突击通关，美拨款法案凸显制度性失灵

张全

  美国国会众议院当地时间2022年12月23日投票通过总额达1.7万亿美元的联邦政府2023财年（2022年10月1日开始）综合拨款法案。该法案此前已获参议院批准。

  有分析认为，这份数千页的法案，以高昂的预算、庞杂的内容、“急速通关”等为显著特点。法案名义上是为联邦政府拨款，实则被两党议员夹带不少“私货”，在立法过程中已演变为满足特殊利益群体、开展党争的工具。此外，法案涉及国防开支的部分由于夹带对华、对俄消极内容，也引起外界高度警惕。

四大鲜明特点

  众议院當天以225票赞成、201票反对的表决结果批准了这一法案，以确保联邦政府有足够资金运转到2023年9月底。

  根据华盛顿智库卡托研究所的说法，综合拨款法案特点鲜明，可以概括为以下几点：

  一是“贵”。1.7万亿美元的可自由裁量支出比2022财年高出2000亿美元，引发外界关于加剧财政赤字和通胀风险的担忧。

  从拆分项看，用于国防项目支出的预算为8580亿美元，较上一财年增加近10%。用于非国防、国内项目的资金为7725亿美元，略高于上一财年的7300亿美元。

  二是“杂”。不少美国媒体都用“满载乘客的公共汽车”一词，来形容法案所涉内容的庞杂。法案共有4155页，外加2670页的解释性文件。

  外媒梳理的主要内容包括：向乌克兰提供近450亿美元紧急援助；向从自然灾害中恢复的地区提供约380亿美元援助；针对低收入美国人的退休计划和医保改革等。

  三是“急”。法案在国会上演了“急速通关”的惊险一幕——洋洋洒洒近7000页综合内容，却只给议员短短数日进行辩论和投票。

  四是“争”。一段时间以来，每年年底围绕下一财年拨款法案的党争，已成为美国国会的“年度大戏”。法案的难产往往导致美国政府“关门”。2022年，两党同样围绕拨款法案上演激烈博弈，在支出规模、疫情期间一项强制遣返移民措施是否存续等问题上争执不休。

两党博弈产物

  中国社科院美国研究所副所长袁征认为，尽管围绕法案两党不乏争斗，但最终以放行法案告终，可能出于几点考虑。

  第一，执政的民主党必须顾及政府“关门”的影响。在特朗普时期几次三番“政府停摆”和“超长待机”后，拜登尤需考虑这一后果对政府形象的打击。而且，拜登本人也属温和派，自知能力有限，所以更多从政治利益出发，为两党博弈预留空间和余地，在必要时作出妥协。

  第二，共和党将此次“天价”国防开支预算的通过视为成就。传统上，该党与能源产业、军工集团利益高度捆绑。“考虑到这一诉求得到满足，因此也就不再为难拜登。”

  中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、美国研究中心副主任刁大明认为，法案最终获国会通过，反映两党在一些领域拥有共识，各取所需。

  刁大明说，预算增量主要集中在国防领域。法案获通过表明，在俄乌冲突、北约触角伸向亚洲的背景下，以大国竞争为目的增加军事开支，成为两党的共同诉求和推进方向。

  在刁大明看来，虽然共和党内部对援助乌克兰持不同态度，但建制派、主流派对援乌仍表示支持。反对者主要是与特朗普理念相契合的那批人。因此，军费的增长事实上确保了两党都能从中获利。

  刁大明指出，2023年众议院即将转由共和党掌控，法案的通过将有利于拜登推进国内议程。

“综合拨款法案预算的部分增量，与拜登近两年推动立法所需的配套资金有关。”刁大明说，“无论是《基础设施投资和就业法案》《芯片和科学法案》还是《通胀削减法案》，都需要政府投入，包括福利发放、医疗改革、清洁能源、扣税和补贴等。法案的通过为这些领域提供基础。”

暴露深层问题

“与此同时，正如美国一些智库所指出的，法案也反映出美国政治的一些深层问题。”刁大明说。

  第一，法案所涉款项高昂，而且这仅仅涉及财政中的可自由裁量支出，还不包括强制性支出。算上后者，美国新财年的支出将达到7万亿美元的水平，而美国每年税收收入约为3.5万亿美元，两者差距不是一星半点。

  美国媒体也担心，随着美联储继续加息以控制通胀，2023财年赤字预计超过1.2万亿美元。而未来10年平均每年的赤字预计达到1.6万亿美元。美国分析人士建议，国会应采取更负责任的方式控制赤字和债务，将可自由裁量支出削减至疫情暴发前的水平，否则将朝着错误方向前进。

  袁征指出，美国联邦政府的债务规模已突破31万亿美元，早就超过美国GDP总量，但美国很清楚，可以利用美元在国际货币体系中的霸权地位，转嫁国内危机，收割世界财富，“所以没人知道美国撒钱什么时候封顶”。

  第二，法案名义上是为联邦政府拨款，实则被两党议员夹带不少“私货”。

  舆论注意到，两党议员为确保各自支持率而在该法案中塞入非核心内容，导致法案冗长且金额巨大。例如，法案中有被称为“龙虾渔业规则”的《流网捕鱼现代化和减少误捕法案》。

  刁大明介绍，这种被称为“专项拨款”的操作，在美国国会立法过程中早已屡见不鲜。如果能把握好“度”的话，它对实现公共服务财政均等化是有益的。但现在问题恰恰在于，这个“度”已经失去——美国两党的财政自律性减弱，把“专项拨款”变成了满足特殊利益群体、开展党争的工具。所谓的“猪肉桶政治”（指将资金投入对己有利的选区，将大块猪肉切片分给有贡献者）进一步凸显。

  《福布斯》杂志进一步指出，夹带“私货”还造成拨款的浪费和不可持续。2021年3月颁布的1.9万亿美元《新冠纾困救助法案》中，与疫情直接相关的支出仅为8250亿美元，剩余超过1万亿美元的“大头”则被用于不相关事项。

  第三，法案在国会“急速闯关”这种“赶集式”操作，足以证明其立法职能高度失灵。

“拱火”伤人害己

  综合拨款法案中关于国防项目的支出预算，也引起两位专家关注。项目中包含为台湾当局提供“军事融资”、加速对台售武、为军事援助乌克兰增加拨款等内容。法案还将继续为“太平洋威慑倡议”“欧洲威慑倡议”提供拨款。

  刁大明表示，美国在乌克兰危机上不断拱火，这表明美国不愿看到危机和平解决，而是希望事态升级，以达到削弱俄罗斯、加强对欧洲控制的目的。

  在涉台问题上，美国不仅是加强对台军事融资，一些条款甚至是推动美台强化军事互动和协作，触碰了中美关系的底线。美国企图在军事上武装支持“台独”分裂势力，为其“递刀子”“送枪炮”的做法，可能把局势推向危险境地。

  袁征说，美国的思路就是想用乌克兰拖死俄罗斯，并想把这套做法运用于台海问题，所谓“维持两岸的基本平衡”，借“台湾牌”消耗中国大陆。极力向台湾供武或转让技术的做法性质十分恶劣。但正如美国昆西国家事务研究所所言，美国为应对中国崛起而大幅增加军费开支，很可能损害美国国家安全。美国在亚洲的利益，不会通过前所未有的国防预算增长，以近乎短视的方式对中国更大施压和军事威慑来实现。

（摘自《解放日报》）