国外大学绩效拨款实践及对我国的启示

张帆（淮阴师范学院）

高等教育普及化背景下，高等教育经费缺口与教育质量下滑问题，已越来越成为各国政府关注的焦点。绩效拨款作为一种以“面向明天”为特征的资源配置政策，正日益成为各国政府积极探索的拨款方式。从英美等发达国家绩效拨款的变迁过程来看，绩效拨款在高等教育领域的应用，既受世界性高等教育财政危机的影响，也有公众关注高校教育质量的诉求，同时也是世界各国公共财政拨款体制改革的总体趋势。国外大学绩效拨款实践可以为我国高校绩效拨款的体制机制提供经验借鉴，以更好地促进我国高等教育的持续、快速与健康发展。

一、美国大学绩效拨款实践

美国推出以绩效评价为依据的拨款制度是美国公共财政拨款体制的一次里程碑式的改革。美国是如何实施绩效拨款的？实施的成绩或效果如何？有哪些现实的障碍或问题？这些都值得我们思考。

（一）美国大学绩效拨款的发展阶段

绩效评估阶段。20世纪80年代中期，美国许多州开始对大学拨款实施绩效评估政策。绩效评估注重政府问责和大学内部绩效的双重政策目标。但是实践中，绩效评估仅达到了提高大学内部绩效的目的，大多数大学不愿意承担问责的责任。

绩效报告阶段。至20世纪90年代初，随着对大学教育质量平庸的批评和公共财政上的危机导致对大学问责再次兴起，以绩效报告作为问责的形式开始盛行。绩效报告通常是每年或每2年公布一次，主要报告公立高校的绩效结果。绩效报告政策实施成本巨大、涉及细节较多，有时信息发布的格式不完整、不规范，相互的责任区分有一定模糊性，同时缺乏反馈。

绩效拨款阶段。20世纪90年代中期，美国开始流行绩效拨款的问责形式。绩效拨款修正了绩效评估与绩效报告的缺点，体现了大学的经费获取和办学质量之间的联系，它将大学的绩效结果与其所获得的拨款水平相连接，强调大学关注其内部成本的控制，鼓励其应该承担更多的责任，响应公众问责。

（二）美国大学绩效拨款的实施过程

绩效拨款发起。美国由于州际间差异较大，所以绩效拨款的发起方式也呈现很多的不同。总的来说，分为政府强制发起与高校或中介机构非强制发起2种方式。两者的差别在于主体地位的不同。强制发起强调政府的主体地位，这种方式很难得到作为教育主体—大学的认同和接受。

绩效拨款运行。第一，评价指标选取。绩效评价指标的选取是一个很复杂的工程。美国南卡罗来纳州属于政府强制发起方式，评价指标的选取首先注重响应政府的政策取向，其次才是关注大学的内部绩效。美国田纳西州属于非强制发起方式，大学内部质量以及响应问责是其选取评价指标首先需要考虑的问题。

第二，评价指标类型。美国各州由于绩效拨款政策的差异性较大，因此对评价指标是选择投入型、过程型还是产出型，区别也较大。美国田纳西州10项绩效评价指标中产出型指标占有6个，它属于典型依赖产出型指标。

第三，评价指标权重。评价指标权重的设定是绩效拨款方案实施的重点内容。评价指标权重的设定一般有两种方式，一种是平均权重，一种是非平均权重。平均权重是每个指标权重一致。非平均权重主要是对每个指标以百分比形式赋予不同的权重。非平均权重容易引起高校短期功利化的倾向。

第四，绩效标准设定。同类大学之间的横向比较、大学自身不同时期的纵向比较以及与事先设定的目标之间的比较，是绩效评价指标“成功”标准设定的三种方法。

第五，绩效政策评估与绩效拨款水平。美国各州基本建立了定期的绩效评估政策。比如南卡罗来纳州2-3年评估一次，田纳西州每5年评估一次。美国各州绩效拨款的资金安排呈现很大的差异性。

二、英国大学绩效拨款实践

（一）拨款的部门机构

英国大学拨款的机构主要包括议会、教育主管部门和相关中介。中介主要包括威尔士、苏格兰和英格兰高等教育基金委员会以及北爱尔兰就业与学习部。

（二）拨款的基本内容

英国政府拨付给大学的经费以教学拨款和科研拨款为主，大约占到拨款总额的80%以上，其次是学生资助。教学拨款是大学正常经费拨款的一部分。科研拨款包括科研基本经费拨款、科研项目拨款以及科研合同拨款三部分。

（三）拨款的原则方法

第一，教学拨款的原则与方法。按照学生培养的基础成本和大学生的人数以及参考历史的拨款水平确定教学拨款，是英国大学教学拨款的基本原则；大学和学院扩大招生规模需要事先通过高等教育基金委员会(HEFC)的核准，HEFC将给予额外的资金支持。英国高校教学拨款采用“核心拨款加边际拨款”方法,核心拨款以高校学生人数为标准,如果该年度学生人数不变,那么学校获得的拨款额与上一年度相同；如果该年度学生人数增加了,那么学校将得到学生人数增加部分的财政拨款,这就是边际拨款。

第二，科研拨款的原则与方法。英国在科研拨款之前，首先要开展科研评价活动。科研评价活动的具体步骤如下：

科研质量拨款与科研能力拨款是英国高等教育基金委员会对大学科研拨款两个重要组成部分。其中科研质量拨款占到拨款总额的90%以上。

科研质量拨款的基本步骤是根据一个国家相关学科的科研工作规模和成本权重，测算和确定每一学科所获得的拨款份额；然后再根据每个大学的科研工作规模和科研质量，将每一个学科的拨款总额在各个大学之间进行分配。

科研能力拨款主要是资助一些研究基础相对薄弱的新兴学科。这部分拨款主要针对评估等级为3a 或3b的学科，拨款依据是符合这些等级的大学的教学人员数量。

三、国外高等教育绩效拨款共性特征

（一）注重拨款立法保障

国外普遍对绩效拨款机构的设立、拨款中介机构的选择、财政拨款的申请及分配管理、政府、中介机构和高校各自的权限等都是通过法律的形式确定下来。发达国家高等教育绩效拨款制度改革的一个共同特点是建立健全法制体系，通过立法的形式明确高等教育的财政投入及相关绩效拨款措施。

（二）建立评价指标体系

绩效拨款的前提是对高校的绩效评价，而问题的关键和难点是如何设计高校绩效评价指标体系。长期以来，英美等发达国家普遍注重高等教育质量评估，注重将高等教育财政拨款与评估结果相结合，逐步实现从传统的“投入导向型”拨款向“产出导向型”拨款转变。

（三）操作程序相当严格

英美等国家在高等教育绩效拨款的运作上有着相似的操作步骤和相当严格的操作程序。从设定拨款的政策目标和基本原则开始，严格按照操作程序向前推进。比如英国对科研拨款遵循的基本原则是：高等教育基金委员会（HEFC）根据大学在科学研究方面的质量测评结果，有选择性地对大学的科学研究进行拨款，高质量的大学会获取更多的拨款；大学对HEFC拨付的科研经费具有完全的自主权，HEFC并不干涉。

（四）建立质量评估制度

美英等国家均建立了具有特色的高等教育质量评估制度。从质量评估的机构来看，各国均形成了比较成型的外部评估机构,并建立了相对成熟的机构运行机制。从评估过程来看，均经历自我评估、考察评估、作出结论和公布结果四个阶段。从评估结果来看, 各国基本都非常重视评估结果的应用，具体表现在：教育政策制定依据评估结果，评估结果与财政拨款直接挂钩。

（五）强调绩效激励作用

各国高等教育在绩效拨款的实践过程中，普遍有意识地强调绩效激励作用。通过质量评估将高校的绩效表现与财政拨款相挂钩，一方面既有效提高高校追求绩效的内在动力，另一方面，也增强了高校保持和提高水平的外在压力，高校不得不为“荣誉”而积极努力。绩效评估与拨款相挂钩能够促使各高校展开良性竞争，提高管理水平，从而促进高等教育的发展。

四、国外大学绩效拨款的经验及对我国的启示

各国高等教育的市场化程度影响着绩效拨款政策的采用程度，英美等国家市场经济较为发达，因此它采用绩效拨款的程度也较高。英美两国大学绩效拨款的变迁过程，以及绩效拨款指标体系的不断优化，证明了高校绩效拨款政策的实施可以切实促进高校的发展。他们的成功经验，对我国高校绩效拨款机制的执行和应用具有非常重要的意义。

1.不断完善教育财政绩效拨款相关法律法规。通过以上分析可以看出，国外普遍对绩效拨款机构的设立、拨款中介机构的选择、财政拨款的申请及分配管理、政府、中介机构和高校各自的权限等都是通过法律的形式确定下来，这既有利于规范高等教育财政拨款的操作，也便于对拨款过程实施制约和监督。

2.高校绩效拨款机制强化“产出导向性”思想。作为一种以绩效和产出为导向的高等教育资源配置方式，它具有较强的竞争与绩效意识。虽然理论界与学术界的学者们对这一拨款政策的预期目标与实施过程意见不一，但这一拨款政策提醒了高校，只有具有好的产出或成果，才能获得更多的资源支持。

3.高校绩效拨款机制要做到内部和外部问责的有机统一。英美等国家大学绩效拨款政策具有很好的示范作用，虽然在运行过程中会存在消极或不利的因素，但是它在发挥激励作用、提高高校办学绩效以及响应政府政策目标、回应公众问责、改进各国高等教育系统的运行障碍以及形成良性的循环机制方面发挥了积极的作用和意义，做到了学校内部问责和外部问责的有机统一。

4.高校绩效拨款指标体系构建要科学，并具有实际可操作性。要素体系设计是英美等国家大学绩效拨款政策运作的核心部分，其设计的科学性与否关系着大学绩效拨款政策运作的效率与效益。这些国家运作的实践表明，不同类型的大学需要建立不同类别的绩效评价指标体系，评价指标数量的选择既不宜过多，也不宜过少；绩效评价“成功”标准的设定既要体现奖励性，也要与竞争性相结合等等。指标体系的构建是绩效拨款制度的重点，也是难点，科学系统且具有实践意义的指标体系构建需要进一步的探索和总结。