排污许可制下企业自证守法研究

潍坊市污染物排放总量控制中心 郑学彦

对于排污许可制而言，其改革从中央逐步深入到各个地方，随着落实而不断完善。在这样的背景之下，应该关注在改革之初就提到的企业自证守法理念，有必要对其含义进行解读以及分析其法理定位。以此为基础，对完善路径进行探索，将有利于强化排污许可制的作用。基于此，研究排污许可制下的企业自证守法具有一定的现实意义以及理论意义。

一、自证守法理解存在的争议概述

2016年，《控制污染物排放许可制实施方案》（以下简称《实施方案》）颁布，当年12月,环境保护部印发《排污许可证管理暂行规定》和《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》,这一系列文件,确定了控制污染物排放许可制度的初步框架，意味着排污许可制全面实施，充分体现出排污许可制在污染环境管理中的核心地位。

从《实施方案》来看，要求企事业单位严格按照相关法律法规对排污许可证进行申领，并且做到“按证排污，自证守法”。从理论与实践的角度来看，关于“自证守法”这个词有着不同理解。

从行政部门的角度来看，其含义就在于企业是否按照相关法律法规规范申领排污许可证以及是否落实主体责任。简单来讲，要求企业从“要我守法”转变成为“我要守法”，其所有生产环节都必须严格按照规定进行改进，并且做好自行监测、定期报告，也就是将自证清白的责任以及权利交还给了企业，改变了以往政府包办式、保姆式管理的做法，让治理污染的责任主体回归企业。

从企业的角度来看，部分企业认为“自证守法”是“工业企业需要充分提升政治站位，做到自觉持证以及按证排污”，简单来讲，就是一种“自我承诺实现以及自证清白的管理模式”。

再从实际情况来看，部分企业有这样的疑问，即：自身守法是不是要求企业进行自我举证？对于可能存在违反排污许可制法规的情况而言，如果企业未能将自证守法的证据提出来，那么就意味着违法，这就会出现举证责任制倒置的现象。

客观来讲，以中国现有的法律原则以及法律基础，对于行政法上举证责任倒置的证据责任并不支持，有罪推定的主张其实也无法支持。具体而言，前者违反了《行政处罚法》中“严格按照法律法规给予行政处罚的，行政机关必须将事实查明”的规定；从刑法角度来讲，后者与疑罪从无原则之间存在冲突。综上所述，文章认为企业自证守法应该解释成为由企业提出合规证明。之所以出现这些争议，其背后原因还是没有明确界定这一理念。因此，对于自证守法而言，应该需要更加清晰法理定位，意味着后续的制度优化以及机制解读就很重要。

二、企业自证守法的法理定位

随着社会结构的复杂化，政府义务随之扩张，但是对法律任务进行执行时，需要对大量行政资源进行消耗，而传统的政府调控手段将会进入比较紧张的状态，企业与政府之间存在着信息不对称的问题。从公众角度来看，政府似乎处于信息优势方，但是政府与企业之间，政府其实处于信息的劣势方。基于此，就需要调动企业的积极性，让企业能够自我规制，使其能够以自身运行逻辑，为公共目标作出贡献。而要达到这样的目标，最直接的做法就是由国家制定法律法规，由企业按照法律法规进行自我规制，而政府主要将监督以及促进角色扮演好。这样不仅能够将政府负担减轻，而且可以将管制密度降低。值得注意的是，并不是政府完全解除管制，可以将这种管制模式称之为“受规制的自我规制”。从法学角度来讲，受规制的自我管制模式，可以将其用于理解排污许可制之下企业自证守法的理念内涵。

（一）运行逻辑

对于环境法律制度而言，倘若要得到企业认可，并且认真遵守以及良好实施，那么就需要在调整权益冲突时，创造出符合当事人理性选择的且依法而为的制度环境。从企业角度来看，会根据相关法律法规对合规成本进行预测。例如，如何满足与完善环境管理付出的成本以及违法成本，如罚款金额。以此为基础，决定是否做出自我规制的行为。在受规制的自我规制模式之中，企业运作逻辑与政府运作逻辑是相互交错的，不是要求企业能够纯粹做到自我规制，也不是纯粹的自上而下下达命令进行管制，而是由政府给出政策目标，让企业在规定范围内自主发挥。

（二）规制要点

对排污许可制下，讨论企业自证守法的法理定位，需要关注规制要点。第一，制定标准。框架立法应该有明确的规定，例如，企业内部环境管理的关键节点以及基本流程应该有规定，属于“规定工作”的范畴。以规范框架为基本依据，企业结合自身实际情况制定环境管理标准。这里需要注意的是，规制者介入的程度应该多大才合理，而企业又应该享受到多少自主权才合理。第二，组织建制。为了能够让环境管理标准成为企业的组成部分，那么就需要给予企业对应的组织化保障义务，督促其能够成立专门组织负责内部管理的机构。以此为基础，促进企业能够加强相应的学习，并做好自我监督。第三，守法监督。对于企业而言，需要严格按照相关法律法规在企业内部做好总体规划、工作台账、操作指南等书面文件，并将其记录与保存。自行开展排放监测，并保存原始监测记录，使其成为守法监督的证据，为相关部门进行后续监督检查提供支持。第四，违法应对。规制实施应该追求实效性，为了达到这一目标，就需要一定的处罚措施予以保障，这样才能引导被规制者对其行为进行纠正。处罚就是针对已经存在的违法行为进行制裁。而对于还没有发生的行为，处罚可以产生一定的威慑力，督促其他企业能够守法。规制理论与环境法之间的关系非常密切，而环境法也是检验新型规制方法的绝佳领域。从法律的层面来讲，企业需要提供合规证明，实际上要求企业能够在相关法律法规的范畴中做到自我规制。排污许可制下，企业需要具备自证守法的理念，这样才能在自我规制模式之中实现可持续发展。

三、企业自证守法机制的规制现状

《条例》明确指出，企业应该严格按照相关法律法规落实自行监测，并将原始监测纪录保持完好，构建与环境管理有关的台账与记录，并对执行报告进行报送，将污染物排放信息及时公开。同时，对于没有构建环境管理台账、未按照规定提交执行报告等存在违法行为的企业，《条例》设置了“按次计罚”的规则。在《条例》的支持下，排污许可制对企业自证守法的形式进行规范，企业自证守法机制的规制现状，具体如下：

（一）规制标准

从规制标准层面来讲，企业自证守法应该受到排污许可制的约束。同时政府介入企业环境管理，需要充分按照相关法律法规而进行。对于企业排污管理，《条例》提出了明确要求，企业必须如实记录数据例如，企业需要做好自行监测，并将原始监测记录保留下来，还要对数据的准确性以及真实性进行负责。此外，鼓励相关企业能够对污染防治可行技术进行应用，确保企业达到排污许可相关要求，实现法律与技术的有效衔接。

自行监测的重点内容与排污单位的行业和排污许可的分类管理有关，主要体现在排污口的不同和污染物的不同。例如对于电镀行业，废水对环境的影响比较大，作为环境管理的重点内容，那么废水中的特征污染物总铬、六价铬、总镍、总汞等第一类污染物，要在车间或生产设施排放口进行监测，而且要严格要求每日监测1次。化学需氧量、总铜、总锌等污染物则在废水总排放口进行监测。而对于电镀行业产生的废气，则只要求半年监测1次，体现出排污许可自行监测的“突出重点”。

从实际情况来看，企业如果要构建以及实施一套包括自我监测以及报告等行为在内的环境管理流程，需要花费比较大的成本，而且这种成本具有持续性特征，要求企业能够结合实际情况进行不断的优化。因此，对于大部分企业而言，无论是启动这样的方式，还是持续优化这样的方式，都需要付出较大的成本。对于一些中小企业而言，这将是一个较大的负担。特别是引入更多新管理要求时，甚至可能导致部分企业产生抵触情绪。对于这样的情况，需要考虑如何增加激励性规制内容，不仅能够帮助企业对合规成本进行缓和，而且还能够让企业结合实际情况进行灵活选择，一定程度上有利于提升企业自证守法的积极性。

（二）守法监督

所谓守法监督，具体指的是企业基于自证守法的机制，实施自我监测以及报告等程序。同时为了能够最大限度保障监测结果的真实性以及准确性，还需要相关部门对其进行监督检查。《条例》的第25条规定，对相关主管部门需要将排污许可执法检查纳入到生态环境执法年度计划进行明确。结合《条例》第26条规定来看，排污企业需要对相关主管部门的监督检查进行配合，需要提供相关材料。特别是对于一些排污许可重点管理的企业而言，更要严格按照相关法律法规，对污染物排放自动监测设备进行安装、使用、保养以及维护。同时，《条例》第20条规定，要求排污企业的污染物自动排放设备与主管部门监控设备进行联网。整体来讲，政府工作包括验证排污企业自我监测的数据，以现场检查为例，通常需要通过取样或者是文案等审查方式完成，也包括非现场的合规报告审查方式。如果排污单位的某项环境管理内容比较重要，对环境的影响比较严重，有必要细化该项内容的环境管理制度。例如，化工企业产生的危险废物是环境管理重点关注的方面，危险废物管理应作为该排污单位环境管理的重点内容，有必要进一步细化危险废物管理制度。

（三）违法应对

对于违法应对而言，主要指的是对于违反自我规制机制的企业所要采取的措施，督促企业能够恢复合规状态，特别是针对排污带来的后果必须采取有效措施进行补救。《条例》第37条规定创设了“按次计罚”的规则，主要针对没有构建环境管理台账记录制度、没有如实记录或者是没有如实报告以及没有按照相关规定提交执行报告等违法行为。具体而言是针对不履行相关法律责任的企业，责令其进行改正，并按照次数进行处罚，每次处罚的金额为5000-20000元。对于伪造、篡改监测数据，或者是不正常运行污染防治设施等故意逃避监管，但是却没有构成犯罪的行为，按照第44条规定，除需要按照《条例》进行处罚，还需要按照《中华人民共和国环境保护法》，对企业直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行拘留。如果已经存在犯罪事实，那么按照第45条规定，需要依法追究刑事责任。

这里需要明确一个问题，如果企业委托第三方机构，例如，进行在线监控运行维护等这些工作时，但是因为第三方机构的原因而违反了环境合规义务，那么在这种情况下的责任又应该如何界定。排污企业与第三方机构签订的是涉及委托运行维护工作的合同，这类合同通常都是民事合同，也就是民事法律关系，但是主管部门对在线设施进行检查，其行为又属于行政检查行为，即：行政法律关系。由此可见，两者的法律关系在属性上是不同的。对于这样的情况，一般是企业承担违反行政法相关规定的主要责任，而企业则是按照合同中的具体责任分担对第三方机构进行追责。

四、完善企业自证守法的建议

（一）增加激励性规制

排污许可制应该增加激励性规制，并帮助企业将合规成本最大限度降低。从当前的企业自证守法机制来看，其规制标准更多体现出来的是强制性内部规制形态。如果能够融入一定的激励性规制手段，一定程度上能够调动企业的积极性，使其在生产经营的过程中可以对资源进行合理利用，不仅能够使其提升守法积极性，而且还能够将其合规成本负担降低。建议在现有的排污许可机制中增加如下内容：（1）制定产品生态标签或者是认证体制，即：对于排污企业通过制定相关有效措施，对自身产品、服务过程所产生的环境影响进行努力改善，从而为产品申请某一种生态标签或者是生态认证，这样能够帮助企业吸引消费者。（2）绿色信贷，指的是与绿色信贷评审机制进行结合，将排污企业自我规制的相关记录与信贷资格联系起来，并发布相应的绿色信贷指南，对于自我规制行为较差的排污企业应该限制或者是暂缓绿色信贷。反之，对于自我规制行为较好的企业，应该给予绿色信贷的支持。（3）绿色指数或者是绿色企业排名，具体指的是排污企业通过自我规制以及有效措施，提升自身的综合环境效应，然后入选由排污企业组成的绿色指数排名或者是绿色企业排名，从而获得更多的经济效益或者是品牌效益。通过各种激励措施，有利于调动企业自我规制的积极性，从而达到排污许可制预期的目标。

（二）对企业组织建制进行优化

优化企业组织建制，有利于避免企业自证违规。结合当前的自证守法机制来看，虽然有守法监督，但是也有产生自证违规情况的可能性。因此，需要从企业组织建构入手进行优化。建议企业能够成立专门组织，对相应环境规制要求进行负责，例如，纸质台账和电子台账应同步管理，由专人定期维护管理。台账记录的表格在各行业排污许可证申请与核发技术规范以及《排污单位环境管理台账及排污许可证执行报告技术规范总则（试行）》中有参考格式。排污单位在记录台账时可不拘泥于该格式，根据自身实际情况和特点进行记录，但记录内容不能省略。在实际工作中，环境管理完善的企业一般都有具备特色的一套台账记录范本和工作流程，反映出环境管理台账的记录内容，可以仍然按照排污单位的台账记录格式进行记录。

（三）明确的处罚机制

《环境保护法》第6条规定明确指出，一切单位以及个人都具有保护环境的义务。这就意味着环境保护是大家的共同责任人，企业自身需要以自我负责的方式来履行义务，而受委托的第三方机构也需要履行这样的义务。从行政机关的层面来讲，他们希望通过强制方式，要求企业雇佣第三方机构，或者是设置环境保护受托组织，但是这种做法会增加企业负责人的负担；同时，考虑到受托组织是受聘于企业，如果不针对其工作进行明确的处罚机制，那么这种组织方式将可能流于形式。简单来讲，从企业外聘第三方机构开始，包括任务指定、执行、变更等各方面，直到解雇，第三方机构必须纳入到相关法律法规范畴之中，这样才有利于落实第三方机构或者是受托组织的功能。

五、结论

综上所述，现阶段排污许可制下企业自证守法的理念还有一定的争议，而争议的重点在于要求企业能够进行合规证明。之所以造成争议的原因是，其法理定位还不够清晰。基于此，文章通过分析《条例》背景下企业自证守法机制的现状，从而明确具体需要进行完善的空间，因此，认为可以通过增加激励性规制、对企业组织建制进行优化以及明确的处罚机制等方式进行完善，从而共同促进排污许可制的功能实现。