县镇级土地整治策略及实施路径研究与优化建议——以浙江省嘉善县、双浦镇土地整治为例

广州市城市规划勘测设计研究院 孟德昊

一、引言

由于我国土地管理制度起步较晚，在我国城镇化的前期、中期，城市主要通过无序扩张来实现经济快速发展。长期粗放的土地利用模式导致我国土地利用上存在一系列问题。一是土地利用效率低下。城镇无序扩张，工业用地和住宅比例过高且用地过剩，市场需求低于用地供应，导致出现大量低效用地。二是建设用地的无序侵占导致耕地和永久基本农田的碎片化，不利于耕地资源的保护，不利于粮食生产。三是由于土地效益低下，导致工业废弃地、闲置地增加，不利于生态环境保护[1]。为集约节约高效利用土地，优化提升产业发展业态，优化国土生态环境，2019年，自然资源部提出开展全域土地综合整治试点工作，以土地、水、矿产、海洋等主要自然资源要素为对象，分区域、有重点地改造和修复自然、人文生态系统，促进国土空间有序开发，高效利用。

二、我国全域土地整治探索经验

（一）我国土地整治政策历程

我国土地整治起步于20世纪80年代，大致经历了四个阶段。第一阶段：探索起步阶段。1987年—1997年，主要是借鉴海外经验，在实践中探索土地整理的组织斱式和实现途径，开展土地开发、土地复垦、乡村革新等试点。第二阶段是发展壮大阶段。1998年—2007年，以土地开发、土地整理、土地复垦等农地整理为重点，探索农地整理与村庄整治的结合，农村土地整治全面推进。第三阶段是综合发展阶段。2008年—2018年，全面开展农地整理与农村建设用地整理，实施土地整治重大工程、示范省建设、高标准农田建设，开展国土综合整治试点。第四阶段是综合整治阶段[2]。2019年12月，自然资源部发布《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（以下简称通知），标志着我国进入土地整治的第四个阶段，国土综合整治与生态修复阶段。

《通知》提出为落实乡村振兴战略，推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地集约节约利用，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴。2020年6月，自然资源部印发《全域土地综合整治试点实施要点（试行）》，2021年1月，自然资源部印发全域土地综合整治试点名单，全国共批复446个试点。其中，嘉兴市嘉善县西塘镇和杭州市西湖区双浦镇成为乡镇级全国土地综合整治试点。同年，各省市发布方案编制指南。2021年4月，自然资源部印发《全域土地综合整治试点实施方案编制大纲（试行）》，进一步规范试点成果方案编制。

（二）浙江省土地整治探索经验

浙江省自开展土地整治工作以来，印发多份部门规章，规范土地整治相关工作任务和具体内容。2018年浙江省政府颁布了《浙江省人民政府办公厅关于实施全域土地综合整治与生态修复工程的意见》，提出在500个村域或镇域开展土地整治工作，内容包括农村土地利用规划编制、农用地综合整治、闲置低效建设用地整治、生态环境整治修复、农村土地民主管理机制建立五大任务。2021年，浙江省自然资源厅出台了《关于高质量推进乡村全域土地综合整治与生态修复工作的意见(征求意见稿)》，提出实施“3+X”模式的乡村全域土地综合整治与生态修复2.0版本工程，该工程包括了村庄整治、农田整治、生态修复等3项基本内容，以及规划设计项目引领、耕地“三位一体”保护、未来乡村建设、农民合法权益维护、工程推进方式创新等多项特色内容。同年，浙江省42个乡镇纳入国家级全域土地综合整治试点名单[3]。

浙江省充分利用低丘缓坡资源开展土地综合整治。浙江省具有十分丰富的低丘缓坡自然资源，一般指坡度在0°以上，坡度15°以下、海拔500米以下的林地、园地、未利用地等。浙江省结合全域土地综合整治探索低丘缓坡资源多种开发利用方式，一是通过点状用地供应，可优先用于新增建设用地，用于农业基础设施建设等；二是利用低丘缓坡资源，对零星分散的村庄进行统一规划、搬迁整合，改变村容村貌，并将腾出来的村庄宅基地整治复垦为耕地，优化乡村土地利用布局；三是可作为耕地后备资源，通过采取必要的工程和生物等措施，开发为新增耕地。

三、浙江嘉善县和双浦镇土地整治策略和实施路径分析

浙江省土地整治主要以集约节约高效利用土地，优化提升产业发展业态，优化国土生态环境为目标任务，县镇级土地整治策略有所不同。市级土地整治注重总体布局和工程方案的统筹，县级土地整治注重上级策略的传导和实施。以浙江省嘉善县和双浦镇为例，分别研究县镇级土地整治策略和实施路径。

（一）嘉善县土地整治策略

嘉善县土地整治目标侧重于坚持全县域空间整体优化布局，坚持全县域空间创新协同发展，城乡融合协调发展。城乡融合发展是土地整治工作的主线，腾挪空间流量是工作重点。实施路径。通过减少自然村分布数量、减少分散低效企业用地、减少老旧低端业态规模，增加土地复合利用水平、增加绿色生态用地品质、增加来自土地的获得感来实现空间治理。

1.全域土地整治潜力分析和预测

嘉善县主要评估农村居民点复垦潜力、低效用地整治潜力、工业用地整治潜力、补充耕地整治潜力；另外存在一些无法分析的指标，需结合实际情况对经济和产业发展，人口和城市化进程，土地需求进行预测。农村居民点复垦潜力主要是以现状居民点为基础，叠加相关规划总体规划（限建区、禁建区）、村庄布点规划、城镇规划建设范围进行分析，对不符合规划的纳入农村居民点复垦潜力库。低效用地整治潜力通过容积率和建筑密度与本区域内新建地区平均水平对比判断，结合相关专项规划确定。工业用地整治潜力主要纳入未办理用地手续的，投入使用时间过早的，规划期末到期的工业用地，通过复垦或整治提升进行整治。补充耕地整治潜力与基本农田核实整改政策衔接，主要是其他农用地和未利用地转为耕地的潜力，包括垦造水田潜力等。

2.城市、乡村、生态、文化综合整治策略

（1）中心城区及城镇土地整治

城镇地区和乡村地区经济社会发展水平、土地利用模式和空间布局存在巨大差异，因此分别进行规划指引。对城镇地区细分为中心城区和特色小镇。对中心城区而言，首先分析中心城区总体用地空间结构布局，分别提出建设用地、产业园区有机更新策略和对土地修复和人居环境整治策略。建设用地整治具体可通过有机更新居住用地，改善内部交通以及增加公共服务设施，完善市政基础设施的策略实现。土地修复和人居环境整治主要侧重于河道整治和市地结构整治以及生态空间修复。对特色小镇而言，要根据小镇实际资源禀赋发挥特色，差异化编制整治规划指引。嘉善县将生态小镇划分为生态主导型城镇圈、整合提升性城镇圈、绿色复合型城镇圈三种类型，分别从主要功能、道路交通、设施配套、品牌影响力等方面提出规划指引。

（2）乡村土地整治

乡村地区通过田、水、路、林、村多角度提出整治策略。在“田”的策略上，提出农田多样性整治、耕作层剥离、高标农田建设-绿色厨房、农业现代化，农业与服务业结合（观光、体验、定制等）、农田分区整治策略。在“水”策略上，提出构建乡村排涝系统、构建水网生态空间，布局公共设施和渔业、水产等相关产业。“路”策略上，提出布局优化、公交优先、复合利用的策略。“林”策略上，提出构建符合绿地空间、景观树种搭配，发展经济林产业。“村”策略上，结合乡村振兴战略，分类整治村庄，划分自然再生型、更新改造型、特色保护型、功能优化型、城乡复合型。整治内容主要包括调整居民点合理布局，划定区域建设基础设施。建设多功能活力型农村社区，强化基本公共服务设施建设，修复和改善区域生态环境。

（3）土地生态和文化整治

土地生态整治内容主要包括构建生态空间格局，划定生态景观廊道，划分生态修复重点区域，形成点、线、面结合的生态修复策略。首先依托土地生态环境敏感性评价和生态系统服务功能重要性评价，划定生态核心保护区，构建生态空间格局。嘉善县县域整体划分为农产品安全保障区、人居环境保障区、旅游安全保障区三类生态片区，提供不同的生态服务。二是开展生态景观廊道建设，应用最小累积阻力模型和改进引力模型，基于土地利用现状情况，构建分级分类的生态廊道，包括人文景观廊道，水系景观廊道，旅游休闲廊道。三是国土保育空间整治修复，研判县域内重要生态功能区，构建国土生态安全屏障。判别县域内重点修复区域，提出整治修复策略，推进土地生态功能修复，主要包括旅游生态功能区、道路河网绿地生态功能区、农作物环境保障区等。

土地文化修复主要包括历史文化遗产保护、特色风貌保护、文化设施建设布局三个方面。一是挖掘嘉善县历史文化遗产要素，对其进行保护、修复和利用。二是保护和修复水乡特色建筑风貌，传承人文内涵并加以利用，打造旅游产品等。三是建设布局嘉善县文艺复兴工程，传承历史文化。嘉善县主要通过“土地整治+文化”的方式，依靠土地整治平台，为传统文化的保护、传承和创新提供场所以及必要的硬件设施。通过打造特色文化符号，形成品牌效应，形成消费产品，传承地方历史文化并赋予其经济价值。

（二）双浦镇土地整治策略

双浦镇土地利用呈现耕地保护碎片化、村庄建设无序化、土地产出低效化的特征。双浦镇注重落实县级整治方案的指标传导和土地整治策略的实施落地。通过对镇域内建设用地需求进行统计估算，评估土地整治潜力，平衡生态、生产、生活空间用地需求，促进建设用地、农用地以及生态用地布局稳定和集中连片。

1.建设用地需求和土地整治潜力分析

镇域建设用地总需求包括农村居民点安置需求、农业产业用地需求、美丽乡村建设用地需求以及乡村旅游用地需求。分别梳理各类用地面积需求以及占用耕地等情况，统计建设用地总需求。土地整治潜力分析包括土地开发潜力、旱改水潜力、农村建设用地复垦潜力、耕地地力恢复和质量提升潜力。土地开发潜力是规划期间耕地后备资源可开发为耕地的潜力，增加耕地面积。旱改水潜力是旱地改水田的潜力地块，可提升耕地质量和产出。农村建设用地复垦包括合理腾退农村宅基地、村内废弃地、空闲地，整治村庄低效用地，推动村庄建设用地集聚，还可产生新增耕地等。耕地地力恢复和质量提升潜力是指对被破坏耕地进行复耕，对低质量耕地按照高标准农田建设标准进行质量提升。

2.面向实施的土地整治策略

一是推动耕地集中连片。结合近期建设项目占用耕地情况以及土地整治潜力分析，平衡耕地流入和流出，预测耕地数量和质量变化情况，实现耕地布局优化，数量不减、质量不降，集中连片保护。二是推动建设用地集中集聚利用，结合土地整治潜力分析，核算用地规模减量情况，通过整乡镇大空间尺度的建设用地增减挂钩，实现农村用地规模减量化，并优化农村建设用地布局。三是空间形态三生高效融合，加强空间管制，进一步优化城市“生产、生活、生态”空间结构，促进生态保护和生态农业、休闲旅游业等一二三产业融合发展，形成水、绿共生互融的城乡土地生态系统。

（三）整治实施路径分析

结合镇域内实际情况，在城镇地区和乡村地区通过不同实施路径推进土地综合整治。中心城区与城镇整治模式主要通过分散低效企业用地和老旧低端业态规模，增加土地复合利用水平和绿色生态用地品质，提高土地利用效率和经济、社会效益。中心城区整治实施主要通过土地腾挪方式实现。实施路径可分为土地使用权人自主置换整治型和政府统筹整治型。通过“资金地”引入社会资金和公众参与，保障土地整治项目实施。

乡村通过整合低效用地，推进集聚和土地流转，促进农村产业化发展，通过创新园区发展模式，村集体成立合作社或选择经济组织集中流转土地，改善环境，改善基础设施建设，提升乡村人居环境和经济社会发展水平。乡村整治主要通过宅基地复垦、置换，拆除物再利用，村庄归并等方式实现。

四、政策优化建议

在顶层设计层面，应增加对相关规划的衔接。结合各层级国土空间规划的编制内容，和各类自然资源包括海洋海岸带、河湖湿地、林地、矿山、城镇和乡村等全要素的专业规划做好衔接。土地整治策略应落实相关规划目标和相应指标，以规划为引领，根据规划设计分区策略合理统筹各类土地整治项目布局和时序，实现规划目标策略。

在实施保障方面，探索更多引入社会资本方式，发挥市场主体的作用，保障土地整治项目实施。一是鼓励社会资本参与土地整治项目，以“土地整治+产业”的方式，探索社会资本与土地权利人合作参与投资，共同开发自然资源利用产业项目。包括农业体验、生态文旅项目等，完善社会资本参与机制，推动农业与第三产业融合发展；二是增加融资渠道，建立国家省市资金和专项开发基金，争取金融机构支持，引入更多社会资本参与投资，并优化相应流程，提供优惠政策。

在后期监管方面，完善土地整治项目监管、评估和考核机制。一是增加对土地整治工程项目的监管力度，从项目实施过程、后续监管提供全方位的评估考核机制，在项目实施阶段，增加对项目实施过程中的监督管理，制定相应的规范和标准，项目严格按标准实施；在项目验收阶段，制定项目验收程序和标准，通过专家评审或相关部门认定后，才可以通过验收；在项目后续管护阶段，制定后续管护方案，明确责任人和责任义务，确保项目质量稳定，并能持续的发挥土地整治效益。二是完善土地整治项目的评估考核机制，引入第三方机构等对土地整治项目进行评估，并将考核结果纳入部门考核，严格落实项目监管责任。

五、结语

结合21世纪国外发达国家土地整治的相关经验，国际上土地整治已经从对土地的单一整治向土地布局、生态环境、历史文化、公共设施等多维度整治发展。通过总结浙江省嘉兴市嘉善县和杭州市双浦镇的土地整治策略和实施路径，分析得出县域更加侧重土地整治的总体目标，注重县域土地利用空间结构、总体布局和工程方案的统筹，镇级土地整治注重上级策略的传导和实施，以及实施路径的引导。在此基础上，提出通过规划引领，统筹各类土地整治项目科学布局，探索更多引入社会资本方式，保障项目实施，增强对土地整治效果评估和考核的优化建议，发挥土地整治更大效益，并以期为土地整治工作相关研究提供参考借鉴。