PPP模式在高速公路项目建设中的融资研究

毛瑞兵

（中交第二公路工程局有限公司，陕西西安 710065）

0 引言

近年来，PPP 模式快速发展，并取得了良好的进展，进一步发挥了稳增长、惠民生、补短板的积极作用。从过去诸多项目的实践检验效果来看，此模式的应用可以助力高速公路建设。随着模式应用效果的日益突出，被广泛应用于各个项目，发挥有力的作用，促使融资问题得到解决，创造了很多的效益。当前民生需求的不断增加，带动着各类项目的增多，同时资金需求也越来越大。通过采取PPP 模式，可以妥善解决资金来源问题，并且高质量推进各项建设工作，保证民生工程安全有序开展。

1 PPP 模式的应用必要性

首先，有利于帮助解决地方政府面临的债务问题，增强其债务管理的能力。从当前的实际情况来说，财政收入部分处于增速下降的状态。与此同时，规范清理政府性债务的政策不断加强，使得相关投资项目受到一定的影响。通过应用PPP 模式，有效地增加资金来源，并且可以增加一定的财政收入，既可以保证高速公路设施建设任务的完成，也能够提高财政资金利用率，并且帮助解决当前政府面临的财政投资不足问题，起到有效的风险防范作用。根据以往的建设经验而言，高速公路建设需要花费一定的时间，并且整个项目的投资额非常大，要想获得回报需要经过很长的时间，使得项目建设面临很大的挑战。采取此模式，不仅可以妥善解决高速公路建设面临的融资难题，还可以起到缩减地方债务的有效作用。采取现代化项目运营模式，使得政府不再担任以往的工作，可以说角色发生了转变，已经成为公共设施建设的监管者。从项目推进的角度来说，通过优化预算管理制度，形成了政府综合财务报告制度，不再采用原本的预算收支管理模式，而是采取了新型管理体系及中长期财政规划与资产负债管理为主。

其次，PPP 模式可以解决不断增长的交通设施建设的需求。PPP 模式的应用可以解决资金问题，有序推进各项建设工作，通过高质量快速建设，不断提升交通基础设施的服务水平，满足交通需求。

最后，有利于更好地挖掘社会资本投资潜力。根据已实施项目分析，通过采取PPP 模式，挖掘了社会资本的力量，促进了资金的流动，助力企业更好地生存与发展。

2 PPP 模式在高速公路项目建设过程中的融资应用研究

2.1 案例概述

以某地高速公路项目A 为例进行分析，项目全长约42.2km，总投资额约为134 亿元。从项目建设需求分析，项目的投资较高且建设周期较短，加之线路周围的环境复杂，增加了建设的难度。如根据以往经验采用“政府资本金+债务性融资”模式，地方政府财政会承受很大的压力。后经调研后综合考虑，决定采用PPP 模式建设该项目。

2.2 PPP 融资模式的可行性

近年来，国家有关部门通过不断完善立法，营造了良好的环境，稳定了市场预期。从模式的应用反馈分析，实际应用中也暴露出一定的问题，为了规范其发展，有关部门不断付出努力，促使PPP 模式更加成熟，助力相关工程的建设。此模式的应用有着一定的优势，属于新型公共服务设施的建设和管理模式，采取的是公私合营方式，积极引入民间资本，帮助解决面临的资金问题。在相关项目的运营方面，遵循的是市场经济的“三公”规则，即公平、公正、公开。如此一来，不仅有效减轻财政负担，实现了风险的有效分担，还达到了减少政府债务的目的，做到了共赢。

从此次项目的具体情况来说，其所在的城市可以具备一定的财政支持能力。通过对当地PPP 项目预算和一般公共预算支出的分析得出，此次项目与其他类似项目在财政支出中占一般公共支出比例大约为10%，处于合理的范围内。此项目的PPP 模式有着成熟的政策法规，面临的政策风险很小。此次的工程建设中，选择此模式相比其他模式更具有优势，具有一定的可行性。

2.3 PPP 模式的实施程序

从此项目的经营管理实际分析，项目的投资额巨大，面临很多的风险与挑战。为了保证建设工作高质量推进，经过综合分析最终选择了PPP 模式。在实际运行的方面，由相应的主体组成项目公司，负责项目的运营管理。

结合工程的特点，设计了特许经营模式。项目公司获得特许经营权，并且承担相应的职责与任务，全面推进高速公路的投资建设工作，并且负责运营管理。当项目特殊经营期满以后，进入相应的程序，即移交高速公路，还给政府管理。此次工程的特许经营期包括39 个月的建设期与25 年的运营期。

2.3.1 项目造价估算与筹集资金

从项目造价估算的角度分析，主要内容如下：

第一，建设成本。此次工程施工建造中产生的各类成本，具体构成包括公路设施费用、预埋管线费用、路基工程费等。从费用类型分析，包括设备费用与工器具采购费用等。根据估算建设成本总额为134亿元。

第二，运营成本。依据有关法律法规、项目运营方案和项目招标文件等，估算A 项目的运营成本。经过全面的调查，结合A 项目的实际情况，提出保证项目正常运营的前提下，实现对成本的有效控制。

第三，摊销和折旧。按照模式的具体要求，当经过特许经营期之后，项目公司需要履行自身的约定，将高速公路以及所属固定资产进行转移，转移给当地的政府，所以为了方便计算残值取0。按照平均年限法计算折旧，年限为运营期25 年。

第四，项目的财务费用。此次项目的财务费用，主要为经营期内产生的贷款利息，整个建设期与运营期内总计需要支付的利息为519890 万元。

项目资金的筹集：A 项目的总投为134 亿元。此次项目投资中，主要构成包括政府投资、民间投资以及项目公司筹集。其中，政府投资的比例比较大，大约占据26%，民间资本的占比也是26%，其余资金全部是项目公司自筹。

从融资结构的角度分析，可以达到最低资本金比例的基本要求。通过运用杠杆融资效应能够获得更多的融资支持。通过实施PPP 模式，使政府利用少量资本就成功建设了该项目，极大程度上缓解了政府的财政压力。

2.3.2 项目股东的构成

在该项目中，项目的投资人为首发集团和社会投资人，社会投资人中标后与首发集团共同组建项目公司，由项目公司负责工程的投资建设和运营管理维护。

该项目的总投资金额大约为134 亿元，项目公司资本金总计66.82 亿元，首发集团代表政府出资32.74亿元，占股权49%，社会投资人出资大约34.08 亿元，占比51%。项目公司按照《中华人民共和国公司法》的相关规定，贯彻市场经济理念，根据现代企业制度，建立股东会、董事会、监事会以及经营管理机构[1]。在项目的运行各个阶段，包括建设期与运营期，结合实际需求组建专门的工作部门，配置充足的人力资源，负责各项工作。

2.3.3 项目投资回报机制

在进行项目分析时，需要进行项目投资回报的计算，进而评估项目是否可行。从此次工程的财务评价指标情况分析，项目投资项目资本金、投资税后的内部收益率显著高于银行贷款利率，并且对其投资回收期进行了评估与分析，得到的结果显示，回收期显著小于项目评价期。

除此之外，财务净现值大于零。根据评估的数据显示，证明了此项目有着一定的盈利能力，可以进行投资[2]。此外，项目长期借款还款期低于规定的还款期限，可以证明项目具有偿债能力。

项目的收益：收益的主要来源为车辆通行费收入、加油站以及广告牌等。

2.4 PPP 融资模式风险控制策略

从风险及控制策略分析如下：

第一，利益诉求不一致。由于政府与社会资本的诉求差异，前者关注能否满足公众出行需求，后者注重项目资本效率与回报。为了更好地平衡两者的诉求，需要构建风险分担机制，并且明确利益分配的方案。实际运用中政府方面必须认真履行自身的职责，遵守风险共担的基本原则。高速项目的建设面临很多不确定性，因此社会资本方必须保持谨慎的态度，积极争取政府方的承诺。除此之外，也要认真履行自身的职责，如承担项目融资、建设等的建议措施[3]。

第二，难以吸引社会资本。虽然国家出台了一系列政策支持高速公路项目采用PPP 模式，不过，在具体实施中，还存在一些问题，如缺少具体实施细则，社会资本难找到落脚点。单纯依靠政府与项目集团的力量，难以解决资金问题，影响到项目的推进，因此要注重吸引社会资本。考虑到社会资本的投资特点，可采取设立一定的投资优惠条件，如政府给予财政性资金补贴，进而增加对社会资本的吸引力。

3 PPP 模式在高速公路项目建设过程中融资的应用策略

3.1 PPP 模式的应用问题

PPP 模式在高速公路项目建设中的应用日益完善，但受到各类因素的影响，还存在诸多问题。总结分析，主要问题如下：

第一，社会投资人的资格问题。从PPP 模式的应用实际分析，大多数项目的社会投资人均为央企和国企，而非严格意义上的公私合营，没有达到吸引私人资本进入的目标。当前，国内大多数高速公路PPP 项目都存在此问题，由于工期紧张且建设的难度高，对社会资本方有着很高的要求[4]。很多项目在考核社会资本时，侧重于施工能力，运营管理能力权重低，不利于PPP 的长期发展[5]。

第二，项目本身客流量问题。从风险承担的角度来说，由于客流市场培育需要花费一定的时间，整个项目的运营期只有25 年，让社会投资人承担项目客流风险，在一定程度上会降低社会投资人的投资意愿。A 高速公路的PPP 模式创新点之一为保底客流，如果项目运营期未达到设计客流的85%，那么将由政府方补贴兜底。

第三，征地拆迁难题。一般来说，高速公路项目建设涉及的拆迁工作很多，项目公司出面拆迁，如果居民的配合度不高，就会影响到高速公路投资的收益，甚至引发非法拆迁的风险，造成不良的社会影响[6]。

3.2 PPP 模式的完善策略

结合当前的PPP 模式应用实际，可以围绕以下方面加以完善：

第一，完善PPP 制度规范[7]。结合高速公路项目的特点，围绕PPP 模式的应用进行分析，完善相关法律法规，提出具体的实施细则，做好有效的引导管理。在具体实施方面，设置合理投资回报，动态化监管项目的收益。例如，项目中政府承担相应的监管职责，保证项目公司资产的安全性，并且降低公司融资的成本，给予一定的投资补贴，保障社会资本方的应得利益[8]。

第二，明确评价考核标准，做好社会效益的控制。从体系的构建角度分析，需要注重工程质量评价。例如，交通运输部门基于现行的技术标准与管理服务标准，进一步明确高速公路PPP 项目的评价标准，明确各项工作的开展流程，强化细节和要点的控制。通过形成合理的招投标程序，采取全过程跟踪控制措施落实项目管控，防范各类不确定性事件的发生[9]。为了更好地促进PPP 模式的应用，需注重对项目运营情况的评估，做好全面的评估与分析，总结项目运营的方法，为相关工程提供参考。

4 结语

综上所述，PPP 模式在高速公路项目融资中可以发挥积极的作用，促进项目建设高质量发展。当前的PPP 模式应用经验不断丰富，促使PPP 模式的应用价值得到发挥，不过受到各类因素的影响也存在不完善问题，需加以完善和优化。文中结合高速公路项目实践，分析了高速公路PPP 模式的应用方法，总结了模式应用的策略，为相关人员提供参考借鉴。