气候变化的法律监督

浙江农林大学 朱天豪

一、引言

气候变化的原因，一般认为同气候形成的因子相一致。太阳活动、大气环流、下垫面性质和人类活动，既是现代气候的形成因子，也是现代气候变化原因的主要方面。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第四次评估报告显示，“有很大可能”是人为温室气体(GHG)的排放导致了全球变暖。除了政府间气候变化专门委员会的科学报告，气候变化在许多国家和地区也造成了极大的损害，在世界各地影响了数亿人的饮水安全，造成全球热浪，以及其他极端气候事件。未来几十年持续的气候变暖，将进一步加剧已经是灾难性的气候事件，危及各国的环境和经济稳定。

二、气候变化的学理框架

（一）气候变化的科学理论

著名的法国科学家约瑟夫·巴普蒂斯特·傅里叶第一个描述了现在所谓的温室效应（傅里叶1824）：水和空气的透明度似乎都增加了热量的吸收，因为进入的可见热很容易进入物质的内部，但看不见的热量更难逃脱。大约40年后，爱尔兰科学家约翰·廷德尔发表了关于地球大气层温室效应的第一个清晰描述。1863年，他写道：“太阳热具有穿越大气层的能力，但是当热量被行星吸收时，它的质量就发生了如此大的变化，以至于从地球发出的射线无法以同样的自由回到太空。”因此，大气层允许太阳热量的进入，但检查了它的出口，结果是一种在行星表面积累热量的趋势”（廷德尔1863）。

第一个谈论由大气温室效应增强引起的人为气候变化的是瑞典科学家斯万特·阿伦尼乌斯。他利用兰利发表的关于二氧化碳吸收带的知识提出，认为煤的燃烧增加可能导致更高的表面温度。他说：“…如果碳酸的数量，即二氧化碳在几何级数中增加，温度的增加几乎会在几何级数中增加”（阿伦尼乌斯1896）。盖伊·斯图尔特·卡伦达建立了由大气成分变化引起的人为气候变化的完整理论。他说：“由于人类现在正在以一种在地质时间尺度上非常特殊的速度改变大气的组成，所以人们很自然地去寻找这种变化可能产生的影响”。从最好的实验室观察来看，二氧化碳增加的主要结果是地球上较冷地区的平均温度逐渐升高（卡伦达1939）。与低纬度地区相比，高纬度地区的温度变化更大，这也是他的部分推理。联合国气候变化框架公约将气候变化定义为：“气候变化指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。根据政府间气候变化专门委员会(IPCC)发布的第四次评估报告对于未来近期而言,风险主要取决于暴露度和脆弱性的变化。对于未来中期至远期而言,气候变化风险将随着全球升温加剧而增加。一旦升温幅度超过 1.5℃,可能造成一些不可逆的影响,例如海冰和冰山融化，对极地和高山区造成的不可逆影响；海平面上升对沿海生态系统造成的不可逆影响等。

（二）气候变化的法律监督

法律监督所要达成的，实际上只包括由人类活动引起的气候变化。根据1992年《联合国气候变化框架公约》第二条所规定的定义范围界定，“气候变化指除在类似时期内所观测的气候的自然变异之外，由于直接或间接的人类活动改变了地球大气的组成而造成的气候变化”。针对不同具体情况的人类活动提出不同的具体应对措施，有必要对引起温室气体排放的人类活动范围做一个界定，以便根据实际情况提出具体的应对措施。就气候变化问题上的人类活动，不同的学者与机构的认定各有不同。在国际社会，对气候变化的人类活动的界定上，基本上达成了一定的共识，即根据《京都议定书》附件A中对应对气候变化的法律制度中所指的人类活动的规定，明确说明只包括与主要的排放源有关的活动。

三、温室气体的内涵

（一）温室气体的定义

太阳短波辐射透明(吸收极少),对长波辐射有强烈吸收作用的二氧化碳、甲烷、 一氧化二氮、氯氟烃及臭氧等30余种气体。这些气体在大气中的迅速增加，必将引起强烈的温室效应,导致地面及低层大气变暖。它们的作用是使地球表面变得更暖,类似于温室截留太阳辐射,并加热温室内空气的作用。由于这些温室气体对来自太阳辐射的可见光具有高度的透过性,而对地球反射出来的长波辐射具有高度的吸收性,能强烈吸收地面辐射中的红外线,也就是常说的“温室效应”,导致全球气候变暖。全球变暖的后果,会使全球降水量重新分配、冰川和冻土消融、海平面上升等,既危害自然生态系统的平衡,更威胁人类的食物供应和居住环境。

1997年12月在日本京都由联合国气候变化框架公约参加国三次会议制定《京都议定书》，规定了六种国际公认的主要温室气体：二氧化碳、全氟化碳、一氧化二氮、氢氟碳化合物、甲烷和六氟化硫。这六种国际公认的温室气体与人类活动影响密切相关，《联合国气候变化框架公约》要求公约参与国制定并定期提交这六种温室气体的排放清单。温室气体包裹着地球，在地球大气中存在逐渐增加，无可避免地造成地表温度升高。温室气体在大气层中气体的比例虽不大，却能产生极大的温室效应。温室气体排放量的增加，正在改变全球气候，对环境的广泛影响，包括海平面上升、气温升高、降水量和降水强度变化等。

（二）温室气体的来源

1997年12月开始的《京都议定书》，确定了六种温室气体二氧化碳、甲烷、一氧化二氮、氢氟碳、六氟化硫和全氟碳(PFC)的排放目标。IPCC(1996b)报告的大多数气候政策经济研究都集中在二氧化碳上。其他气候气体的排放有时会被外源性添加，如在诺德豪斯（1994）、Manne等人（1994）和诺德豪斯和杨（1996）的综合模型中。然而，旨在控制这些排放的政策不受评估的影响。对二氧化碳排放的关注可以用这样一个事实来解释，即二氧化碳的排放，预计是全球变暖的最重要贡献者。影响温室气体排入大气中的因素还有很多，包括经济活动、人口增长、消费模式、能源价格、土地使用和科学技术。

在产生温室气体的许多人类活动中，能源的使用是迄今为止最大的排放源。全球温室气体中约70%来自于能源的使用，如发电、工业生产、交通运输等。从温室气体来源的分析可以看出，人类的工业活动所产生的温室气体，对全球气候而言影响深远。人类活动向大气层排放温室气体，全球经济增长和技术应用加快，使温室气体更快速地进入大气中，导致温室气体在大气中的浓度大幅度上升。其中通过燃烧化石燃料产生的二氧化碳是总温室气体排放量的主要来源，是气候变化的问题关键。因此，管控温室气体，主要是管控二氧化碳的排放变化，将成为塑造地球未来气候形态的重要因素。

四、气候变化需要法律监督

（一）气候变化的特性

气候变化是一个“流浪汉”，它可以随心所欲地去任何地方。它无所不能，无所不在。由于当前的主流观点认为，气候变化是人为造成的，扭转气候变化可能超出人类的能力，至少在短期内是如此，任何人都无处可逃。尽管我们无法阻止猛烈的暴风雪或肆虐的飓风，但我们可以努力减少导致它们的条件和它们的凶猛程度，阻止气候变化的发展并适应气候变化。我们可以采取行动，抵抗和恢复当前和即将发生的变化。

气候变化导致气温升高、降水模式发生变化、海平面上升以及暴雨、热浪、干旱和强风等极端天气事件频繁发生，已经严重影响人类的生存和发展。经过科学探索后的气候变化问题，引起了政策上的重视，在进行相应的政策应对后，气候变化问题的发展进入呼吁规范应对、寻求法律制度化管控的层面。如何以减缓和适应方式来应对气候变化，是全球须共同面对的问题。分析气候变化的特性，是了解如何以法律规范应对的关键，进而凸显出其对法律制度治理的需求。

气候变化作为当前一代见过的最大环境挑战，已经严重影响到人类社会和自然生态系统。气候变化是广泛的全球性问题，无论身处地球何处，气候变化带来的危害是一致的。气候变化同时影响各个经济部门，包括能源、水务、交通、农业、畜牧业、林业、渔业等依赖自然资源的部门。因此，气候变化不但对自然界影响巨大，同时对人类的生命权、健康权、饮水权、卫生权、财产权和气候稳定权等带来深远影响。

在过去的几十年里，气候变化的特点包括长期视野、复杂的科学、众多且广泛的贡献者，以及不同的地理影响，一再与政策和法律进程交叉，阻碍了有效缓解法律和政策的制定。因此，气候变化不愧为一个“超级邪恶”的公共政策问题，无法立即解决。各国目前对减少大气温室气体（GHG）的承诺远远低于将气候变化及其影响限制在可容忍所需的水平。即使各方都履行其在《巴黎协定》下的非约束性承诺，模型预测在本世纪内，变暖将显著超过2°C，这是公认的最大可容忍的变暖水平。为了正确看待这一点，事实证明，目前“刚刚”超过1°的变暖、野火、洪水和风暴的表现是致命的、代价高昂的，而且会造成巨大的混乱。科学家们提出了更为严肃的观点，气候变暖甚至达到 1.5°C 都会带来不可逆转的影响。有警告说，“除非全球政治、社会和技术迅速变革，我们有幸将气温上升限制在2.6°C，就像可能达到3.9°C一样，并且不能忽视达到4.0°C或更高的可能性”。一些国家采用激进的温室气体排放目标，温室气体的市场价值不断下降，各种事态发展层出不穷，大型化石燃料公司发出信号，表明气候变化政策正在扭转这一局面，但时间很短。人类每年向大气排放约40Gt的碳，许多人估计，这将使我们在大约21世纪30年代中期耗尽我们的碳预算（可以向大气中排放的碳总量，以保持将变暖保持在1.5°C或2°C以下的良好机会）。2019年，科学家警告说，如果将自然封存碳的释放（例如，永冻层排放或森林退化）计算在内，世界可能已经耗尽了碳预算。而实现适当的近期碳减排任务是艰巨的。

气候变化的时空跨度大，与大气温室气体迅速增加的有关变化，已经影响到全球气候和海洋，预计这些变化将在未来几十年加速。人们感受到的最广泛的变化是气温升高，不仅是空气，还有海洋表层水。这些温度变化引发了连锁反应，首先导致更多降水，然后是风暴和洋流的模式。随着河流流量的变化，海平面随着海水的自然膨胀而上升，因为海水变暖，并因大冰帽的融化而增加了水量。

气候变化带来负面后果的严重程度确实令人恐惧，下个世纪海平面上升高达一米，在许多地区，海平面已经上升了20厘米或更高，而且上升速度很快虽然对于未来这种变化的速度没有共识，但似乎正在加速，因为对全球海平面上升的估计可能无法揭示地表层面的变化，而地表层面的变化是由当地条件驱动的。虽然二氧化碳浓度的增加，可能会对沿海植被的生长速度产生积极影响，但据预测，海洋酸化对珊瑚礁和其他钙化生物的影响也会很严重。人口密度和发展，导致城市热岛效应。城市微气候的另一个特征是，当自然植被表面被不透水表面取代时，吸收、保留和再辐射的太阳能比草和树更多。随着平均气温的上升，城市热岛效应也随之上升。

气候变化具有潜在的不可逆性，在过去的几年里，我们看到全球极端和日益致命的天气事件增多，如进食、野野、飓风、干旱、热浪等，海平面正在上升，冰川正在融化。世界卫生组织报告说，危及生命的疾病感染模式正在上升，预计在2030年至2050年期间，每年约会有25万人死于与气候变化相关的健康问题。到2030年，与气候变化相关的健康问题造成的直接损失平均每年约为20-40亿美元。

随着气候科学越来越复杂和技术越来越先进，我们对所面临的问题的严重性和紧迫性的理解也变得越来越深刻。联合国政府间气候变化专门委员会(IPCC)，在最近的科学报告(第五次评估报告，或AR5)中发现，气候变化不仅会放大极端天气事件的风险和对人类（和自然）健康的危害，而且,如果不立即采取果断行动，将会产生新的问题。政府间气候变化专门委员会的AR5进一步强调了这个问题的紧迫性，澄清我们将看到“在全球产生严重、广泛的影响，不可逆转的高风险”，到了21世纪末，没有对目前情况以外的缓解和适应采取额外行动。气候变化的严重程度、时间和频率及其危及生命的风险，将受到目前采取的减少总体排放的行动的影响，大幅减少确实可以降低这些风险。联合国环境规划署(UNEP)在其排放差距报告（2018年）中增加了更高的风险，报告说增加而不是减少，这再次突出表明，当前的承诺和行动是不够的，所有政府需要采取“前所未有的紧急行动”。

（二）气候变化的法律需求

气候变化的法律生成总是遵循着从科学认知到政策共识，最后转化为法律的客观规律。从科学家们发现气候变化的成因到2021年11月13日《格拉斯哥气候协议》，经历了几十年的历程，气候变化导致的威胁已经十分明了。尽管气候变化及其损害后果仍然存在一些争论，但政府间气候变化专门委员会（IPCC）的结论无疑获得，得了多数人的认可。

《IPCC全球升温1.5℃特别报告》做出权威性判断，气候变化的影响随着全球平均气温的升高而迅速增加，当升温到达2℃时，世界将因气候变化而受到巨大影响。要想将升温限制在1.5℃之内，就需要在2050年左右实现全球二氧化碳净零排放，并在21世纪晚期实现所有其他温室气体的中和排放。

面对气候变化问题，在昆明世界环境司法大会上，宣告通过公开透明、公正高效、可获得、可负担的司法过程，确立裁判规则，维护公众环境权益，优化环境公共政策，完善环境治理体系，维护人与自然和谐共生。为此，有必要秉持生态文明理念，持续深化环境司法领域国际合作交流，携手应对全球环境危机，尤其在气候变化领域，加强全球环境危机的司法应对，应对气候变化及其影响。秉持公平、共同但有区别的责任及各自能力原则，为当代人和后代人的利益，在各自国家国情的基础上，依据各国国内法及其参加或缔结的国际条约，依法审理节能减排、碳交易、低碳技术、绿色金融等相关案件，促进气候变化减缓和适应，推动实现碳达峰、碳中和目标。