中国参与联合国框架下海洋合作的新机遇——“联合国海洋科学促进可持续发展十年”首批行动方案的思考

毛洋洋，王云涛

(自然资源部 第二海洋研究所,杭州 310012)

地球上海洋面积约为3.6亿平方公里，约占地球表面积71%，对地球气候和人类生存环境有巨大影响[1]。自进入21世纪以来，伴随着全球化进程和工业化发展，各类全球性海洋问题日益增多，日趋严重，已成为制约人类生存和可持续发展的重大威胁[2]。为了有效扭转海洋健康状况下降趋势，解决人类可持续发展面临的严峻挑战，联合国决定自2021年启动“联合国海洋发展促进可持续发展十年”(以下简称“海洋十年”)计划。该计划是近年来在联合国框架下最重要的海洋科学倡议之一，旨在通过联合国组织、政府、大学和科研机构、企业等各类组织机构和个人的参与，通过自然科学和人文科学深度交叉，产生社会可持续发展所需要的知识和技术，并将其转化应用于全球海洋治理[3]。“海洋十年”的愿景是“构建我们所需要的科学，打造我们所希望的海洋”，核心使命是“推动形成变革性的海洋科学解决方案，促进可持续发展，将人类和海洋联结起来”[4]。

2020年10月1日，“海洋十年”启动了全球首批行动方案的征集。2021年6月3日和2021年10月13日，首批通过核准的行动方案分两次公布。以下从行动方案的基本情况、申请机构的国别和类型、行动方案的研究领域等角度，对“海洋十年”首批通过的行动方案进行分析，并根据通过的行动方案的分布情况提出相关思考和启示，以期对后续提交行动方案提供一定参考。

一、 行动方案基本情况介绍

(一)行动方案类型

行动方案分为“计划”“项目”“活动”和“捐助”4类[4]，其中“计划”是“海洋十年”的主要组成部分，也是“海洋十年”行动倡议的主要目标之一。“计划”通常指的是在全球范围内执行的，或某些情况下在区域范围内执行的，大规模、多年的(通常是5到10年)、多伙伴和多国的倡议。“项目”相对“计划”而言，所需时间更短，更为聚焦在有限的重点议题。从规模上来讲，“项目”是指地区级、国家级或次国家级所采取的行动，通常能为某一项已经确定的“海洋十年”计划做出贡献。“活动”是指对“海洋十年”计划或项目做出贡献的一次性举措(例如一项活动，一本出版物，一次研讨会，一次其他会议或一次培训)。“捐助”是指给“海洋十年”行动提供资助，或提供具有协调职能的实物，或提供财政资源。值得注意的是，“计划”和“项目”由“海洋十年”官网正式发布召集通知，通常一年有几次提交“计划”或“项目”的机会。而有意向举办“活动”的机构则随时可以通过“海洋十年”网站上的“活动核准要求”进行申请。有意进行捐助的机构也可随时通过“海洋十年”的官方邮箱提交相关捐助计划。

(二)行动方案申请要求

世界各地的机构可借助“海洋十年”召集行动方案的机会，递交申请并谋求获得核准。

本次行动方案的召集侧重于：(1)大范围、多国家、变革性的“海洋十年”计划；(2)为“海洋十年”行动提供大规模实物资源或财政资源，或通过提供实物、财政资源和设立“海洋十年”合作中心，资助“海洋十年”实现其协调职能[5]。

在首次行动方案的召集中，对申请者的资历和背景均无限制，对行动方案实施的地点也无限制，只要能解决《“海洋十年”实施计划摘要》里提到的一个或多个挑战即可。行动方案既可以是新启动的，也可以是进行中的；既可以是已得到全额资助的，也可以是正在寻求资助的。

(三)核准流程

“海洋十年”的核准流程要求，所有的行动方案(包括响应本次号召提交的方案)都必须与“海洋十年”的愿景保持一致，且方案发起方及其合作伙伴应合力推动“海洋十年”行动方案的实施，并持续跟踪实施后的影响。

“海洋十年”的管理框架中，直接负责“海洋十年”行动方案核准的机构为：“海洋十年”咨询委员会隶属于政府间海洋学委员会的理事机构，是由多方利益相关者组成的战略咨询机构)、“海洋十年”协调科隶属于政府间海洋学委员会秘书处的中央协调机构)、“海洋十年”协调办公室和“海洋十年”合作中心分布于世界各地，由联合国其他机构或政府、国际和区域组织或其他合作伙伴设立构成，用以支持“海洋十年”的工作，帮助协调国家、区域和各项全球倡议之间的工作，在“海洋十年”的潜在伙伴之间建立联系，监测和报告“海洋十年”产生的影响)，或者在某些情况下，还会涉及其他区域性或程序性的分散协调机构[6]。

其中，行动方案的核准流程如下：针对“计划”，“海洋十年”咨询委员会将对其审查并给出核准建议；针对“项目”，“海洋十年”协调科与相关的权力下放机构磋商,或与已核准的“海洋十年”计划发起方进行磋商，在此基础上予以核准；针对“活动”和“捐助”，有关机构可随时提交请求，由“海洋十年”协调科进行核准。

(四)核准标准

“海洋十年”行动方案需要满足一定的标准，且其发起方需要证明他们如何能满足这些标准。这些标准确保行动方案有助于实现“海洋十年”的愿景和优先事项，尊重“海洋十年”的包容性、多样性，并致力于解决“海洋十年”面临的挑战。标准共有8项[4]：

(1)有助于解决“海洋十年”面临的挑战，实现“海洋十年”目标及相关的次级目标；

(2)加快生成海洋知识，利用相关知识加强对海洋的了解，并特别关注有助于落实可持续发展目标以及补充性政策框架和举措的知识；

(3)行动方案是由知识产出者和使用者共同设计和发布，以促进科学知识(尤其是海洋知识)在政策、决策、管理和创新中的应用；

(4)确保所有数据和成果按照《联合国海洋法公约》的相关规定以开放、共享和可被检索的方式提供给公众，并按照政府间海洋学委员会(海委会)海洋数据交换政策或联合国相关下属机构数据政策的规定，妥善存放在公认的权威数据库中；

(5)加强各国和(或)不同海洋行动者(包括海洋科学用户)之间已有的或新创建的伙伴关系；

(6)促进相关国家的能力建设，包括但不限于小岛屿发展中国家、最不发达国家和内陆发展中国家的受益者；

(7)克服实现多样性(包括性别、代际和地域多样性)和公平性的障碍；

(8)与当地政府、科研机构等利益攸关方和土著知识持有者合作并动员他们参与其中。

(五)核准后

核准后，方案将在“海洋十年”网站上公布，且其发起方可在该方案实施期间使用“海洋十年”标识。同时，发起方需要每年通过“海洋十年”协调科提供的网上平台，提供一份关于该行动进展情况的简要年度报告。

方案发起方可从资源调动和筹资方面获益。在许多情况下，方案发起方在争取资源方面有领先优势，因为核准的行动方案可以更好地吸引支持“海洋十年”的赞助方和资源提供方。此外，还有专门为已核准的行动方案提供的资助和支持。对此，“海洋十年”协调科将在行动方案发起方和潜在的资源提供方之间发挥协调作用。

二、 结果与分析

从首批通过并分两次公布的行动方案来看，加入和支持“海洋十年”行动的群体正在迅速发展壮大，并逐步建立起一个积极参与、共同努力的全球网络，以打造我们想要的海洋[7]。首批通过核准的行动方案共计164项，包括37项“计划”、87项“项目”和40项“捐助”[8]。下面将对行动方案本身及其发起方的国别和机构类别以及方案的研究领域等方面进行分析。

(一)整体介绍

本次通过的“计划”“项目”和“捐助”占比显示，“项目”占比最高(53%)，“捐助”次之(24.4%)，“计划”占比最小(22.6%)。这一占比分布情况可从这三种方案的要求看出缘由。“计划”要求最高，所需时间长，研究范围广，合作伙伴多，更加考验方案提出者的研究能力和国际合作能力，因此通过的难度最大。相比而言，“项目”要求的时间更短，范围更小，更有灵活性和重点，且对参与的合作伙伴数量没有明确要求，因此，有利于一个实体机构在当地汇集有关领域专家投入项目研究，从而解决“海洋十年”的一个或多个挑战。“捐助”是为“海洋十年”的行动或协调职能的实现提供实物或财政资源，可随时通过一个在线平台提交并请求核准，相对来说通过的难度最小。

(二)国别和区域分布

本次行动方案的发起方有政府部门、大学、科研机构、水族馆和博物馆等一国的实体机构，还有协会、学会、联盟和基金会等服务范围和人群更广的国际组织。虽然发布的清单里注明了每一项行动方案的发起方国别，但由于国际组织是由多国或多个不同国家民间团体建立的机构，因此，可认为国际组织提出的方案为所有参与方共同努力的结果，不能归于某一国家。为更真实体现某一国家在“海洋十年”的参与度，以下对发起方国别和区域分布的分析仅限于实体机构通过的行动方案情况。

首次行动方案召集，共有26个国家的实体机构通过了79项“计划”“项目”和“捐助”。从单个国家通过的行动方案数量来看，通过的数量最多的是美国，共计25项，约占32%。英国、坦桑尼亚、孟加拉国、巴西、毛里求斯、比利时、塞舌尔、摩洛哥、越南、印尼和尼日利亚等国都只有1项通过的“计划”或“项目”。从区域分布情况来看，通过的行动方案占比最高的是欧洲，共计28项，占35%。中美洲、南美洲和大洋洲虽然是作为一个区域出现在统计数据里，但每一个区域都仅有1个国家有通过的行动方案，在“海洋十年”行动计划的参与中代表性不足。虽然海委会指出，通过的行动方案已向非洲国家、小岛屿国家和最不发达国家倾斜，但其通过的行动方案占比仍然十分小[7]。本次有通过行动方案的非洲国家、小岛屿国家和最不发达国家分别为佛得角(2个)、坦桑尼亚(1个)、毛里求斯(1个)、摩洛哥(1个)、塞舌尔(1个)、尼日利亚(1个)和孟加拉(1个)，通过的行动方案占比仅为10%。

从国别来说，我国本次共通过3项方案，在26个国家中与德国并列第五，表现出中国参与“海洋十年”的积极性。从区域来说，亚洲本次共通过13项方案，占比16%，体现了亚洲在“海洋十年”的较强代表性。

(三)类型

1.计划

纵向来看，37项“计划”中，有22项为国际组织提出，占总数的59%。这些国际组织，如全球海洋观测伙伴关系，全球海洋酸化观测网络，联合国粮农组织和联合国教科文组织等，在其关注领域已具有全球影响力，囊括众多成员国，具有申请“计划”的天然优势。值得注意的是，这22项国际组织提出的方案全部由发达国家作为代表提出，彰显出发达国家在全球海洋类国际组织中的绝对领导地位。其余15项由各国实体机构提出的“计划”中，除2项为中国提出外，其余全部为发达国家提出。总体来看，发达国家提出的“计划”占总数的87%，几乎完全为欧洲和北美洲等发达国家垄断。非洲、南美洲和大洋洲国家占比皆为0。虽然“海洋十年”希望通过全球高度参与来消除或者减少不同国家间的差异，但由于不同国家海洋科研水平和国际合作水平等的差异，最终参与“海洋十年”的能力和所获取的收益有巨大差距。

2.项目

“项目”通过的数量在本次通过的行动方案中占比最高，达53%，且大多数出现在第二次公布的清单中。87项“项目”中有42项为实体机构提出，与国际组织的占比基本持平。且与“计划”相比，“项目”提出者在地域分布上更加多元化，遍布亚洲、欧洲、非洲、大洋洲、北美洲和南美洲，包括众多非洲国家、小岛屿国家和最不发达国家。该类型方案最能体现“海洋十年”所倡导“不让任何一个人落后”的宣言。

3.捐助

40项“捐助”中有22项为实体机构提出，是三种行动方案中唯一实体机构通过比例大于国际组织的方案类型。其中，40项“捐助”中有15项为美国提出，几乎占总“捐助”数量的一半。美国本次实体机构通过的25项行动方案中，有15项是捐助，占比达60%。可以说，美国通过的行动方案多，不仅凭借本身的科研实力；同时，还利用其雄厚的财政实力，为实现“海洋十年”行动和协调职能提供资金或实物资源。

(四)研究领域

本次“海洋十年”通过行动方案主要有两大特点。

一是多样化的研究主题。本次通过的行动方案主题涉及“海洋领域能力建设”“海洋生态”“海洋管理”“海洋/极地观测、监测和预测”“海洋文化”“海洋测绘”“海洋数据平台建设”“海洋酸化”“海洋调查”“海洋声学”“海洋健康”“蓝色经济”“海洋灾害”“海洋生物多样性”和“海洋矿产资源勘探与研究”等，不仅从自然科学研究角度寻找解决方案，以应对气候变化、生物多样性下降、海洋污染、海洋缺氧等多重危机；还从社会科学(尤其是人文科学)以及跨学科角度探索更好的管理方式，提高世界各地海洋素养，通过鼓励女性、职业初期专业人员以及土著知识持有者参与等方式，促进海洋可持续发展。

二是广阔的研究区域。行动方案的研究区域覆盖范围广，从近岸到远洋，从深海到极地，从亚洲到非洲，从湿地到海草林。既有针对地中海、里海、波罗的海、黑海和加勒比海等地区性典型海洋问题和挑战等的方案，也有针对南北极和深海面临的、需要全球行动合力解决的普遍问题的方案，科学家、政策制定者和其他利益相关方必须通力合作，以解决世界海洋面临的问题。

三、 体会与思考

首批通过的“海洋十年”方案公布以后，无论是代表性严重不足的非洲，还是备受关注的极地和深海领域，方案发起方都通过各种方式来寻求合作伙伴，促进方案的实施。积极响应并参与“海洋十年”，将推动我国积极参与变革性的海洋科学解决方案的制定，帮助我国加快可持续发展的进程。积极响应并参与“海洋十年”，最终将成为我国参与全球海洋治理，构建蓝色伙伴关系，对接“一带一路”，构建海洋命运共同体的重要平台。

(一)“海洋十年”国际影响和号召力显著

首批“海洋十年”行动方案公布后，各方相继举办各种活动以响应“海洋十年”号召，设计和筹划各种方案解决“海洋十年”挑战，借机进一步探索和增进对极地和深海的了解，促进海洋可持续发展。

2022年5月10—12日，非洲召开“海洋十年”优先事项确定和伙伴关系发展非洲大会。大会围绕非洲大陆和邻近岛屿国家实施“海洋十年”计划提出9项优先事项，旨在通过促进讨论、形成想法、催化伙伴关系并刺激承诺，共同设计并促进“海洋十年”方案的申请[9]。其最终目的是利用现有的最佳知识，包括土著和地方知识，并在创新、技术和能力发展的辅助下，产生面向海洋的解决办法。2021年12月1日召开的第八届欧洲海洋理事会论坛将欧洲海洋研究的利益相关者、海洋科学界的代表、资助机构以及国家政府和欧洲科学机构聚集在一起，讨论研究的优先事项，以促进欧洲和全球的海洋科学发展[10]。2024—2026年间，探险队将乘坐“零排放”海洋学平台——极地吊舱环游南极洲两次，围绕海气相互作用、卫星遥感监测、生物多样性盘点和人类活动影响等4方面开展调查，目的是进行长期观测和收集关于海洋的长期数据，并让全世界的研究人员、海洋学家、气候学家和生物学家共享这些数据[11]。“海洋十年”已通过4项由科学家、政府和工业界合作研提的变革性计划，以探索海洋深处。这4项计划被认为是实现“海洋十年”愿景旗舰项目的一部分。这4项计划分别是“深海观测战略”“挑战者150计划”“一个深海观测海洋网络”和“暮色区联合勘探海洋网络”[12]。其中，“深海观测战略”于2022年5月召开年度会议，主题为“通过合作解决深海面临的全球挑战”，目的是与深海研究社区一起，参与并帮助解决深海中面临的全球挑战[13]。

诸如此类的“海洋十年”行动方案实施计划还在不断涌现，体现出“海洋十年”强大的影响力和号召力，在世界范围内引领海洋领域合作与发展的潮流。

(二)“海洋十年”将成为推动海洋科学变革的重要力量

从“海洋十年”首次通过的行动方案涉及的研究主题来说，涵盖海洋科学研究的自然科学、社会科学以及跨学科和交叉学科研究的各个领域，汇集了来自研究机构、大学、政府、联合国实体、国际组织、工商界、基金会、社会团体和个人等多种群体，推动变革性海洋科学研究成果的形成，以解决海洋发展面临的挑战。其中，在提到变革性时，《联合国海洋科学促进可持续发展实施计划摘要》[4]提出，要注重形成解决方案；必要时，大胆突破，解决方案要具有前瞻性，跨越地域和学科之间的界限。

“海洋十年”最直接的目的是解决目前海洋面临的10大挑战，实现7大预期成果。而“海洋十年”挑战随着经济的发展和人民生活水平的提高，正在不断往未知的方向演变，如目前面临的海洋物理环境变化、海洋微塑料污染、海洋酸化、极地和深海研究以及海洋技术发展等问题[14]，依靠现有的海洋科学和技术发展水平还不能找到有效的应对和解决办法。而从“海洋十年”首次通过的行动方案来看，已经有多项方案涉及海洋与极地的观测、深海调查和观测、海洋酸化等，正通过汇集各区域、各团体和各机构的人员来形成应对海洋挑战的解决方案。可以预见，这种协力合作、共同攻克海洋挑战的平台，未来将极大地推动变革性海洋科学研究成果的形成。

(三)“海洋十年”将深刻影响全球海洋治理

由于各国的海洋管理知识、技术和能力参差不齐，各国参与国际组织和开展国际合作的能力存在差异，最终在公平环境下，获取知识、数据以及基础设施援建的能力呈现巨大差别。因此，一些国家享受“海洋十年”发展红利的能力也将严重受限，其后果最终体现在全球海洋事务中的话语权和影响力上。从首次行动方案通过的结果可以看出，除国际组织通过的行动方案外，各大洲之间和国家之间的行动方案占比差距非常大。仅美国一国通过的行动方案数量基本与非洲、亚洲、大洋洲、北美洲和南美洲通过的行动方案总数持平。可以说，其海洋科学技术水平和管理能力、国际合作能力已经明显地影响到行动方案的通过数量上，由此而产生的递进影响将在未来一段时间得到更明显的体现。深度参与“海洋十年”的国家在全球海洋科技和管理上将占据越来越多的制高点。

当前全球海洋治理体系正处于转型变革的关键阶段。积极参与“海洋十年”，既是中国在全球多边海洋机制下阐释和宣传海洋命运共同体的重要契机，也是小岛屿国家和最不发达国家等群体享受海洋科学发展红利，共同参与全球海洋新规则制定，重塑未来全球海洋治理新秩序的重要机遇。

四、 启 示

从各国和各区域通过的行动方案情况可以看出，自“海洋十年”行动方案召集通知发布以来，各方都积极参与并研提行动方案，从而探索以更好的方式解决“海洋十年”挑战，实现“海洋十年”愿景，促进海洋可持续发展。通过对首批通过方案进行分析，得到以下启示：

(一)做好顶层设计，积极发起和参与国际合作组织及计划

首批通过的164项行动方案中，国际组织通过的行动方案多达87项，占比53%；且绝大多数国际组织提交的行动方案是以发达国家的名义提出的。借助地缘优势，在执行“计划”或“项目”的时候，这些国家也更有参与优势。未来“海洋十年”所取得的成果绝不仅限于自然科学领域，还会转化为全球海洋治理的依据和工具。也就是说,“海洋十年”的实施将对国际法规则的生成和实施产生直接影响[15]。积极参与“海洋十年”，最终将有利于提高倡议国在全球海洋事务中的参与度和话语权。

我国在首批行动方案召集中总共通过2项“计划”和1项“项目”，分别由华东师范大学、香港城市大学和厦门大学提出，无国际组织研提的方案。我国积极参与全球海洋治理，努力为完善全球治理贡献中国智慧，以多种方式提升话语权和影响力，是维护国际和地区海洋秩序的重要力量[16]。与此同时，政府间涉海国际组织既是制定刚性规则的重要承载者，又是推动国际软法发展的主要引领者，一国在涉海国际组织的存在感和参与度是其在全球海洋治理领域国际影响力和话语权的直观体现[17]。为此，我国应积极发起或参与重大国际合作组织或计划，并借助国际合作组织或计划而发起参与“海洋十年”计划；同时，优化政策措施以吸引国际合作组织在我国境内设立总部或分支，吸引其来华“落户”，从而更深入地参与国际组织的活动，为我国深度参与全球海洋治理、推动构建海洋命运共同体提供助力。

(二)国际合作搭台，寻求合作伙伴和宣传行动方案并举

“海洋十年”计划启动以来，各方积极组织大型国际会议，在提高国际影响力的同时也为行动方案的开展吸引合作伙伴或资助方。虽然新冠肺炎疫情的暴发对相关国际合作活动的开展造成了不利影响，但从前文的介绍中可以看出，非洲、欧洲和大洋洲还是以区域或单个国家的名义，通过线上方式召开了具有深刻国际影响力的重要会议，吸引区域内外相关机构、国际组织和政府部门等参与，产生了对区域海洋科学发展具有重大指导作用的文件，在一系列重要倡议领域达成共识。

我国已通过“大河三角洲——寻求可持续性问题的解决方案”“国际河口监测计划”和“人类活动加剧和气候变化下的沿海地区——整合科学、管理和社会资源以支持海洋可持续性的区域计划”等行动方案，在我国已取得的“一带一路”合作成果基础上，在实施“海洋十年”行动方案的基础上，开展大型国际海洋活动。借助国际合作平台，一方面吸引合作伙伴共同实施“海洋十年”行动方案；另一方面，进一步宣传我国所倡导的建设蓝色伙伴关系和构建海洋命运共同体的理念，合作建设和谐海洋，共促海洋可持续发展。

(三)多方机构参与，多样化响应“海洋十年”

从首批通过的行动方案来看，倡议机构种类繁多，包括政府机构、大学、科研机构、水族馆、博物馆、学会、协会和基金会等，真正体现了海洋各利益攸关方共同参与、共同实施的特点。同时，美国实体机构提出的捐助方案有15项，分别为美国国家航空航天局2项，美国国家海洋和大气管理局8项和美国国家科学基金会5项。值得注意的是，这三个机构都是美国政府的独立机构。通过捐助方案或活动能促进某一领域或某一区域的海洋研究发展和海洋问题解决。从某种意义上讲，通过“捐助”方案可进一步提高在全球海洋治理的话语权和影响力。

我国本次通过的3个行动方案皆由依托大学的国家重点实验室提出，参与主体较为单一。且我国研提方案的研究领域不够全面，未涉及社会科学、人文科学和跨学科结合等主题。同时，也未提出“捐助”方案。对照“海洋十年”的行动和目标，我国行动方案应尽可能发动多方机构共襄盛举，包括水族馆、博物馆、海洋类学会、协会和基金会等。我国应从不同领域和学科研提多样化行动方案，利用相关领域的研究优势和发展基础，努力在“海洋十年”中发挥更大的作用。在积极研提“计划”和“项目”的同时，应鼓励国家自然科学基金委、科技部、自然资源部等相关部门提交“捐助”方案，一方面体现我国大国担当和我国积极支持并参与“海洋十年”的意愿，另一方面也可增强我国在“海洋十年”的参与感和影响力。

(四)持续深入参与，对接海洋命运共同体

海洋命运共同体是中国为共保海洋生态、共护海洋和平、共筑海洋秩序、共促海洋繁荣提出的中国方案，重点回答“人类如何与海洋和谐共生”“人类在海洋领域如何合作”的问题[18]。“海洋十年”意在推动变革性海洋科学解决方案的形成，促进可持续发展，将人类和海洋联结起来。从内涵上来说，两者都体现了人与自然、与海洋和谐共处的理念，以及可持续发展的理念。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》[19]提出，要积极发展蓝色伙伴关系，深度参与国际海洋治理机制和相关规则制定与实施，推动建设公正合理的国际海洋秩序，推动构建海洋命运共同体。在此背景下，把“海洋十年”作为重要的国际合作平台，持续深入参与“海洋十年”，是践行和宣传我国海洋命运共同体理念、参与全球海洋治理的重要契机。

结 语

“海洋十年”首次召集行动方案得到数百响应，显示了这一全球倡议的成功及其引起的巨大反响。根据“十四五”规划和2035年远景目标及我国海洋科学的发展要求，我国未来应做好顶层设计，力争作为首倡者积极参与国际合作组织和计划；通过搭建国际合作平台，寻求合作伙伴，宣传行动方案；鼓励多方机构、多样化参与“海洋十年”；同时，持续深度参与，对接海洋命运共同体，助力深入参与全球海洋治理。