我国医药价格和招标采购信息监测实施路径研究

曹晓琳 李亚子 聂子潞 叶 媛 张小娟 彭 博 刘 阳 孙异凡

（中国医学科学院医学信息研究所 北京 100020）

《国务院办公厅关于印发“十四五”全民医疗保障规划的通知》中提出，强化药品和医用耗材价格常态化监管，完善公立医疗机构价格监测。价格监测是市场经济条件下政府行政管理中的一项重要职能，对医药价格管理调控、控制医药费用不合理增长、提高人们健康水平意义重大[1]。本文通过文本内容研究、典型案例分析和专家咨询等，分析国内外医药价格监测经验，为进行全品类、全流程医药价格监测提出建议，为构建完善的医药价格形成机制提供参考。

1 资料来源与研究方法

1.1 资料来源

本研究资料来源于政府官方网站、文献和现场访谈资料。①政府官网：截至2022 年5 月，检索关键词为“医药价格监测”的相关政策文件/公告，共检索到26 个相关文件资料。其中国家级发文/公告有14 个，省级6 个，市级6 个。按照文件所属类别，将明确具体实施操作的归为实施类，将内容提及价格监测但未明确实施情况的归为指导类，共计19 份实施类和7 份指导类文件/公告（见表1）。②美国、日本、加拿大、菲律宾等国的医药价格监测相关资料。③对海南省、南京市、北京市负责医药价格监测的主管部门，以及北京市定点医药机构、药企的专家进行专题访谈的资料。

表1 我国医药价格监测相关文件

1.2 研究方法

1.2.1 文本内容研究。研究医药价格监测相关文献、政策资料及新闻资讯，了解目前药品、医用耗材和医疗服务的市场流通路径、价格监测主体、监测内容和手段等。

1.2.2 典型地区案例分析。对北京、南京、海南等医药价格监测实践较好的地区进行专题访谈，并分析美国、日本、菲律宾等国的医药价格监测资料。

1.2.3 专家咨询。对政府部门、科研机构、医院、医药企业、药店等专家进行访谈，了解医药价格的利益相关方在医药价格监管全流程中发现的问题，并征求相关意见和建议，明确其工作流程和机制。

2 结果

2.1 国外医药价格监测制度分析

2.1.1 药品价格监测。菲律宾、加拿大和日本是对基本药物、专利药和仿制药进行价格监测的代表性国家。其监测主要用于对药品定价，监测对象主要是药品生产企业、全国的药品机构和药品销售点（包含医院和药店），监测方式以传统的系统报表上传为主。（1）对基本药物进行价格监测的代表国家— 菲律宾，其卫生部（Department of Health，DOH）[2]通过药价电子监控系 统（Electronic Drug Price Monitoring System，EDPMS）从全国药店收集基本药物的最高零售价、建议零售价和库存等市场信息。各基本药物经营场所、销售网点按季度通过EDPMS 上传价格数据（小型药店每年上传一次）。DOH 制药司为所有基本药物建立了药品价格参考指数，并为地方政府设定了政府招标和采购的强制最高价格。所有地方政府在通过公开招标、直接承包、采购、协商采购、应急采购、寄售等方式采购药品时都应使用药品价格参考指数，确保地方政府基本药物采购性价比最佳。（2）对专利药进行价格监测的代表国家— 加拿大，其专利药品价格审查委员会（Patented Medicine Prices Review Board，PMPRB）[3,4]为了对专利药定价和价格调控，通过两种渠道收集药品价格信息。一是通过各省的医疗保险系统收集国内药品价格信息，专利药生产企业每年报告两次药品单价与销量信息；二是国际药品价格信息主要来源于PMPRB，加拿大与法国、德国、意大利、瑞典、瑞士、英国、美国的卫生部门和国际药品市场调查机构建立了合作关系，定期获得上述七国的药品价格信息[5]。PMPRB通过制定国际中位价格比较测试( Median International Price Comparison Test，MIPC) 等 方法，监测医院、药店、药品批发商的引入期新药的价格波动。（3）日本的药品监管政策由厚生劳动省统一负责[6]，包括药品注册审批、价格制定和保险报销药品目录管理等相关工作。对纳入医保的药品进行价格监测，每两年调查一次市场实际销售价格，调査期为一个月，并将不定期的市场调查和反垄断调查结果作为价格调整的依据。

2.1.2 医用耗材价格监测。对医用耗材的全流程价格监测经验较少，主要通过各项措施来稳定出厂价和零售价。例如，日本中央社会保险医疗协会[7]通过获取英、法、美、德、澳五国的相似耗材价格以及国内市场调查结果，对医疗耗材的价格进行两年一次的定期调整，或根据具体情况启动随时调查[8]。美国[9]作为最早对医用耗材实行管理的国家，虽然医用耗材价格是根据成本价值和市场竞争状况调节形成的，但其医疗保险公司在定价和零售环节也会通过大批量采购、医用耗材目录、仿制器材、成本管理等方式实施耗材价格管理。

2.1.3 医疗服务项目价格监测。国外通过对医疗服务项目价格监测来识别和调整不合理医疗服务价格。如美国以资源为基础的相对价值比率（Resource-based Relative Value Scale,RBRVS）[10]是通过测算价格不合理项目的价值点数，并委托其他机构开展调查和收集数据来完成的[11]。监测内容包括医疗服务价格、医疗服务量、重复使用及联合使用的项目、成本发生变化的项目以及长期未调整的项目[12]。每年动态调整美元换算系数和变换常数— 即每点数的价格，每 5 年对全部目录修订1 次[13]。澳大利亚独立医院定价管理局（Independent Hospital Pricing Authority，IHPA）则每年采用报表的形式将全国医院的医疗服务成本数据进行收集、复核、分析及报告[14]，每年都会更新并发布《公立医院服务目录》（General List of In-Scope Public Hospital Services），同时以全国公立医院数据库（National Public Hospital Establishment Database，NPHED） 采 集 的3年前的医疗服务费用为依据，开展当年度医疗服务价格测算，形成并出版医疗服务全国有效价格（National Effective Price，NEP）和全国有效成本（National Eあective Cost，NEC）测算集。

2.2 国内医药价格监测探析

按照信息、监测、发布三要素，以及监测目的、信息采集方式、信息采集内容、监测主导部门、被监测单位、监测品类、监测内容等18个字段划分，对19 份实施类文件/公告进行文本内容分析和评阅。结果显示：（1）从监测品类看，19个文件均涉及药品价格监测；6 个文件涉及医用耗材监测；6 个文件涉及医疗服务项目监测。（2）从监测主导部门看，10 个由医保部门主导，7 个由发改委主导，2 个由省药械招标采购服务中心主导。（3）从被监测单位看，12 个涉及定点药品监测、14 个涉及药店监测，10个涉及医药企业监测。

从全国层面看，目前我国药品价格监测主要由国家发改委价格监测中心负责，以网络系统填报的方式对医疗机构、药品生产和配送企业、药店等定点单位进行两月一次的药品价格监测。从地方实施角度看，药品价格监测正在由国家宏观政策转变为实施细则和操作办法，各地逐渐开始探索基于招采平台的医药价格监测，说明地方有掌握医药价格变动信息的需求，我国开展医药价格监测探索很有必要。从政策初衷看，药品价格监测更要兼顾那些未纳入招采、短缺却必须、影响范围较大的医药项目，更加全面地掌握市场上各种药品、医用耗材和医疗服务的流通情况，确保信息的全面性和整体性。

3 我国医药价格监测的问题及难点分析

3.1 系统连续的医药价格监测体系尚不成熟

目前我国药品价格监测渠道单一且分散。单一性：全国层面的药品价格监测集中于抽样调查的招标采购药品，地区层面正在开始基于招采平台的价格监测探索，少有基于全品类、不同利益主体的药品价格信息采集和关联分析，其主要原因是多源异构药品价格数据业务整合困难。分散性：未建立系统性的监测体系框架，价格监测主要集中在信息采集与分析环节，缺少与之形成闭环的预警报告和应急环节。

3.2 稳定明晰的医药采购市场体系尚未建立

实施医药价格监测的前提是明晰目前市场的所有药品品类、采购主体、采购渠道、采购平台等。我国在实行药品分类采购之后，根据采购渠道将药品分为招标采购药品、谈判采购药品、直接挂网采购药品和国家定点生产四大类[15]。在各地药品采购工作实践中，流通渠道千头万绪，采购过程纷繁复杂。如带量采购药品主体分国家级、省级、市级和医院自行采购；同品牌同规格药品因采购主体、渠道不同，采购平台也不一样等。目前所有品类的采购主体、渠道、价格信息记录平台等均未有系统论述。

3.3 医药价格监测预警存在滞后性

医药价格波动瞬息万变，且价格监测涉及领域众多、工作量大[16]，及时有效地掌握和预判价格波动、恰当合理地调控都需要一个现代化的预警监测体系。目前全国层面主要由哨点监测单位以报表的传统方式提交医药价格监测报告，且对价格总水平的反应是以月度为基准，价格波动要经过产生、现场调研、数据质量审核、上报、上级单位审核等多个步骤才能由国家获取，因此市场价格信息存在滞后性。这导致医药价格监测部门不能及时掌握信息，进而影响价格的分析和决策以及市场稳定。我国集中招标采购政策的实施以及招采平台的建立，为各地利用信息平台提高监测效率提供了新的路径。

3.4 监测品类和哨点的代表性不足

一般来说，普查信息更加全面，但会造成信息量、工作量冗余，全面并非是全部，而是可反映全部的代表性信息。受限于以往信息互联互通的障碍，国家层面监测的药品品类仅以抽样选择的医保目录内药品为主，且没有对医用耗材和医疗服务项目价格进行系统集中监测。从监测哨点的代表性看，全国层面的监测哨点为医疗机构、药品生产和配送企业、药店等定点单位，能较好地代表医药价格流通环节，但也要关注每个监测哨点的规模和全国地理位置的代表性。

3.5 价格监测的指挥棒作用未充分发挥

医药价格监测的目的有二：一是既要对医药价格进行常规监测，又要做好紧急情况下的应急监测；二是既要及时捕捉价格异常波动的苗头性、倾向性、潜在性情况，还要对国际市场重点医药价格进行跟踪监测，特别是价格预警工作，及时向政府提出政策建议，为实施科学、有效的宏观调控并稳定物价赢得时间和先机[17]。价格是引导资源配置的指示器、信号灯，是市场无形之手中的魔力“指挥棒”，但在实践中仍存在一些问题。从医药价格监测主体来看，目前国家层面的医药价格监测工作包括：国家发改委价格监测中心对重要商品的监测、国家医保局对招采药品的监测、国家卫健委对短缺药的监测。从监测作用上看，主要应用于测算消费者物价指数来衡量市场通货膨胀情况，以招采平台数据为主测算药品价格指数，掌握短缺药供应情况等。

综上所述，由于监测主体分散、数据分散、部分数据采集滞后等原因，医药价格监测的宏观调控作用、预测预警作用、指挥棒作用尚未充分发挥。

4 结论与建议

4.1 建立系统的医药价格监管机制，完善医药价格监测体系

医药价格监测是一个系统项目，要明晰价格监测机制，理顺各个环节的内在联系、功能及运行原理。首先，信息采集是价格监测的前提，要形成数据可靠、分析及时、指导性强的预警报告,明确监测内容和监测指标，理顺医药服务价格信息采集机制，并形成医药服务价格预警报告机制和应急应对机制。其次，构建完善的价格监测预警体系，对收集的医药价格数据及时分析处理，并结合市场和社会经济形势对未来医药价格作出预测判断。广泛运用宏观分析与微观分析、动态分析与静态分析、定性分析与定量分析、比较分析与因素分析相结合的监测预警方法学，迅速界定价格警情等级，根据不同的价格警情等级确定不同层级的应急预案[18,19]。医药价格监测预警机制应包括构建科学预警模型、分析数据、明确警区和警情、出具预警结果这几个要素和步骤[20]。医药价格监测的目的是为了维持医药价格和供应的稳定，要事前预防，降低突发事件发生概率，同时还要建立基于缓解、准备、处置和恢复四个阶段的全链条应急应对机制[21]。

4.2 充分利用信息化手段，提高医药价格监测效率

医药价格总水平监测涉及领域广、工作量大，相关数据的收集和利用具有滞后性，是目前我国价格总水平监测工作中的客观问题[16]。因此需要提高医药价格监测效率，体现为信息收集及时、预测预警迅速、应急处理快捷等。同时，为确保医药价格监测的时效性和可利用价值，可从完善信息系统建设、提高人员快速处理信息能力，以及提高监测组织系统协同能力三方面发力。随着招采平台的建立和国家医疗保障信息平台在全国各地应用，医药价格信息互联互通成为可能。要将价格监测工作与现阶段已开展工作结合，充分利用信息平台强大功能，既提高监测效率，又避免增加额外的工作负担。

4.3 提升数据的准确性和全面性，客观真实反映医药价格信息

数据信息客观性是反映医药价格市场真实状态的前提和基础[22]，客观性包括数据准确和数据全面两个层面。

数据准确是指收集的数据与现实发生的数据一致。首先，对价格监测单位实行台账式管理，促使其认真采集并核对数据，确保所采集的数据准确、科学、真实，为价格预测预警奠定基础[23]。其次，提高对价格信息的分析能力。价格信息数据量大，一些趋势性、倾向性问题往往隐藏在众多数据背后，只有真正读懂了这些数据，才能明确数据反映的真实场景[24]。

数据全面是指收集医药品类、指标等信息要全面，全面并非是全部，而是可反映全部的代表性信息。采集方式应以自动化数据采集为主，以网络系统直报和实地调研为辅。一是可自动化采集集采药品和医用耗材信息，如通过国家医保服务平台、各地招采平台收集掌握相关信息。二是对暂时不能通过系统直采获取的数据，例如医药企业和药店的价格信息，可采用监测点抽样的方式。监测点是整个价格监测体系中的重要构成部分，在确定监测点数量的过程中，需要立足实际进行选择，科学布局，以便体现出真实价格水准。可将实地调研作为对常规信息采集的补充及对特定补充信息的采集，不定期到医药机构、医药企业及相关现场进行实地调研并采集相关信息。可根据监测需要，通过购买服务的方式向医药行业协会和企业获取原料药、药品制剂和医用耗材生产和流通价格信息，或者向驻外机构、高校和科研机构等购买服务，获取国际医药价格信息。

4.4 创新医药价格监测形式，构建多种方式相结合的监测模式

价格监测的基本形式一般包括定期价格监测、典型调查或抽样调查监测以及应急监测[25]。进行医药价格监测，建议通过常规监测定期收集全国医药价格和招标采购相关信息，结合各地区实际情况分析医药价格整体趋势，监测预警异常的医药价格，提供相关预测价格趋势信息。重点监测根据宏观政策、市场变化以及常规调查发现价格异常或突发事件出现导致市场价格异常波动的医药项目。不定期开展典型调查或抽样调查，剖析典型案例，进行深入研究。

4.5 提高医药价格监测应用水平，最大限度发挥价格监测作用

充分发挥医药价格监测在宏观、中观和微观层面的作用。宏观上，建立以医药价格指数为主要形式的信息发布机制，定期向社会公布监测结果，定期发布年度监测报告，服务相关部门和社会，为指导医药价格市场的宏观调控提供数据支持。中观上，可侧重监测各省、市和监测哨点的价格波动。微观上，可侧重识别某个医药品类的价格波动情况。同时，建议建立医保、卫健、工信、药监等部门的信息共享机制，共享价格监测成果，形成监测合力。

限于篇幅，本研究未对地方经验深入分析，有待后续进一步研究整理。