路政与公安交通联动执法制度的构建研究

陈卓

（内蒙古自治区交通运输综合行政执法总队九支队，内蒙古鄂尔多斯 017000）

0 引言

联动执法是指各个机关以自身职能为依托，制定合理合法的行动规则，同时与其他部门联动，共同执法。路政与公安交通联动执法是交通运输部与公安部进行的联动执法行为，即路政部门与公安交通部门按照一定的规则，联合行动，实现对路政和交通的综合管理，形成一种强大的合力，增强交通执法的积极性和有效性，保证道路交通安全运行。可见，实现路政与公安交通联动执法是解决我国当前路政执法问题的有效模式，需要加强对路政与公安交通联动执法制度的建设，以完善的制度为依托，推动我国交通运输业向着高效、优质、健康的方向发展。

1 我国路政与公安交通执法中存在的主要问题

1.1 执法主体混乱不清

职责清晰、权责明确是我国路政与公安交通联动执法工作顺利开展的重要保障，但是在联动执法的实际中，执法主体混乱的现象时有发生。一方面，路政部门和公安交通部门组织复杂，联动执法涉及的人员较多，容易出现责任界定不明确、工作效率低的现象；另一方面，部分地区的联动执法中职责的不明晰，容易出现争相执法或推诿现象，阻碍了联动执法的有效开展。

就我国高速公路执法而言，路政与公安交通是两大主要的行政主体，彼此之间权责不明就容易引发执法主体混乱的现象，直接制约了高速公路执法整体效能的提高[1]。同时在路政执法人员中，存在着较多的非事业编制人员，其人事权属于高速公路经营企业，容易诱发政企不分的体制问题。路政执法队伍不符合行政主体资格，进而导致出现执法漏洞，为路政执法带来了较大的发展隐患。

1.2 执法自由裁量权过大

由于路政部门与公安交通部门之间权责不明，缺乏统一执法细则的约束，再加上彼此之间的沟通不积极、不顺畅，导致在执法中出现诸多争议案件，其中争议的焦点多在执法自由裁量权上。例如，在行政处罚中，会出现对扣分、罚款等处罚行为不服从的现象，相对人认为行政执法行为不合理，主要是由执法自由裁量权过大引起的。在《中华人民共和国道路交通安全法》中明确规定，对于违反道路交通安全法律、法规的行为，公安交通部门有权进行警告或者罚款。但是何时采取何种惩罚，存在较大的自由空间，即执法自由裁量权过大，直接制约了路政与公安交通执法的规范化。

1.3 执法缺乏有效衔接

随着交通运输事业的不断发展，交通运输综合执法改革也在如火如荼地进行，但是相关的配套政策还不完善。由于缺乏统一的行为规则的指导，出现路政部门与公安交通部门各自履行自身职责。特别是在综合执法中，如果双方不进行有效的沟通，会出现执法衔接失位的现象，进而引发一系列的后续问题[2]。同时路政设施价值较高，使得一些不法之徒将目标放在路政设施上。路产盗窃案件频频发生，如盗割电缆、偷窃公路路牌等，为过往车辆带来了很大的安全隐患，严重地侵犯了国家的路产利益。但是在综合执法中，路政部门无权侦查案件，案件侦破难度加大。可见，在综合执法中缺乏有效衔接，大大地降低了执法的效率，影响了执法的权威性。

1.4 执法科罚杂乱

以货运车辆而言，部分经营性运输者为了最大限度地追求利益，往往采用低运价、多载重的方式来争抢货源，导致多拉快跑现象严重，不利于维护运输安全，需要加强超限治理。但是结合治理实践来看重复科罚现象屡禁不止。因为公安交通部门与路政部门缺乏有效的衔接和沟通，出现对同一违法行为重复科罚的现象，不仅降低了综合执法的权威性，更是阻碍了法治社会的建设步伐。

2 我国路政与公安交通执法中存在问题的原因分析

2.1 体制设置不合理

在综合执法中，执法主体不明容易出现多头执法和重复执法问题，严重地扰乱我国行政执法的秩序，使综合执法陷入恶性循环。交通系统的执法队伍中，有一部分是非行政事业人员，有一部分执法人员是通过企业招录进来的，执法行为不规范，不利于我国的执法队伍树立良好的形象。从我国交通综合执法的实践来看，在治超管理和打击黑车方面做了大量的工作，但是部分企业招录的执法人员以公司利益为重，追求超载下的高补偿通行费率，从而对超限运输采取放任不管的态度，以提升企业的营业收入。以上问题的出现主要是体制设置不合理造成的，体制不顺引发职能交叉和重复执法的现象，难以更好地服务社会。

2.2 执法制度缺乏

在综合执法中，路政部门对违法相对人行使的强制权是即时的，路政部门只有在非常紧急的情况下才能对相对人采取强制措施，并且这种强制措施具有即时性，即当法定事由消失时，强制措施也失效[3]。可见，路政部门的执法手段不够强硬。在《中华人民共和国公路法》的第八十五条指出，对公路造成损害的，应当依法承担民事责任。要求路政部门作为民事主体追究当事人的民事责任，但是路产、路权直接关系到国家的公路利益，难以借助民事程序有效解决，制度不完善致使路政部门无法采取行政强制措施，从而加大了执法的难度。

2.3 执法机制不完善

我国的路政部门和公安交通部门的执法机制问题是一个历史遗留问题，由最初的“两家共管”，到后来的“各自为政”，到现在的“综合执法”的探索，虽然取得了一定的进步，但是仍然存在执法机制不健全的问题。

首先，缺乏健全的联动机制。作为有效治理交通的重要手段，联动执法还处于摸索阶段，部分地区已经开始探索部门之间的联动模式，但是仅限于部分单独的行政区域，在全国范围内未形成巨大的影响。例如，在某些省市的交通执法机构中，既有法律授权单位，又有监督机构。在综合执法中，容易出现各抒己见的情况，影响到交通执法整体职能的发挥。路警联动已经成为一种新模式，对维护交通安全和国家路产、路权利益起到了积极的促进作用。但是各个地区的具体实施存在着较大的差异，缺乏完善的联动执法体制的支持，致使路警联动未发挥出最大的效果[4]。

其次，缺乏健全的责任机制。责任机制的不完善主要体现在针对执法人员的责任立法的缺失，使科罚杂乱的现象频频发生。从法律层面来看，《中华人民共和国人民警察法》《公安机关人民警察纪律条例》都是针对整个公安机关的执法行为的规定，并未对公安交通执法系统进行立法。《中华人民共和国道路交通安全法》中，涉及公安交通的法律责任仅仅4 条，说明针对具体领域执法人员的法律责任规定严重缺乏。

再次，不完善的执法监督机制也是联动执法工作开展的阻碍因素之一。路政部门担负着保护国家路产、路权的重大责任，却不具备独立办案的权力，难以形成有效的执法监督。同时，在综合执法中，监督程序大多是事后监督，即“头疼医头、脚疼医脚”，缺乏事前的积极预防和有效指导，致使综合执法的监督工作陷入被动。同时，在综合执法中，部分监督流于形式，未做到经常化、具体化和持久化。可见，执法监督机制不健全，导致执法监督工作落实不到位，出现“不敢监督、不愿意监督”的现象。这是监督手段缺乏强制性和权威性导致的[5]。同时，交通路政监督部门在开展工作时，受到班子的管理，由单位的纪检部门进行监督，对出事的责任人的处理力度不够，不具备人员提拔以及免职的权力，进一步弱化了对违法乱纪行为的监督和处理能力。

最后，在综合执法中存在执法行为不规范的现象，大大降低了联动执法的效率，其中重复处罚就是执法行为不规范的重要表现形式。双重处罚在超限治理中时有发生，一方面是极少数执法人员知法犯法，通过科罚创收；另一方面是处罚部门执法行为不规范，第一次执法部门与后期执法部门缺乏有效的沟通。例如，针对同一个行驶行为的处罚，路政部门对超限行为处罚后消除了违法超限状态，当事人就可以继续运输，但是路政部门并未及时将处罚的信息反馈给公安交通部门，出现执法衔接缺失，使当事人受到二次处罚，降低了执法的科学性和合理性。

3 路政与公安交通联动执法制度的构建策略

在中国交通运输执法实践中，联合执法制度有着绝对的优势，不仅减少了“多头执法”的弊端，节约了执法资源，促进了交通整体职能的发挥，更是推动我国交通执法向着创新化、法治化、高效化的方向发展。

3.1 确立联动执法的基本原则

路政部门与公安交通部门联动执法是行政管理行为，具有强制性和专业性，执法机关必须以一定的原则为指导，提高联动执法的效率，充分发挥交通整体职能。

首先，坚持合理性原则。合理性原则是预防行政行为违法的黄金原则，对构建路政与公安交通联动执法制度具有很强的普适性，特别是对自由裁量权和合理行政做了明确的要求和规定。只有在联动执法中遵循合理性原则，才能将目的性标准、必要性标准和相称性标准结合起来，提高执法的效果。其次，遵循效益性原则，即在产生效果的基础上提高效益，实现高效与便民的双重目标。联动执法制度构建要最大限度保护相对人的合法权益，提高执法的科学性、灵活性、便捷性，在最大限度减少执法成本的基础上提高执法效益。最后，遵循协同性原则，即一项执法任务一定明确主体，由一个部门统筹管理，实现部门之间的协同合作，建立联动执法联席会议，由统一指挥中心负责统筹工作，与整合、优化、协同的要求不谋而合。

3.2 建立联动执法的机构

交通运输综合执法改革的推进要结合我国的基本国情，建立联动执法的机构，实现对路政和公安交通的双重管理。首先，设立联动执法联席会议制度。根据实际情况定期召开会议，协商在实际执法中遇到的难题，对日常执法行为进行反思，为联动执法专项计划的制定以及监督管理实施方案的制定提供依据，同时也为部门之间的协作章程的制定创造了有利的条件。在协调沟通的基础上，及时解决双重处罚问题以及相对人逃避执法的问题。其次，建立联动执法统一指挥中心。路政部门和公安交通部门依据各自的平台进行应急执法指挥。如果平台的效率低下，难以满足公众的实际需求，需要两个部门派出业务骨干，形成统一指挥中心，实现“统一指挥、高效运作”。联动执法统一指挥中心的建立，可以形成执法合力，特别是在处理特大突发事件时，双方可以共同处理。在双方的协同下，实现了信息共享和资源共用，降低了执法成本，提高了综合执法的效率。路政和公安交通部门在对路网的日常管理上达到了有效衔接，实现部门之间的高效联动。

3.3 完善联动执法的程序

构建路政和公安交通联动执法制度，不仅要确立联动执法的原则，建立联动执法的机构，还要制定有关联动执法的流程、步骤、方式的程序，确保执法的合法性。首先，建立联动执法的调查程序。法治建设的不断推进对执法调查提出了更高的要求。在初步调查时，调查人员要查清案件的事实情况，收集必要的证据材料，然后再进行违法行为的调查，写出违法行为调查报告并提出处理意见，最后报送上一级进行审查。其次，建立联动执法公示程序，实现有效的自我监督。在进行案件处理过程中，要对外公开相应的执法参考法律法规、联动执法章程、监督管理方案等。最后，建立违法结果处理程序，改变“懒政思维”。在对相对人进行调查并认定行为违法后，以书面的形式要求相对人到办公场所处理，在相对人到达规定场所以后才能做出相应的处罚决定，若是相对人未按要求出现，需要问清原因，不可直接做出行政处罚。

3.4 构建联动执法的监督制度

《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政处罚法》为执法监督提供了法律支持。执法主体在对违法行为进行处理时，要对执法行为进行检查和纠正，是依法行政的必然要求。首先，明确监督主体和对象。对联动执法机构的监督主要包括内部监督和外部监督，前者是指上下级之间的相互监督以及特定监察机关的监督，而后者是指行政机关以外的社会公众和组织的监督。有效的监督是实现文明执法的途径，可以维护相对人的合法权益，减少执法过程中的争议与矛盾。其次，强化联动执法追责机制。交通执法与群众的利益息息相关，广大群众的法治意识和权力意识逐渐增强，对交通执法提出了更高的要求，导致执法投诉呈上升趋势。因此，需要强化执法追责机制，优化追责的形式以及程序。

4 结语

路政与公安交通部门的联动执法是立足我国基本国情的积极探索，满足了综合执法的实际需求，有效地解决了路政综合执法过程中出现的职权独立和各自为政的现象，提高了执法的规范性和高效性。可见，路政部门与公安交通部门的联动执法势在必行，双方要提高认识，积极推进联动执法进程，自觉遵循联动执法的基本原则，设置专门的联动执法机构。同时要结合实践工作不断完善联动执法程序，提高联动执法的科学性和合法性，明确联动执法的主体责任，并优化联动执法的监督制度，最大限度地提高交通执法整体职能，为我国经济的发展保驾护航。