的环保组织，应将负有环境监管职责的行政机关部门以共同原告身份或有独立请求权的第三人身份纳入到诉讼审理中，确保诉讼人具备维护社会公共利益或国家利益的实力。

（二）法官应审慎决定主动调取证据

为了贯彻庭审中心主义的原则思想，庭审的有效性和权威性不可或缺。同时应当助力庭审实质化，要维持诉辩双方的力量对比相对平衡。对于公权力机关作为原告参加环境公益诉讼的案件。不适宜继续进行倾斜保护，应当由公权力机关承担举证责任，对于案涉的专业性问题，可委托专业机构进行鉴定。在环境公益诉讼的案件中，法院可依职权或申请调取证据，且调取的证据实质上越过了质证环节，而法院出于维护社会公共利益或国家利益的考量，应当依照规定充分行使职权，在无形中就构成了对原告的助推，但这种助力是符合环境侵权案件的价值追求的。

同时在民事诉讼中，法官还应当受到司法中立的制约，在立法机关制定了众多倾斜保护的法律以及司法解释的情况下，司法机关应当恪守司法中立原则，在司法实践中平衡双方的力量，践行当事人诉讼权利平等原则，减少对于案件审理程序之外的干预，从而保证案件审判结果的权威、公平以及公正。

（三）推动进行涉举证责任的专门立法

目前我国法律法规中并未有关于环境民事公益案件举证责任的专门性立法，各项规则散见于各个部门法及司法解释中，增加了司法实践中法条援引的难度。但举证责任的分配问题是决定案件胜败的关键性因素。因此应当在立法中充分考虑到刑事审判中的环境污染案件及附民诉讼、生态环境损害赔偿诉讼、环境公益诉讼、环境侵权损害诉讼之间的异同，在横向上对证据以及证明责任对比适用，在纵向上充分考虑证据之间的相互衔接及相互适用标准。同时，还应当斟酌是否制定诉讼主体之间的举证责任相互转换或增减的适用条款，以便法官在实践中面对不同案件进行个案衡量，在有法可依的前提下充分发挥自由裁量权，做出公平公正的审判。

注释

①王洪.拉德布鲁赫公式：司法判决证立问题研究[M].北京：中国政法大学出版社,2019.