共性指标下中国财政预算绩效评价实证研究——基于熵值法和矩估计

田时中，李晓悦，童梦梦

(安徽大学经济学院，安徽 合肥 230601)

一、引言与文献综述

在全面建成社会主义现代化强国，加快实现第二个百年奋斗目标的伟大征程中，财政将继续发挥国家治理的基础和重要支柱的作用。为实现上述目标，需要以全面推进落实财政预算绩效管理为突破口，以财政预算绩效评价为手段，以现代财政制度系统性工程为着力点，进一步深化财税体制改革，优化财政资源配置，为中国式现代化提供财政保障。近年来，在《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》指导下，地方政府有效贯彻财政政策要更积极有为的指示精神及决策部署，在切实提高财政资金使用效益、财政服务质量和预算管理水平上成效显著[1]，但也存在财政预算绩效管理深度不足、评价指标可操作性欠缺和预算绩效评价结果应用不充分等亟需解决的现实问题[2]。为此，基于共性指标框架研究财政预算绩效水平，破解预算绩效管理存在的问题，对健全财政预算绩效管理体系、推动财政预算改革落地见效，具有重要的现实意义。

因文化政治差异，财政预算绩效在西方国家统称为“绩效预算”。1949美国胡佛政府最早提出绩效预算改革，绩效预算主要负责计划部分[3]。财政绩效预算由政府发起并执行，受立法部门影响与监督[4]。绩效预算是包含预算规划、绩效评价、绩效审计等结果导向的绩效预算管理体系[5]。国内主流观点认为预算绩效是指财政预算资金使用效率，将绩效理念与预算安排执行结合，凸显预算绩效评价在国家治理中的重要作用。比如，应立法支持设置科学绩效评价标准，以财政预算基本支出为主要评价对象[6]；重视政府绩效治理，注重预算绩效评价结果应用[7]等。

在剖析财政预算绩效内涵、论证绩效评价重要性的基础上，学术界逐渐形成了较为完善的财政预算绩效管理理论和体系，如Allen(2014)的公共预算管理理论[3]、Nicholas(2003)的公共行政范式五阶段论[8]。此外，曹堂哲和施青军(2018)从政府治理范式角度展开政府绩效评估[9]。财政预算绩效应注重从不同预算范畴、层次、对象和实施环节等多个维度构建科学适用的指标体系，进行实证分析[10][11]。同时郑方辉和费睿(2019)、冀云阳(2021)强调财政预算绩效评价体系构建应突显满意度、纠错纠偏和化解地方政府债务风险等[12][13]。

识别影响财政预算绩效的关键因素，可为进一步提升财政预算绩效提供路径参考。陈刚和赖小琼(2015)研究发现财政自主权和人均GDP等越高，地方政府财政支配权越大，公共资源配置更合理，绩效水平越高[14]。而李桂君等(2022)、刘冲等(2014)的研究认为财政分权度越高对财政经济绩效冲击越大，地方财力紧缺会产生一定负外部性，因而具有财政分权抑制效应[15][16]。马蔡琛和朱旭阳(2020)、吴冬梅等(2021)探讨第三方评价和绩效审计等对财政预算绩效的影响[7][17]。

现有财政预算绩效评价研究成果颇丰，对“十四五”时期财政预算绩效管理研究具有重要的参考价值，也有部分不足：(1)评价指标体系有待细化，指标优选方法有待明晰，指标体系可操作性和适用性有待进一步商榷；(2)以定性评价为主的分析范式，可能影响评价结果的客观性；(3)对财政预算绩效的影响因素的研究尚不深入，需要更多样本予以检验。

鉴此，以中国省级行政单元为样本，在定量测度基础上构建动态面板模型，识别影响中国财政预算绩效的关键因素，可能的贡献有：(1)立足全面实施预算绩效管理的中国现实，尝试进一步细化和规范财政预算绩效评价指标体系，多角度考察财政预算绩效水平；(2)选取中国31省区市面板数据，通过熵值法测算财政预算绩效指数，分析其动态演变的时序及截面特征，识别关键影响因素；(3)进一步充实财政自主度和政府竞争影响财政预算绩效的实证证据，为“十四五”时期提高财政预算绩效水平和优化政府预算决策提供理论参考。

二、中国省级财政预算绩效评价指标、数据与方法

(一)内涵与指标

温家宝同志指出“财政预算绩效评估是引导保障政府及政府官员科学规范履职的制度，是问责审计之基”。依据《财政支出绩效评价管理暂行办法》《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件，结合现有研究，我们认为：财政预算绩效的本质是财政预算资金达到的产出与结果，是反映政府公共服务供给效果和衡量政府公共支出效率的重要标尺，重视将可量化的财政绩效信息运用到政府财政预算资金分配和支出安排，以引导未来预算资金合理分配。而财政预算绩效评价则是根据设定的绩效目标，运用科学合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法，对财政预算经济性和效率性进行客观公正评价，判断财政预算绩效状况，安排下一年度财政预算。在把握财政预算绩效内涵的基础上，需要运用科学合理的评价指标体系，综合评价中国财政预算绩效水平。

财政部2011年发布《财政支出绩效评价管理暂行办法》，明确了要加强财政支出管理，强化支出责任，建立科学、合理的财政支出绩效评价管理体系。2013年《预算绩效评价共性指标体系框架》颁布，财政预算绩效评价体系逐渐完善，2020年新修订的指标框架围绕“决策—过程—产出—效益”维度展开。那么，预算绩效评价共性指标能否全面反映地方政府财政预算绩效，是一个值得探索的现实问题[2]。基于此，为提高财政公信力，本文统筹目标导向与结果导向，统一财政预算绩效评价价值理性与工具属性，从财政预算流程管理角度，设置预算投入(安排)、预算过程(执行)和预算效果(效益)三个维度，进一步优化现有指标体系，剔除难以量化的定性指标，优选21个定量指标，据此量化中国财政预算绩效水平。优化后的共性指标体系如表1所示。

表1 财政预算绩效评价共性指标体系

(二)数据说明

定量测度和实证部分的计量分析选取的是31省区市(港澳台除外)2008—2019年的面板数据，来源于各省区市财政局网站、统计年鉴、统计公报等，部分指标值经过二次计算得到。

(三)评价方法

因定性评价方法有一定主观性，本文借鉴张卫民等(2003)的研究，选用定量评价方法——熵值法进行指标权重测度[18]，通过线性加权，测度中国财政预算绩效综合指数。公式如下：

(1)

三、中国省级财政预算绩效评价

(一)整体时空演变特征

依据中国31个省区市财政预算绩效综合指数可知，样本考察期内，中国省级政府财政预算绩效指数均值总体呈“波浪式”上升趋势，在0.5010上下浮动。2009年的绩效指数最小(0.4525)，2011年最大(0.5518)，为第一个峰值。2008—2011年呈爬升状态，增幅达到0.0993，绩效指数极大值和极小值均出现在该时段，2010—2011年度绩效指数快速提高，2011—2014年度呈逐渐下降趋势，降幅达到0.0948；第二个峰值出现在2015年，此后下降，再缓慢上升。究其原因，国家对财政预算绩效重视程度逐渐提高，但各地在执行预算绩效管理理念上还存在偏差，导致中国财政预算绩效指数总体呈现波动上升的变化趋势。

(二)聚类特征

采用系统聚类分析发现(2)限于篇幅，此处未展示聚类结果图，作者备索。，31个样本综合指数可分为五大类：安徽、海南、甘肃、浙江、福建、云南、西藏、四川、江苏、河南、广西、辽宁、湖北、新疆、贵州属于第一类，综合指数介于0.4490—0.5250之间；河北、广东、江西、湖南、内蒙古属于第二类，综合指数介于0.4080—0.4350之间；重庆、陕西属于第三类，综合指数在0.6320—0.6600之间；吉林、山东、天津、宁夏、山西、青海、黑龙江属于第四类，综合指数介于0.5580—0.6030之间；北京、上海属于第五类，综合指数小于0.3650。具体说：第一、二类省区市的财政预算绩效综合指数处于中间水平；第三、四类处于较高水平；第五类绩效水平较低，有较大提升空间。此外，第三、五类财政预算绩效综合指数差距较大。原因在于，北京和上海等经济发展水平较高，财政收入多来源于税收收入，“三公经费”预决算数较大，财政资金使用效率不高，人口超负荷、就业难和环境污染等公共问题与生态问题突出，拉低了线性加权指数。

(三)截面特征

中国31省区市财政预算绩效综合指数截面差异显著。通过计算财政预算绩效综合指数方差，来反映各地财政预算绩效水平波动情况，如图1所示。

图1 中国31省区市财政预算绩效指数截面特征及波动方差

由图1可知，2008年来，中国地方政府财政预算绩效水平均有一定程度波动，但波动幅度不尽一致。以方差值0.007、0.012为水平值对波动程度不同的省区市进行分类。波动不明显的省区市方差值小于0.007，需进一步加大财政预算绩效管理力度，同时把握稳中求进的总基调。波动居中的省区市方差值介于0.007—0.012，财政预算绩效综合指数总体上呈波动上升趋势，区域差异比较显著，需加强省区市间交流与合作，完善全方位、全覆盖的财政预算绩效管理机制，提升财政预算绩效水平。波动比较明显的省区市方差值大于0.012，虽波动幅度较大，但总体仍呈上升趋势，在“十四五”时期财税体制改革中需注意政策稳定性，以确保财政预算绩效水平稳步提升。

(四)分地区比较

为更精准分析财政预算绩效的区域差异，本文对东、中、西部三大地区财政预算绩效指数时序均值进行比较，绘制折线图，如图2所示。

图2 中国三大地区财政预算绩效水平比较

分地区看(见图2)，西部地区财政预算绩效水平最高，中部次之，东部最低，极差在0.1300范围内变动并逐渐缩小。2008—2010年间，三大地区之间财政预算绩效水平差距较大，中西部地区变动趋势相同，东部地区变动趋势相反；2010—2014年间，中部与西部地区差异逐渐缩小，三大地区变动趋势基本一致。2014—2019年间，三大地区财政预算绩效水平都呈现上升趋势且差距逐渐缩小。党的十六届三中全会提出要建立预算绩效评价指标体系以来，各地开始了预算绩效管理探索与试点，但进度不一致，不同区域间的财政预算绩效水平有一定差异。随着《关于推进预算绩效管理的指导意见》的发布，构建全过程财政预算绩效管理机制，推进“基本公共服务均等化”和“优化区域互助机制”等国家顶层政策设计的落地，促进了地方政府财政预算绩效水平逐年提升。

(五)子系统时空演变特征

本文依据五大子系统指数，绘制折线图，进行纵横向比较，如图3所示。

图3 财政预算绩效子系统指数时序演变特征

由图3可知，时序上看，中国财政预算绩效子系统综合指数高低顺序为预算安排>经济效益>生态效益>社会效益>预算执行，呈不同演变趋势。预算安排综合指数呈“阶梯式上升”演变趋势，经济效益综合指数呈“波浪式升降”的变动趋势，生态效益综合指数、社会效益综合指数、预算执行综合指数分别呈“先波动下降后平稳抬升”“先升后降再升”“稳步提升”的发展态势。

四、中国省级财政预算绩效影响因素分析

(一)模型设定与变量说明

参考李桂君等(2022)、刘冲等(2014)等研究成果，本文综合选取可能对财政预算绩效水平产生影响的变量[15][16]，建立动态面板模型，探究影响因素。考虑各地财政预算绩效水平可能受相邻年份的影响，本文引入省级政府财政预算绩效水平综合指数的滞后期作为关键控制变量。为解决滞后期带来的内生性问题，本文参考张鹏飞和苏畅(2017)的研究[19]，运用GMM估计，验证上述理论分析是否成立并研究关键变量影响机理。基准模型如下：

(2)

Yit=γ+δ1coreit+δ2fsit·competeit+δ3controlit+δ4Yit-1+χit

(3)

式中，Yit代表被解释变量，即熵值法测算的31省区市财政预算绩效水平综合指数。

core代表核心解释变量财政自主度(fs)和政府竞争程度(compete)。首先，财政自主度指地方一般公共预算收入占一般公共预算支出的比重，可反映政府间资金分配关系及央地政府间财政关系，是观察地方政府获得上级财政支持的反向指标，财政自主度越低，获得的中央转移支付资金支持力度越大。其次，现有研究多以外商直接投资衡量政府竞争程度，未考虑中国特色财政分权体制下，官员晋升锦标赛以GDP为主要衡量标准。借鉴储德银等(2020)研究，本文从经济发展水平角度，以GDP指标为基础构建指标[20]。考虑到地方政府间竞争与赶超，用相邻省份与本省最高人均GDP的比值和本省最高人均GDP占全国的比重倒数的乘积来衡量政府竞争程度。

为得到更可靠实证结果，引入关键控制变量(control)。人均GDP(pgdp)，反映地方政府经济发展水平；城镇化水平(urban)，以城镇人口占总人口比重来衡量；产业结构(ind)，用第二产业增加值占GDP比重表示[21]；人口密度(density)，即单位土地面积上人口数量，反映地区人口分布状况；财政供养人口(csod)，以国有单位公共管理社会组织在岗人数即各省区市公务员数量来反映财政供养人口状况[22]；政府官员任期(toos)，以各省区市省委、市委书记任职时间反映政府官员任期[23]；同时，本文引入上一年财政预算绩效水平综合指数滞后一期(Yit-1)。α、γ为截距项，βi、δi为待估参数，t为时间，i为样本数，εit、χit为随机扰动项。为消除多重共线性与异方差，本文对部分控制变量取自然对数。

(二)回归结果分析

为深入探究各变量对财政预算绩效的影响机理，本文采用系统GMM估计方法进行实证分析，参数结果如表2所示。

表2 全国样本GMM回归结果

表2报告了各变量对中国地方政府财政预算绩效的影响效应。其中，财政自主度和政府竞争程度负向影响财政预算绩效水平；上一年度财政预算绩效水平、城镇化水平、产业结构和政府官员任期对财政预算绩效水平提高具有抑制作用，但适度的政府官员任期存在一定正向作用；人均GDP、人口密度、财政供养人口促进财政预算绩效水平提升。

从财政自主度来看，模型结果均具有显著性且符号均为负，说明财政自主度显著抑制财政预算绩效水平的提升。从地方政府自身看,财政分权体制下受GDP竞赛激励，财政自主度越高地方政府财权扩大，能在区域竞争中保持有利地位；受官员任期制约与晋升激励，地方官员倾向周期短、见效快、收益高的生产部门，扩大要素投入增加支出，导致公共服务、环保等公共性支出被“挤出”，长期看不利于经济增长和财政预算绩效水平提升。从相邻政府影响看,在资源禀赋和区位优势相似情况下，财政自主度较高的地方政府为进一步有效履职扩大政府支出，会加剧相邻地方政府间恶性竞争；受政府竞争制约，相邻地方政府财政赤字和债务风险加大[24]，不利于财政稳定及全国大环境下政府财政预算绩效评价水平的提高。从中央转移支付角度看,财政自主度越低地方政府支出缺口越大，中央政府通过一般性转移支付与专项转移支付等填补地方财政缺口，一定程度促进地区经济发展和财政收入扩大，也一定程度降低政府举债倾向；中央专项转移支付专款专用，如民生性转移支付等能提升地方政府公共服务水平，进一步确保公共价值的实现，提高财政预算绩效水平。

从政府竞争程度来看，模型结果均在1%水平下显著，且符号为负，说明政府竞争程度显著抑制财政预算绩效水平提升。晋升锦标赛下，中央政府以GDP为评价标尺，地方政府为在竞争中胜出，财政政策偏向风险低收益高的部门，使公共服务导向的财政政策被忽视,地方政府行为扭曲；同时地方政府互相追逐，竞争程度加大加剧区域间市场割裂使公共服务空间溢出，造成财政政策推进不平衡、财政资源配置效率低下，存在“逆向激励”问题，导致政府财政预算绩效水平较低[25]。因此，认为政府竞争程度越高，越会抑制财政预算绩效水平的提升。

或许，每条路都是最后一次，人生之路已经走到了尽头。该说的话都说了，不该说的话，说也无益。就在告别之时，只有眼神交流。看着水仙芝走进屋里，关上门，灯亮了；又过了好一会，灯熄灭，蒋海峰才离去。

从系列控制变量看，人均GDP、人口密度和产业结构促进财政预算绩效水平的提升，城镇化水平则有抑制作用。此外，财政供养人口正向影响财政预算绩效水平，而政府官员任期作用相反。

为更深入探究财政自主度和政府竞争程度是否对财政预算绩效水平产生边际效用，本文将二者交互项放入模型(3)进行回归分析，交互项符号为正，说明财政自主度与政府竞争程度的协同作用对财政预算绩效水平提升有一定促进作用，但不明显。可能因二者协同作用下，财政自主度与政府竞争程度的负向效应相互博弈，一定程度下互相削弱彼此的负向效应。

上一期财政预算绩效水平显著抑制了本期财政预算绩效水平的提升，且在1%水平下显著。说明受经济发展水平、财政规模、财政政策等因素影响，财政预算绩效水平存在一定滞后性，其抑制作用恰恰说明当前中国财政预算绩效管理水平仍需提升。

(三)地区异质性分析

中国不同地区的财政预算绩效水平可能存在异质性，考虑到样本过少以及经济社会发展等因素，本文将中西部合并，分为东部、中西部地区两大类进行地区异质性分析。回归结果如表3所示。

表3 东部地区、中西部地区回归结果

续表

回归结果显示，财政自主度、政府竞争程度及二者交互项对财政预算绩效水平的影响与基准回归结果符号一致，是对基准回归结论的有效验证。人均GDP、城镇化水平、上一年度财政预算绩效水平和政府官员任期变量符号与基准回归结果一致，其他控制变量存在区域异质性。

(四)稳健性检验

为验证全国样本基准回归结果的科学性和准确性，采用删除部分控制变量的方式进行稳健性检验，回归结果如表4所示。

表4 删除部分控制变量的稳健性检验结果

回归结果表明，核心解释变量和关键控制变量的符号与基准回归结果高度一致，说明模型具有较好稳健性，为下一步政策建议的阐释提供实证依据。

五、研究结论与政策建议

本文基于共性指标的财政预算绩效评价指标体系，对中国31省区市财政预算绩效水平进行测度与评价，构建计量模型，识别影响因素，得出如下研究结论：

第一，考察期内31省区市财政预算绩效综合指数总体呈“波浪式”上升趋势，截面差异明显，可根据系统聚类划分为五大类别；各省区市财政预算绩效水平波动程度不同；区域异质性特征显著，但区域间财政预算绩效水平差距在缩小，且变动趋势逐渐趋同。第二，子系统指数高低排序为预算安排>经济效益>生态效益>社会效益>预算执行，呈现“阶梯式”上升、“波浪式”升降、 “先波动下降后平稳抬升”“先升后降再升”“稳步提升”等不同波动特征。样本考察前期子系统指数波动幅度较大，后期波动渐平缓。第三，计量分析显示，财政自主度和政府竞争程度均抑制财政预算绩效水平提升，二者协同作用未显著提升财政预算绩效水平；上一年财政预算绩效水平、城镇化水平、产业结构和政府官员任期抑制财政预算绩效水平提升；人均GDP、人口密度和财政供养人口促进财政预算绩效水平提升；分地区看，财政自主度和政府竞争程度对财政预算绩效水平的影响与全国回归结果一致，东部地区影响程度高于中西部地区，关键控制变量对不同地区的财政预算绩效水平的影响具有区域异质性。

在以上结论基础上，本文政策启示如下：

第一，规范财政预算绩效评价标准体系，确保公平公正。进一步规范分行业分地区的财政预算绩效评价指标体系，动态调整评价标准，合理设置评价指标权重；鉴于各地经济发展水平差异性，各级财政部门在选取最能代表绩效评价对象特征共性指标的同时，根据具体绩效评价对象特点选择个性化绩效评价指标，共性与个性相统一；推进相关法律规章完善，弥补法律缺位，提高财政法治化；确保财政预算绩效结果可量化可比较，保证客观公正。

第二，搭建财政预算绩效信息公开平台，促进信息共享与联通。数字财政模式下利用大数据等新技术，构建信息公开平台，完善“金财工程”系统，推进财政预算绩效信息共享；成立专职机构负责财政预算绩效评价，财政预算改革与管理全过程公开透明，实时跟踪财政预算绩效目标实现程度与预算执行进度；积极推进财政预算上下级业务信息联通，借助大数据信息共享平台，深度挖掘财政预算绩效评价信息，提高财政信息化水平，推进财政透明化。

第三，创新“财政预算绩效管理+”模式，优化多方协同机制。树牢并弘扬财政绩效理念，摒弃重投入轻管理、重支出轻绩效的意识，夯实财政带头作用；探索“财政+立法机关”“各级财政联动”“财政+企业会计系统”“财政+第三方”“财政+预算单位+第三方”“财政+预算单位+公民”等模式，强化财政与其他部门协同合作；建立多方协同机制，优化全口径预决算审查监督体系，强化财政预算绩效信息审计监督。

第四，落实财政预算执行主体责任，优化官员考核与问责机制。落实地方政府财政预算绩效评价主体责任，激发担当精神，强化财政预算绩效组织管理与责任追究机制；改变唯GDP考核机制，控制地方政府竞争追逐度；有效规范调整地方政府官员任期，精简财政供养人口规模；将财政预算绩效水平纳入各级政府官员考核和部门考核，健全包含民生、环境和人民满意度等多指标多维度官员考核机制。

第五，注重财政预算绩效结果应用，健全结果反馈机制。建立财政预算绩效报告分析机制，依托数字技术与一体化信息平台，公开并有效反馈财政预算绩效评价结果；协同推进财政预算绩效评价结果在评价主体中应用，以此作为预算决策安排与分配的重要依据；督促预算绩效水平较低的单位完善预算绩效管理，推动预算分配与绩效结果发挥协同作用；强调财政在国家治理中的基础和支柱作用，规避过度强调财政预算绩效结果带来的负向激励，形成财政预算绩效闭环管理。