新形势下水资源强监管的目标探讨与研究

甄玉龙

（张掖市水务局，甘肃 张掖 734000）

水是生态环境的根基，人类的生存和发展离不开水。四大文明古国均发源于水量充沛、土地肥沃的河岸地区，而水资源严重短缺导致的土地荒漠化也是使古代文明中心衰落的重要原因之一。从世界范围来说，美国的五大湖、欧洲中西部、太平洋沿岸、长江经济带等GDP高产区，都具备气候湿润、降水充沛、地表河网稠密、水资源承载能力高等特征。党的十八大以来，生态文明建设深入人心，人民群众思想认识程度之深前所未有、污染治理力度之大前所未有、制度出台频度之密前所未有、监管执法尺度之严前所未有，水清、天蓝以前所未有的速度实现。我国治水的主要矛盾已由人民群众对除水害兴水利的需求与水利工程能力不足之间的矛盾转化为人民群众对水资源、水生态、水环境的需求与水利行业监管能力不足之间的矛盾[1]。立足全国31个省（区、市）第一轮中央生态环境保护督察、部分省市环境保护督察“回头看”反馈涉及水利方面的核心要点，本文对新形势下水资源强监管的目标、水资源管理、人水关系和谐进行初步思考，提出相关建议，供决策参考。

1 立足“差什么”，梳理水资源管理主要问题

生态文明建设的重要抓手是建立并实施覆盖大气、水、土污染防治的环保督察工作机制。2015年党中央、国务院为使生态文明建设和环境保护工作中这一重大安排部署落地见效，率先对河北省相关单位和政府及其有关部门以中央生态环境保护督查组的形式开展督查试点工作，并同步下沉至部分地市级党政部门。2017底，中央生态环保督察以前所未有监管、执法尺度之严完成全国31个省（区、市）全覆盖。梳理反馈问题1 807个，其中涉及水利部门248个，占比13.7%，大多体现为资源性、工程性、水质性几大类问题，突出表现为：缺水地区不同程度的水生态损害、水环境污染、水资源过度开发、无序利用、低效利用以及河湖的过度开发利用引发的河湖干涸、湿地萎缩、排放超标、水资源承载能力超载等长期积累性问题，是典型的水生态、水安全、水环境、水资源、水污染“旧账”未还、又欠“新账”。

2 剖析“为什么”，正视水资源管理短板弱项

每个地区所处的地理位置、气候、降水量不同，决定了水资源禀赋条件、水资源拥有量、水资源承载力的差异，中国400 mm降水量线与“胡焕庸线”吻合，水资源刚性约束下，南方更多体现为水污染问题，北方体现为资源配置、开发利用问题，尤其是水资源承载能力薄弱的地区地下水超采、地热资源开发、取水许可等方面问题更为突出。管理是以人为中心，为实现既定目标对拥有资源进行决策、计划、组织、指导、实施控制的过程，深入地剖析问题原因主要为：

（1）思想认识有差距。部分地区有金山银山，但没有绿水青山，生态文明理念得不到有效落实，对保护与发展的关系认识模糊、领会不深。在工作部署上存在放松要求、降低标准。督察整改中态度不够坚决，责任落实和措施推进不够有力，表面整改、敷衍整改，整改部署不严不实，落实变形走样，验收放松要求，责任落实不到位。主要表现为整改工作走捷径、地下水超采区治理作表面文章、河长制形同虚设；不能把水资源作为最大的刚性约束，地热资源违规开发问题整改不实、水源地保护区违规项目清理不力等，为应付中央生态环境保护督察，存在编造会议纪要、工作台账等工作作风问题。

（2）工作落实“宽松软”。环境保护和经济发展相辅相成关系错乱，认为矛盾主要是发展不足，要发展污染不可避免；污染问题是多年发展累积的，治理起来必然需要一个长期过程。水资源粗放低效向节约集约转变，最大的刚性约束，量水而行、节水为重、还水于河得不到落实。对违法违规行为不敢动真碰硬，利用政策“打擦边球”，项目审批未能提高认识，存在不作为、慢作为问题，落实上打折扣、搞变通，工作不严不实。

（3）工作缺乏主动性。现行体制机制下，由于基层单位公务员、事业单位混编，存在新进人员以不熟悉、不擅长、做不好等理由推脱工作，老人员敷衍了事、懒于思考，干与不干一个样，干事创业动力不足。借调人员在岗不在责，公务员只能上、不能下，人员待遇有所差异，激励鞭策制度机制不完善等问题，导致工作积极性不高。工作人员知识储备不足，对政策缺乏必要的了解与认识，监督检查现学现用，以干代学。工作安排只是简单的上传下达，缺乏必要的执行力，不能够“融会贯通”地运用理论学习成果去指导工作。对区域用水结构、水资源承载能力、河流水系等了解不足，工作缺少前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局。

3 围绕“抓什么”，推进水资源健康长远发展

水资源管理工作要深入贯彻落实“十六字”治水思路，以建立水资源刚性约束制度为主线，在保障基本生态用水的前提下，推动以可用水量确定经济社会的布局、结构和规模，提高水资源集约节约利用水平，推进解决水资源过度开发利用问题，切实将经济活动限定在水资源承载能力范围之内[2]。“水资源最大刚性约束”的核心是抓住“以水定需”这个牛鼻子，围绕“合理分水、管住用水”及基层减负活动的开展，监督检查更多倾向于“四不两直”，检查内容逐步细化、规范化，准确把握当前水利发展所处的历史方位，转变治水思路和方式，补齐以下方面的不足：

（1）引导树立忧患意识。在治水矛盾发生深刻变化、治水思路需要相应调整转变的新形势下，引导管理人员常怀“能力不足”的恐慌感、“本领不够”的危机感，把提升能力素质作为更好履职尽责、推动工作落实的前提和基础。研究吃透相关政策法规，牢牢把握红线底线要求，主动学国家法律、法规、标准、技术规范和相应安排部署，切实增强工作的科学性、针对性和时效性，主动适应新形势、正视新情况、解决新问题。保持如履薄冰的谨慎、一叶知秋的敏锐、未雨绸缪的忧患，对超越相关政策、法规的取水许可审批，牢固底线思维，守好红线。

（2）坚持把水资源作为最大刚性约束。统筹协调好左右岸、上下游的用水关系，科学调配生产、生活、生态用水，落实流域水量分配方案。充分考虑流域生态平衡，从量、质方面维护河湖健康基本需求，落实“河长制”“湖长制”，不断完善河湖管理保护长效机制。抑制不合理和超指标取水行为，落实水资源利用总量控制。禁止侵占河湖空间，给洪水留有出路。充分考虑水资源承载力、水生态容量，坚持绿色发展，发挥水资源的刚性约束作用，以用水方式转变倒逼产业结构调整和区域经济布局优化。深入落实节水优先方针，实施国家节水行动，把水资源全面节约和循环利用放在优先位置，以水定产业、以水调结构，推进用水低效率向高效有序转变。坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。充分论证区域水平衡、水环境、水生态影响，摒弃大水面就是生态建设思想。

（3）推动水资源管理规范化发展。落实最严格水资源管理制度，优化水资源配置方案，严格遵守法律法规，严格执行方案、制度，超采区、双控指标等规定，建设水资源管理责任考核机制。深化水管理体制改革，强化依法治水管水，加大水行政执法力度。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作。国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应，对用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批。对不符合生态保护规定、新垦新开荒地等新增地下水取水的项目、地下水超采区和各级自然保护区的新增地下水取水项目、集中供水管网覆盖范围内的自备取水工程、具备使用再生水条件但未充分利用的高耗水项目（火电、化工、制浆造纸等）、深层承压水开发利用，列入限制和淘汰类产业目录清单的工业项目严禁审批。珍视隐藏的资源，对地热水、矿泉水的开发利用、地下水源热泵项目取水申请，充分考虑区域水资源严格论证从严审批。

4 探究“补什么”，强监督严执法促进强监管

贯彻新发展理念，差距更多体现为思想认识不到位，工作方式方法不够灵活，精细化管理不到位，高科技技术手段应用不足，通过加强监管发现问题、分析问题、解决问题，补齐水利发展不平衡、不充分的短板弱项，并提出以下思考：

（1）提高政治站位，严格遵守制度红线。坚决抑制不合理的用水需求，认真贯彻落实《中华人民共和国水法》《地下水管理条例》《取水许可和水资源费征收管理条例》等法律法规，严禁违背自然规律和城市发展规律，不认真调研就“拍脑袋”决策；严禁打着建设“生态文明”的旗号盲目圈水占水造绿，移植大树高价造绿，劈山填海造地，挖湖造山造景，破坏自然生态。坚持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定产”，以水资源刚性约束倒逼发展方式。资源短缺和超载地区原则上不再扩大灌溉面积和新增灌溉用水量，因国家战略确需新增的，严格进行水资源论证，并由相关流域管理机构审批取水许可。国土绿化要充分考虑降水、地表水、地下水等水资源的时空分布和承载能力，坚持以水而定、量水而行，宜绿则绿、宜荒则荒，科学恢复林草植被。年降水量400 mm以下干旱半干旱地区的绿化规划要经过水资源论证，以雨养、节水为导向，以恢复灌草植被为主，推广乔灌草结合的绿化模式，提倡低密度造林育林，合理运用集水、节水造林种草技术，防止过度用水造成生态环境破坏。

（2）创新思路，落实新发展理念。中国历史上曾出现过鲧和禹两位治水名人。鲧治水的核心是“堵”，治水九年水患不除；禹治水的核心是“疏”，治水十三载造福万民。实事求是立足水资源刚性约束，解放思想谋划解决水资源和生态条件下区域经济发展问题，不断更新知识储备，理论实践相结合，才能在实践和探索中打破约束，突破壁垒，推进水资源管理良性发展。

（3）精细化管理，推进行业强监管。加强取水许可、地下水超采区治理、生态流量管控、用水总量控制、水资源费（税）用水统计等方面的监督检查。全面列举实体问题、行为问题，明确查什么、怎么查，同时不断梳理、修正、补充问题清单，对可能存在的数据问题进行追溯、核实和修正。根据发现问题的数量、性质、严重程度，实施“查、认、改、罚”措施。落实责任主体，建立人才激励机制，对工作不力、盲目决策、消极懈怠、落实不力、效果不明显等强化工作责任追究。有问题决不放过、违法行为查处不到位决不放过、问责不到位决不放过、群众不满意决不放过，必须把调整人的行为、纠正人的错误行为贯穿始终，确保行业强监管有效落实。

四是科技引领，强化管理能力建设。“补短板”永远在路上，把握好从“有没有”转向“好不好”这个关键。准确把握依法行政水行业的要求，明确岗位、分清职责、落实管理人员，落实管理必需的装备，建立人才激励机制。加强信息系统、大数据、智慧网络等先进技术在水资源管理中的应用,改造升级干支斗渠系量测水设施和地下水智能计量设施，打造适时监测、数据收集、水位水量预警流速、水量、水泵运行情况、交费等要素全采集、资源全云化、数据全融合、监管全智能的“四全”体系，建设具备“可视、可知、可控、可预测”能力的智慧水利。